福建省大學生創業扶持政策的價值及其優化
——基于政策文本分析的視角

陳細英 周 韜

（1.閩江師范高等?？茖W校，福建 福州 350117；2.福建師范大學 生命科學學院，福建 福州 350117）

美國創業教育與研究的先驅狄蒙斯(Jeffery A.Timmon)曾指出：“我們正面臨一場無聲的革命——人類的創新和創業精神在全世界取得偉大勝利的一場深刻革命。我認為創業革命對二十一世紀所產生的深遠影響將相當于甚至超越工業革命對十九世紀和二十世紀所產生的影響?！盵1]在21世紀的今天，創新創業已經成為一個國家、一個民族經濟社會發展的主要驅動力。2015年李克強總理在政府工作報告中提出：“大眾創業，萬眾創新”，并將此確定為實現中國經濟提質增效升級“雙引擎”之一。大學生因其與知識、現代高新技術結合緊密，理應成為國家創新創業的生力軍。但時至今日，我國大學生創業人數占在校生人數的比例仍然偏少。據麥可思研究院發布的《就業藍皮書：2017年中國大學生就業報告》披露，在就業學生中，“自主創業”的比例為3.0%，[2]這一比例與歐美發達國家的創業水平存在較大差距。大學生的創業活動固然受個體性格和背景等主觀因素的影響，但也受客觀創業政策環境在內的外在因素的影響。為此，本文對福建省創業扶持政策的文本內容、價值構成和成效進行分析，深入剖析政策文本背后的內在邏輯，并在此基礎上提出優化福建省大學生創業扶持政策的思路。

一、福建省大學生創業扶持政策的文本分析

政策作為一種政治系統的產出，不僅表現為部門規章，同時也常以條例、法律、法令、法庭裁決、行政決議以及其他形式出現。[3]政策文本指的是通常表現為文件形式由國家頒布的相關法律、法規和規章。據此，本文在樣本的選擇上，采用2008-2016年福建省人民政府及相關政府職能部門頒布的代表性創業扶持政策文件。政策文本的搜集主要取自于福建省人民政府、福建省教育廳、福建省財政廳、福建省發展和改革委員會等網站。在搜集的同時，遵循一定的標準，對文件進行相應的遴選和整理。一是發文單位為省一級單位；二是文件類型主要是已通知、辦法、意見、方案為主；三是文本全部為公開發布的政策文本。最終確定了37份文本作為本文的研究對象。

（一）政策文本的數量變化

通過梳理2008-2016年政策文本，繪制了一張福建省大學生創業扶持政策數量年度分布圖，如圖1所示。從政策文本出臺的數量來看，各年度數量變化幅度較大，個別年份特別明顯，其中2009年、2012年和2015年三個年份數量明顯較多。雖然各年份文件數量上有起伏，但總體趨勢是呈上升狀態。分析認為，福建省政府出臺大學生創業扶持政策文本有兩個特點：一是及時落實國家層面的相關創業政策；二是緊跟國家和本省經濟形勢的變化。

圖1 福建省大學生創業扶持政策數量年度分布圖（2008-2016年）

2008年，受美國次貸危機爆發后引發的全球經濟危機的影響，我國經濟增長率為9%，這是自2002年以來首次增長率低于10%。經濟的“寒冬”也導致大學生就業的艱難。這一年，《國務院辦公廳轉發人力資源和社會保障部等部門關于促進以創業帶動就業工作的指導意見的通知》（國辦發〔2008〕111號）出臺，為貫徹落實文件的精神，福建省研究制定具體落實政策，因此2009年創業政策數量猛增，達到了一個次高點。

2012年，中共福建省委、福建省人民政府出臺《關于開展2012年為民辦實事工作的通知》（閩委〔2012〕1號），把“支持創業促進就業”列為該年度為民辦實事項目，創業的地位被進一步提高。

創業政策文本數量的第一高點出現在2015年。2015年年初的全國“兩會”將“大眾創業，萬眾創新”確定為實現我國經濟提質增效升級“雙引擎”之一。國務院《關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》（國發〔2015〕32號）等一系列重要文件，從創新體制機制、發展眾創空間、優化財稅政策、擴大創業投資等多方面出臺了具體扶持政策。為此，福建省隨后同步出臺了多項配套政策，大力推進大眾創業、萬眾創新，掀起了大學生創業熱潮。

（二）政策文本的內容變化

福建省人民政府、福建省教育廳、福建省財政廳、福建省發展和改革委員會、福建省人力資源和社會保障廳、福建省國家稅務局、共青團福建省委等部門都出臺了一系列與大學生創業相關的政策。經梳理，福建省大學生創業扶持政策的基本類型有：創業教育政策、創業金融政策、創業平臺政策、創業服務政策。創業教育政策的關鍵詞有創業培訓、高等教育改革等；創業金融政策關鍵詞有小額擔保貸款和貼息、創業基金、稅費減免、注冊資金優惠等；創業平臺政策關鍵詞有創業園、科技園、實訓基地、孵化服務、眾創空間等；創業服務政策關鍵詞有放寬市場準入、放寬經營場所限制、手續簡化、公共服務等。

我們對2008-2016年政策文本中的政策類型和內容關鍵詞做了整理，通過研究發現：

第一，早期（2008年及以前）的大學生創業政策僅是泛泛而談，沒有具體落地政策。隨后，2009年開始創業教育政策、創業金融政策、創業平臺政策、創業服務政策相繼出臺，構成完整的創業扶持政策體系。在相關文件中，綜合性主題文件較多，單一政策主題的文件多為創業金融政策和創業平臺政策。近年來，以創業教育為單一政策主題的文件呈增加趨勢。

第二，2009年和2015年的大學生創業政策數量明顯高于其他年份，而且政策類型齊全、內容范圍廣泛。創業教育政策、創業金融政策、創業平臺政策、創業服務政策等四方面均有涉及。

第三，通過分析內容關鍵詞可以發現，從2008年到2016年，在福建省創業扶持政策中關注最多的是創業培訓、稅收優惠、小額擔保貸款。近些年來，在“全面深化改革”之轉變政府職能的背景下，在“大眾創業，萬眾創新”的倡導下，福建省政府也將關注點更多地投向高等教育改革、放寬準入、公共服務等方面，這也將是未來政策關注的發展趨勢。

第四，福建省既落實了國家的相關大學生創業扶持配套政策，也零星出臺過具有地方特色的大學生創業扶持政策。福建省就專門出臺文件，鼓勵和支持臺灣青年（包括高校畢業生）來閩創業。2012年，福建省公務員局等12個部門聯合出臺《關于鼓勵扶持臺灣高校畢業生到平潭綜合實驗區創業的意見》（閩人發〔2012〕18號），內容涵蓋市場準入、注冊資本、辦公場所、資金籌集等方面。2015年，福建省人民政府出臺《關于鼓勵和支持臺灣青年來閩創業就業的意見》（閩政〔2015〕28號），以省政府名義從創業基地建設、創業輔導服務、創業融資支持、創業項目扶持、經營場地和住房保障、子女就學、社保等服務、來閩實習就業等八個方面予以鼓勵和支持。

二、福建省大學生創業扶持政策的價值與成效

任何公共政策的研究都離不開價值分析。大學生創業是推進創新型國家建設的需求，是促進經濟轉型發展的需要，是高校教育改革的需要，也是促進畢業生就業和社會和諧、提升大學生自我價值的需要，因而大學生創業政策具有價值理性和工具理性雙重性。就其價值理性而言，具有一定的導向作用、調控作用和分配作用。[4]

（一）福建省大學生創業扶持政策的價值

具體的公共政策在不同的時空內，發揮著向度不同、類別不一、程度不等的功能。從整體上說，大學生創業扶持政策具有導向、調控、分配的作用。

1.導向作用。大學生創業活動的行為是可以規范和引導的。制定和實施大學生創業扶持政策，正是針對大學生創業環境艱難等問題而確定一定的行為準則，憑借這些行為準則規范和引導大學生的創業行為，從而在空間的分布和時間流動方面，改變社會的人力物力和財力等資源。2011年，《關于進一步扶持高校畢業生自主創業的意見》出臺，是福建省在全國率先出臺鼓勵和扶持高校畢業生自主創業的綜合性文件。該文件從工商注冊、稅收優惠、資金扶持、創業場所、完善服務等方面對大學生創業進行規范。對大學生創業中最關注、最迫切的問題，每項措施都明確了責任單位，對于進一步鼓勵和扶持大學創業起到巨大的推動和引導作用。

2.調控作用。在市場經濟條件下存在著不同的利益群體，彼此之間不可避免地會有沖突和摩擦，甚至對抗，各利益群體矛盾的調節有賴于政府的公共政策發揮作用。完善的創業政策體系包含財稅、科技、金融、產業、人才等方面，其中涉及的主體包含政府、高校、社會和大學生創業者等。只要政府有意識地去調節、控制政府和大學生創業者、政府部門和部門、政府和高校與社會之間的關系，就能保證大學生創業者和其他利益群體的均衡合理，保證大學生創業活動的持續有序。

3.分配作用。公共政策的分配作用源于政府具備的參與社會再分配的職能。政府制定大學生創業扶持政策的目的就是要將社會公共資源正確有效地在大學生群體中加以再分配。福建省和地方各級政府出臺一系列政策設立大學生創業基金、基地，提供小額貸款，提供創業培訓，提供稅收優惠等，旨在合理分配這些公共資源。

（二）福建省大學生創業扶持政策的成效

2008-2016年間，福建省大學生創業扶持政策得到逐步完善，涉及大學生創業的培訓、融資、稅收等多個層面，初步形成了以創業教育、創業金融、創業平臺、創業服務為內容的政策體系，并取得了較好的社會效果。

1.大學生創業環境逐步改善。創業環境分為軟環境和硬環境。軟環境建設方面，各類創業扶持政策制定經歷了從摸索到深入的階段?！陡＝ㄊ〈髮W生“十百千萬”創業助力計劃實施意見》（2009年）、《關于進一步扶持高校畢業生自主創業的意見》（2011年）、《福建省大學生創業引領計劃實施意見》（2014年）、《福建省人民政府關于進一步做好新形勢下就業創業工作十五條措施的通知》（2015年）等具有里程碑意義的文件的出臺，使大學生創業環境得到很大的改善，在全社會營造出了一種良好的創業氛圍。

硬環境方面主要是指創業平臺的建設，包括創業園、科技園、實訓基地、孵化服務、眾創空間等。一是政府職能部門建設的平臺。2009年福建省建立了十個大學生創業培訓基地；2012年省政府支持南平市、三明市、寧德市建立市級高校畢業生創業孵化基地，并要求同年年底完成大學生創業項目篩選入駐與孵化服務。這一年規劃建設福州地區大學城大學生創業基地，面積達4000多平方米；2014年，福建省又重點扶持9個設區市和高校建設創業孵化基地，2個縣（市、區）建設創業孵化基地；2015年，省教育廳決定在“十三五”期間建設一批省級大學生創新創業基地。2015年，海峽兩岸青年創業孵化中心在福州成立，同年授牌第一批11個臺灣青年創業基地；2016年，省教育廳開展福建省高校大學生創新創業標準園區創建工作。二是高校開設的創新創業孵化園。福建省眾多高校專門為孵化學生創新創業成果而建設創業園。如福州大學科技園已初步形成“一園三區”的格局，包括國家大學科技園區（Ⅰ區），校企聯合研發、創新轉化集中區（Ⅱ區），信息產業專業孵化區與產業化加速器 （規劃中的Ⅲ區）；三是眾多的創業空間。眾創空間也為大學生創業項目提供了孵化空間。

2.大學生創業的比例逐年遞增。隨著一系列創業扶持政策的出臺，大學生的創業熱情高漲，創業比例逐年遞增。2014年福建省大學生自主創業率1.5%，[5]2015年為2.2%，[6]2016年這一比例增至2.4%，[7]這說明大學生畢業后不再按部就班地就業，創業成了越來越多的大學生的選擇。

3.大學生創業成為推動地區經濟增長的新亮點。在“大眾創業萬眾創新”的國家戰略下，在國家和省市多重創業扶持政策的助力下，憑借各類創業平臺的支撐，創業成為日漸普遍的現象，人才聚集和產業集群效應也正在形成。大學生創辦各類企業，既減輕了自身找不到工作的壓力，又給其他勞動者創造了就業機會，具有良好的社會正效應。研究表明，每個創業的勞動者都能夠帶動3.9人就業。到2015年年底，福建省科技企業孵化器備案136家，在孵企業3375家，創業崗位6.9萬個。據初步統計（不含廈門），大學生創辦科技企業數量286家，吸納應屆大學畢業生3283人；[8]福建省2016年眾創空間建設創造了良好的經濟效益和社會效益，其中總收入6.94億元，創業團隊和企業吸納應屆畢業大學生就業10376人。[9]

三、福建省大學生創業扶持政策優化的對策

當前，福建省現有的創業扶持政策對促進大學生創業無疑具有重要的作用，但是政策應急性問題、“碎片化”問題明顯，缺乏整體性和協同性，政策的影響力不大，推行政策工具的局限，以及在推動臺灣青年來大陸創業方面，兩岸交流合作先行先試還有很大提升空間。我們認為，當前福建省大學生創業扶持政策還應從以下幾個方面予以改進和完善。

（一）整合政策“碎片化”，增強政策的整體性和協同性

縱觀當前福建省大學生創業扶持政策的結構，元政策、基本政策和具體政策呈現明顯的碎片化。主要表現是元政策、基本政策和具體政策的制定主體和管理部門“分散化”，各項政策零碎地散落于相關部門文件中，內容或大同小異，或交叉重復，甚至沖突矛盾。個中原因，與首要滿足黨中央和國務院下發的任務有關聯，也與應急解決大學生的就業難問題的目標有關聯，因而具有較強的功利性色彩。

大學生創業中的問題，要靠政策來調整，而政策體系的問題，則有必要從宏觀視角整合政策“碎片化”，增強政策的整體性和協同性。一方面，重新整合現行的政策制定主體，設立統一的、具有權威性的政策制定與實施的管理機構。我國可以借鑒歐美國家的做法，設立專職負責創業政策制定和實施的機構。這些國家專門設立組織結構大致可分為三種類型：“垂直型、水平型和傘型”。如美國就專門設立了小企業管理局（SBA），對創業活動加以指導和管理。另一方面，需要強化頂層設計，理順政策出臺主體之間的關系，處理好元政策、基本政策和具體政策之間的關系，使之相互協調統一，更好地促進大學生創業實踐。

（二）增加政策影響力方面的投入，提升政策認知度和認同感

公共政策的受眾對政策的了解、認同甚至信任公共政策是公共政策實施的前提?，F階段，福建省的大學生創業扶持政策出臺歷史不長，宣傳不到位等原因，導致整個社會包括大學生自身對政策的認知和認同度不高，影響了政策施行的實效。因此，首先要加大政策的宣傳力度。具體落實可由政府部門、新聞媒體以及各高校來實施。此外，也應在政策對激發創業意愿影響、轉變就業觀念影響、創業環境影響等方面上增加投入，可借助獨特地域的閩商文化，弘揚“善觀時變、順勢而為；敢冒風險、愛拼會贏；合群團結、豪爽義氣；戀祖愛鄉、回饋桑梓”的閩商精神，營造良好的創業環境和濃厚的創業氛圍，以推動福建省大學生勇于創新敢于創業。這也是創業扶持政策存在的一個非常重要的價值。

（三）選用綜合性的政策工具，重點關注創業教育和引導政策

根據麥克唐納和埃莫爾 (L.M.McDonnell&R.F.Elmore)的分類，可以把政策工具分為5種：命令性工具、激勵性工具、能力建設工具、系統變革工具以及勸告工具。[10]完備的創業扶持政策的構建需要全面運用綜合性的政策工具。然而，從2008年到2016年的政策文本中，福建省在大學生創業扶持政策的制定過程中，使用頻率最高的工具是能力建設工具與勸告工具，而命令性工具和系統變革工具嚴重缺失。一方面，我國目前沒有出臺類似《創業促進法》的法律文件，導致地方政府出臺的各類創業扶持政策的權威性不足，文件內容為多鼓勵性為主，并沒有強制實行的方針。因此，未來政府應運用綜合性的政策工具，有效完善大學生創業扶持政策；另一方面，勸告目的是力圖改變人的偏好和行動。當前福建省大學生創業活動還處于起步階段，大學生創業率和成功率相較于沿海其他省市來說不高。因此，福建省當前應重點關注創業教育和引導政策，從而提高整體的創業意愿，促使更多的大學生投身到福建省創業隊伍中。

（四）發揮近臺區位和“五緣”優勢，深化落實臺灣青年來閩創業政策

福建省出臺的很多創業扶持政策，多數還是根據上級部門發布的基本創業政策，制定本地配套措施。我們認為，在保障國家創業政策可持續性的同時，建議出臺符合地方經濟、社會發展水平以及福建省域特色的政策。

福建省是大陸距離臺灣最近的省份，近臺區位優勢明顯。歷史上兩地就一直保持密切聯系，有著五大優勢，稱作“五緣”：地緣相近，血緣相親，文緣相承，商緣相連，法緣相循。為保障福建對臺交流一直走在全國前列，加深閩臺民間交流是重點之一。其中一項新的內容就是鼓勵臺灣青年來閩創業，“由青年而大眾”促進兩岸同胞融合發展。2012年，福建省憑“五緣”優勢率先出臺鼓勵和支持臺灣青年來大陸創業文件，之后各地優惠紛至沓來。下一階段，福建省應繼續做好對臺交流合作的先行先試，出臺更多服務于臺灣青年在閩創業的政策，全方位幫助臺灣青年圓大陸創業夢。

[1]Jeffry A.Timmon,Stephen Spinelli,Jr.New Venture Creation:Entrepreneu-rship for the 21st Century.Paperback[N].Hill Higher Education；8th Re-vised edition(2008 12-01).

[2]2017年中國大學生就業報告[J].商周刊,2017(13):8.

[3]E?R?克魯斯克,B?M?杰克遜.公共政策詞典[M].上海:上海遠東出版社,1992:32.

[4]嚴強.公共政策學[M].社會科學文獻出版社,2008:6-9.

[5]東南網.明年福建高校畢業生數再創新高 就業總量壓力和結構性矛盾依然突出[EB/OL].http://fjnews.fjsen.com/2014-12/19/content_15419386.htm,2014-12-19.

[6]福建省教育廳.福建省2015屆高校畢業生就業質量年度報告[R].2016-03-17.

[7]福建省教育廳.福建省2016屆高校畢業生就業質量年度報告[EB/OL].http://www.fjedu.gov.cn/html/jyyw/jyt/2017/06/21/f8fe8f61-7e47-4633-9d64-28 7 c7cb15fc1.html,2017-06-21.

[8]孫新兵.福建省大學生自主創業現狀探析及對策研究[J].海峽科學,2017(01):75-76.

[9]佚名.福建省2016年眾創空間建設實現量質齊升[EB/OL].http://www.most.gov.cn/dfkj/fj/zxdt/20 1702/t20170227_131355.htm.2017-02-28.

[10]黃忠敬.教育政策工具的分類與選擇策略[J].國家教育行政學院學報,2008(08):47-51.

[11]陳成文,孫淇庭.大學生創業政策:評價與展望[J].高等教育研究,2009(07):24-30.

[12]劉軍.我國大學生創業政策體系研究[D].山東大學,2015.

[13]薛志謙.我國青年創業扶持政策的現狀、價值及優化[J].中國青年研究,2017(02):84-89.