多維體系下的政府監管困境

雷少華

（北京大學，北京 100871）

2007年原國家食藥監局局長因為藥品監管腐敗而被判處死刑，這是藥品監管領域內全球唯一被執行死刑處罰的高級官員。2018年7月，吉林長生生物科技有限公司疫苗事件再一次把中國藥品監管推向風口浪尖。該事件除了涉事企業被處以頂格處罰、企業相關管理人員被立案調查外，國家藥品監督管理局、國家市場監督總局、吉林省委省政府、長春市政府相關領導人，依據權責分工，受到了各類行政處分甚至刑事調查。在全世界范圍內，中國政府對于藥品事故的處理是最嚴格的。然而在如此高壓的管理體系下，近些年中國藥品領域仍然事故頻發，各級官員和企業以及經銷商都前赴后繼卷入各類丑聞之中。

相比之下，中國民航、鐵路等領域，雖然也出現過重大事故，例如2010年伊春事故、2011年動車事故，但是與全球航空鐵路事故相比較，中國在這些領域依然是事故率最低的國家和地區之一。諸如核電等領域，至今中國是依然保持最安全記錄的國家。同樣是政府監管，為什么不同生產領域安全的結果差異如此之大？“一放就亂、一管就死”的政府監管困境是如何形成的？ 本文認為，中國中央和地方形成的事實上的多級責任結構、職能部門條塊關系、分稅制和產業集中度的共同作用，導致了政府監管的不同效果，出現了不同生產領域“高度安全”和“事故頻發”這兩種截然相反的結果。

一、多級責任結構與監管力度

“穩定壓倒一切，發展是硬道理?！贝_保政治和社會穩定是中國政治和行政管理的出發點。多級責任結構(the structure of multilevel responsibility)主要體現的是中央與地方之間的一種新型關系，是以確保政治和社會穩定為核心目標的制度安排，即下級政府有責任分擔上級政府的政治壓力。這是建立在“責任分配”而不是“權力分配”基礎上的一種制度安排。

上世紀90年代，中央政府在總結歷次經濟改革、社會運動、政治風波和中央地方關系的基礎上，逐漸建立起一套比較清晰的中央和地方責任分配關系。中央政府首要的責任是確保政治穩定，地方政府則是促進本區域經濟和社會均衡發展。經濟改革的本質是中央政府權力下放的過程，地方政府獲得巨大的自主發展權力的同時，也承擔起前所未有的責任。

多級責任結構的核心是“誰管轄、誰負責”的原則。它本質上是一種責任分工體系，每一級黨政班子都有明確的責任分工。改革的過程是權力下放的過程，也是責任下放的過程。這種責任下放的機制，讓中央政府遠離社會壓力的漩渦保證了中央權威。同時，行政級別越低，承擔的責任越大。因此越往基層，干部承擔的維護社會穩定的責任就越多。①雷少華：《多級責任結構下的央地關系與中國政治穩定》，《中央社會主義學院學報》2018年第3期，第46頁。

這種多級責任結構與中國人事管理的“黨管干部”和行政管理上的“行政發包”原則相匹配。黨管干部原則規定了黨員干部的晉升獎懲受上級黨委的領導，從而在實踐層面確保了黨的民主集中制原則。行政發包是指政府公共和行政事務是從中央逐級向下級政府發包，一直發包到最基層的地方政府。地方政府主要行使監督和管理的職能?；鶎拥胤秸畬嶋H上最終承包了幾乎所有的政府事務，是最終的執行者和實施者。行政發包制在逐級發包過程中，也將大量事權和自由裁量權下放，因此呈現更加分權的特征。②周黎安：《轉型中的地方政府》，上海：上海人民出版社，2008年，第191頁。

由于多級責任結構本質上是一種責任分工體系，每一級黨政班子都有明確的責任分工。行政發包制不完全是分權性質，也是行政責任分配體制。從政治穩定機制來說，每一級政府需要承擔監管失敗后的行政和法律責任，從而緩解給中央政府造成的巨大輿論壓力。一方面，可以鞏固政治體制穩定性，避免在高壓輿論環境下形成巨大的政治危機；另一方面，可以強化政治適應性，讓中央政府有時間分步驟地進行政策調整以及善后工作，從而形成了中國獨特的行政監管責任與政治體制穩定的平衡機制。

在多級責任結構下，上級政府并非無限將責任層層分解給下級政府。在行業監管領域，依據產業的性質、規模、集中度、納稅穩定性和產權屬性來逐級確定監管目標、承擔相應的監管責任。而核電、鐵路、民航等產業本身的規模、資本投入、技術水平是非國有企業能夠承受得起的，屬性上是中央政府直接投資并擁有全部資產（所謂的央企），是一種天然的國有企業壟斷屬性。央企內部有著健全的黨組織，能夠實現黨性意識和技術監管有機結合，從而在組織機制上保證企業政治意識實現積極的內部主動監管。

更重要的是，這一制度安排客觀上依據危機造成的公共風險和社會穩定性來確定主體責任承擔者。核電站泄漏或爆炸、水電站跨壩不但會造成大量人員傷亡和財產損失，更將導致嚴重政治危機、甚至威脅到政權生存安全。例如切爾諾貝利核電站事故是蘇聯出現政治危機的肇端。而鐵路、民航一旦出現事故，其慘烈程度和傷亡比率遠遠高于公路交通。此類行業安全責任的后果將直接威脅政治和社會安全，監管的責任必然要落到中央政府職能部門直接管理。

例如2011年溫州動車事故，其慘烈程度和輿論讓中央政府陷入了一場空前的壓力中，也是為數不多政府總理親自前往事故現場處理的交通安全事故的案例。事故直接導致了全國高速鐵路降速，高鐵建設重新規劃，甚至成為取消鐵道部的重要原因之一。安全事故對政治和社會穩定性沖擊性弱的行業，其政治責任性相對較低一些。所以說，在多級責任結構下，監管的責任層層向下逐級分配，監管力度與政治責任的大小是成正比的。

二、科層結構與監管成本

“條塊關系”是中國獨特的行政科層體系架構，這種結構是建立在中央垂直管理與地方橫向管理的基礎上，中央和地方形成了“職責同構”。 毛澤東在《論十大關系》中指出：“應該在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性、讓地方辦更多的事情?！雹勖珴蓶|：《毛澤東文集》第七卷，北京：人民出版社，1999年，第31頁。條塊關系適應了中國廣袤國土和地方多樣性的客觀情況，實現了權力和責任的網格化，在最大限度上保證了中央權威的唯一性和地方管理的自主性。

現代大工業產業結構下，政府的監管成本非常高。而政府的財政、人員、監管手段和資源是有限的，因此政府的監管投入是依據公共風險與責任的大小進行分配的。在中國，政治責任與監管投入通過多級責任結構來進行分配，監管投入、執法力度是通過條塊關系的行政結構體現的。

盡管從外部看，中國黨政體制是一個非常龐大的組織體系，但是內部行政科層體系則呈現出分散化（fragmented）的結構。①Kenneth Lieberthal,Governing China, W. W. Norton & Company, 2003,p.187.地方職能部門需要同時面對上級機關垂直和同級政府橫向雙重管理。在縱向上，地方職能部門需要接受上級職能部門的業務和技術指導，例如貫徹中央的發展理念，執行相關標準與法規等。在橫向上，地方職能部門又受制于同級地方政府行政領導，例如財政預算、人員編制、晉升流動等。由于地域與日常行政聯系不同，地方職能部門更直接受制于橫向地方政府的權威。②周雪光：《中國國家治理的制度邏輯》，北京：三聯出版社，2008年，第164頁。

國家職能部門不直接針對企業活動進行監督，而是以“委托—代理”模式，由地方政府和職能部門對企業安全生產進行屬地監管。國家相關職能部門，只能從法律法規、行業標準、業務指導、事后監督等方面對地方相應的職能部門進行業務領導。 對于安全事故的處罰，國家職能部門依據安全事故的嚴重程度，分別升級到國務院直接處理或者降級到地方政府和司法機關配合處理。

這種制度安排讓地方職能部門處于一種兩難境地：當中央發展理念、上級職能部門的政策指令與地方經濟發展有沖突時，地方職能部門不得不向同級政府的權威妥協。由于多級責任結構的追責機制，地方職能部門又往往是被追責的直接責任人。為了尋求在中央或上級職能部門的追責與服從地方政府發展的權威之間尋找平衡，地方職能部門往往依據管理對象，有選擇性地采用各類管理手段和管理力度。

在多級責任結構和條塊關系的的制度安排下，就出現了公共管理理論中的“游擊隊政府行為”（guerilla government）。所謂“游擊隊政府行為”，是指一種隱性挑戰上級和權威機構的策略性行政行為。地方政府應用一種人為操縱的方式，例如忽略、回避甚至對抗的方式，不執行上級政府的命令，從而保護地方利益。③Rosemary O Leary, The Ethics of Dissent, Managing Guerrilla Government, Washington DC: CQ Press, 2006.地方政府或職能部門經常選擇陽奉陰違、怠工甚至機構間“共謀”的方式來盡量回避上級的指令或者監督檢查?！坝螕絷犝袨椤辈皇且环N正式的制度安排，卻是全世界幾乎所有國家地方行政的常見模式。

地方職能部門力圖既能夠在形式上執行上級職能部門的管理指令，又避免管理太死影響了地方發展。這種科層制的公共行政邏輯往往使得地方職能部門處于一種博弈和討價還價的工作模式中。近些年，在應對中央環保巡視組的巡視與地方政府力保本區域經濟發展的雙重權威時，地方環保部門如履薄冰，往往成為地方政府應對上級政治壓力和社會輿論的替罪羊。

在涉及政治與社會安全的產業領域，監管的科層結構是中央垂直管理，地方政府無權干涉，自然也無須承擔安全責任。例如在鐵路和民航監管上，交通部下屬的鐵路總公司和中國民航總局直接管理全國的鐵路和民用航空器的管理、調度、安全事故的調查和處罰。

中國民航總局在組織結構上，總局設立“總局領導”“安全總監”和“總工程師”三大核心領導結構，總局一共有“華北、東北、華東、中南、西北、西南、新疆”七大地方管理局，直屬總局領導。地方管理局分別管理所在區域的民航企業的航空安全、飛行器適航證審批發放、機場管理、航空氣象、安全檢查與保衛、通信導航監視、航空器適航維修、航空衛生監督、通用航空與外國航空的審查與管理等技術性工作。中國民航總局在航空管制和安全檢查方面，甚至比美國FAA都嚴格。例如2002年，出于安全考慮，民航總局取消全部“紅眼航班”。而任何可能影響飛機安全性的天氣狀況，管理當局也是抱著“寧肯經濟損失也防止安全事故”的強硬監管措施取消航班。中國民航對飛行員安全事故的處罰也是極度嚴格的。2018年7月，中國國航飛行員因為航行中抽電子煙引發機艙失密安全事故，民航總局直接吊銷飛行員駕照，并對國航企業削減10%飛行量（相當于上億元的經營收入）的嚴格處罰。

與民航總局垂直管理結構相反，國家市場監督總局、國家藥品監督總局、國家生態環境部、公安部、衛生部、教育部等則是屬于條塊結構。相比于美國聯邦政府，中國中央政府的行政垂直管理系統非常少。例如美國有強大的聯邦警察體系（例如聯邦調查局），完整的聯邦監管體系（例如美國食品藥品管理局）。而中國目前為止，還沒有獨立的公安警察部隊和獨立的藥品監管機構。從行政職能上看，美國聯邦政府的行政權力集中度高于中國中央政府。

條塊科層體制減輕了國家職能部門的管理成本和分解了監管的政治責任，但同時國家職能部門的管理權力也被分解，因此一旦發生重大安全事故或者中央調整發展路徑，就會出現“運動型”的治理機制。例如各類治安嚴打、全國行業安全大檢查、各類中央巡視組調查組。這種運動型治理是一種短暫的中央權力直接管控機制，是面對地方監管失效的政治壓力下積極介入的短期行為。

強大的國家監管權力，給地方政府以及社會形成短暫的震懾力，從而促使地方政府、企業與社會自我修正以及提高監管和安全水平，也同時給基層社會一種積極正面的中央權威形象，可以在最大程度上弱化由于監管失敗造成的社會壓力。這種運動式的監管政治成本、經濟成本和社會成本非常高，也會造成地方政府和社會出現“一抓就死”的局面，因此無法持續性制度化。

三、分稅制下的地方政府與監管悖論

1994年開啟的分稅制改革，深刻地改變了中央和地方關系。通過獨立的征稅體系、穩定的稅源、清晰的稅種和轉移支付，中央政府一舉解決了歷史上長期的“分灶吃飯”“財政包干”造成的地方稅收截留、中央財政赤字局面。分稅制讓中央政府首次強化了權威地位，通過黨管干部原則管住了“人”，通過分稅制管住了“錢”。中央政府人事和財政兩方面的絕對權威地位，強化了“國家能力”(state capacity)，避免了俄國式的“國家俘獲”(state capture)。分稅制改革為推動20世紀90年代后期國企改革、廢除農業稅以及應對1997年亞洲金融危機做出了無可替代的貢獻。

分稅制后，地方政府無法再通過財政包干、以地方企業上繳利潤規避的方式截留應該上繳的稅額。分稅制的本質是“財權上收、事權下放”。①Pierre Landry, Decentralized Authoritarianism in China, Cambridge: Cambridge University Press, 2008.隨著地方經濟發展和社會管理支出的膨脹，例如基礎教育、衛生醫療、社保養老等，地方政府的預算急劇擴大，造成了越基層政府財政赤字越嚴重的情況。尤其是在內陸省份等民營經濟不發達的地區，地方政府不得不通過向上級政府求助獲得財政轉移支付、轄區內依靠土地財政、高度倚重地方企業等方式來平衡財政預算。

土地財政的不可持續性進一步扭曲了地方政府與地方企業的關系：一方面，基層政府會巧立名目對企業進行攤派或罰款；另一方面，卻又對企業的違法行為睜一眼閉一只眼，放松監管、甚至與企業“共謀”應對上級政府檢查或者新聞媒體的監督。

分稅制不但深刻改變了中央和地方關系，也改變了地方政府與屬地企業的關系。如前所述，地方政府面對社會結構與人口分布的變遷、社會利益需求的多元化等新形勢，其公共預算與支出越來越龐大。然而分稅制使得很多地方政府財政收入捉肘見襟，財政赤字規模越來越大，以至于地方債務成為中央必須面對的問題。

在巨大的財政赤字壓力下，地方政府對企業的不規范行為經常睜一只眼閉一只眼，有的地方政府縱容企業造假甚至放縱企業污染環境，在不發達省份甚至當地政府與企業共謀，故意忽視中央監管的規定甚至運用“游擊隊政府”方式對抗上級政府職能部門的監督與檢查。部分地方官員與屬地企業有千絲萬縷的利益關系，甚至存在嚴重腐敗行為。這是壓垮地方政府監管企業生產的最后一根稻草。例如山西官場塌方式的腐敗與山西煤礦有著直接關系，也是前些年煤礦安全領域事故重災區的主要原因之一。這正是地方政府與屬地企業陷入了利益俘獲和政府監管的悖論中。

同時，地方政府必須承受監管和嚴格處罰帶來的社會機會成本。對于類似幼兒園的責任事故，地方政府無法在短期內建立替代性的幼兒園，因此常常只對涉事幼兒園進行有限度的處罰，盡量避免因過度處罰導致幼兒園關閉后，必須重新安排兒童入園的額外工作。正是這種監管悖論，造成政府監管失敗和相關企業幼兒園在安全領域“屢教不改”的局面。

四、產業集中度與監管成效

產業集中度（industry concentration ratio）是指企業數量與市場份額的比率。廣義上的產業集中度是指產業的結構，不但包括產業內部企業數量和供應鏈規模（例如移動通訊領域，美國和中國分別有Verizon、AT&T、T-Mobile、中國移動、中國聯通和中國電信各三大運營商），各自上游各類供應商和制造商的產業結構，這是以產業本身對市場的壟斷程度為標準；同時也包括了產業分布的地域范圍，例如美國硅谷和中國中關村代表了各自的新興電子產業——兩個區域都集中了大批中小企業，雖然是近乎完全競爭市場，但是區域非常集中，這也是產業集中度的重要標準。

產業集中度是現代工業發展的結果，而行業的寡頭壟斷成為一種客觀趨勢。產業集中度也是一個國家產業結構的重要指標。產業越集中，政府就越能夠影響經濟發展的質量。①Leslie Hannah and J. A. Kay, Concentration in Modern Industry: Theory, Measurement and the U. K. Experience, Palgrave Macmillan UK, 1977,p. 39.后發國家在經濟趕超過程中，必須依靠政府，通過國家權力和市場力量共同作用以促進產業集中度，從而適應全球化的競爭與挑戰。產業集中度跟產業本身特點密切相關，例如能源、礦產、農業、航運等產業高度依賴地理位置，而電子產業、生物制藥等新興高科技企業高度依賴高等院校密集的區域。

雖然中國經濟GDP總量躍居世界第二，與西方發達國家相比，中國產業集中度依然很低。當前產業集中和資本壟斷發生在全球經濟的眾多產業部門，世界最大的跨國公司占有了飛機制造、汽車汽配、農用機械、碳酸飲料、軟飲料、煙草、制藥、農產品、種植業等傳統產業50%以上的全球市場份額。②周建軍：《全球產業集中和資本壟斷大勢中國產業集中度較低》，《財經》2016年11月25日。我國目前產業集中度最高的是中國鐵路（中鐵總公司），其次是核電（中廣核和中核），民航（國航、東航、南航、海航等）。③國聯證券研究所：《中國各行業的集中度》，http://www.sohu.com/a/149494567_287642 ，2018年11月20日。

中國食品和藥品的產業集中度非常低。以嬰兒配方奶粉企業為例，中國有130多家，而美國核心企業才3家。④周建軍：《全球產業集中和資本壟斷大勢中國產業集中度較低》，《財經》2016年11月25日。制藥業，即使從2011年開始實行嚴格的GMP認證后，2015年中國仍有7116家藥品及制劑企業，藥品批發企業高達11959家，而藥品終端達到143.8萬家。以藥品流通行業為例，與美國前三強壟斷 95%市場相比，國內前三強國藥、上藥、華潤占據市場不過 18%。⑤智研咨詢：《2016-2022年中國醫藥市場運行態勢及投資戰略研究報告》，2016年7月，http://www.chyxx.com/research/201607/427690.html，2018年11月20日。中國食品行業，從上游農業初級產品到食品加工企業，以及最下游的飯店、餐廳和街頭流動食品車，這是一個龐大并且根本無法準確統計的數據。

條塊分級管理科層制是符合安全事故政治責任大小與產業集中度客觀現實的一種制度安排。雖然食品藥品安全事故會給人民群眾生命安全帶來嚴重影響，但是事故的瞬時性和烈度相對較低，從而引發的政治和社會不穩定性也相對不高。同時由于產業集中度非常低，企業數量龐大，地域高度分散，中央政府無法承擔垂直管理的監管成本，從而監管成效大打折扣。與民航面對幾十家航空公司相比，國家藥品監督總局、國家市場監督總局同樣是無法直接垂直管理全國7000多家藥品生產企業，100多萬藥品終端供應商，以及千萬數量的餐廳。無論在體制上還是技術上，垂直管理都是不現實的?！坝欣娲蠹叶紶帄Z，有責任大家都推卸”，這也是各地對于屬地管轄區內的食品、藥品管理水平低下的重要原因。

由此可見，在產業集中度低的領域，企業生產過于分散、政治責任度弱等行業特點，造成了地方監管部門在監管成本投入、技術手段、人員素質、執法力度方面差異性非常大，監管體系碎片化，監管機構重疊化，監管成效低下。

五、結論

總之，多級責任結構原則與條塊科層體系，使得政治責任分級與監督的行政權力大小與力度有機融合在一起，并且與中國產業集中度現狀高度契合。在科層結構上實現了“誰管轄、誰負責”的屬地化監管責任分配體系。產業集中度高，并且安全事故將嚴重沖擊政治和社會穩定的領域（例如核電、三峽大壩、鐵路和民航），中央政府及其職能部門直接管理。中央政府職能部門直接對這些產業領域的安全狀況負直接責任，因此在監管預算、崗位編制、專業隊伍、黨團建設等方面集中了全國的優質資源，舉國體制在這些產業領域的建設、生產以及安全監管方面發揮了無可替代的作用。

在產業集中度低、安全事故公共風險小的生產領域，從中央到地方，監管的責任被通過一級一級的科層結構分解給各級政府職能部門。這不但減輕了中央直接監管這些產業的經濟成本，更重要的是，不同層級政府及其職能部門必須承擔因為安全事故導致的政治、法律和社會責任，使得中央政府遠離這些安全事故的輿論壓力和相關責任中，從而維護了中央的核心權威。

政府對市場活動的監管是世界各國政府的難題。美國聯邦食品藥品管理局(FDA)是公認的最成功的市場監管機構。但是從FDA成立，到比較徹底解決美國藥品安全，也走過了將近半個多世紀的漫長道路。相比于美國，中國產業集中度低，政府監管更加困難。中國政府在不同領域的監管能力和效果既有非常成功的，也有失效的案例。雖然政治穩定與監管責任分級、條塊科層結構、以及分稅制下的地方政府困境是目前政府監管成功與失效的三個重要層次，但核心本質是中國產業集中度過低。隨著改革不斷深化是產業結構升級調整，即使在現有政府組織體系不改變的情況下，政府依然能夠實施有效的監管。

美國聯邦環境局一位官員曾經說：“美國沒有一起企業環境污染安全問題是政府主動發現的?！睙o論哪種政府監管結構，政府監管往往都具有滯后性。懲罰不是監管的目的，而是產業領域必須在安全事故發生后承擔的結果。只有強大的法律執行力和行政震懾力，才能規范產業領域的生產活動，為產業工人提供一個安全生產環境，最終為消費者提供高質量的產品與服務。