城鄉土地交易的利益分配邏輯
——從“增減掛鉤”到“飛地抱團”的制度提升

周少來

（中國社會科學院，北京 100732）

當代中國的改革開放進程，始終伴隨著城鄉土地制度的不斷創新改革。四十年走過來，從最初的“分田到戶”“劃撥土地”，到后來的“征地拆遷”“增減掛鉤”，直到今天的“飛地抱團”，城鄉土地的改革與深化，不斷助推著中國的城市化和現代化進程。其中隱含的根本邏輯是土地資源（資產）的效率釋放和利益分配。

本文重點考察城鄉土地制度改革和交易中，從“增減掛鉤”到“飛地抱團”制度演進的制度轉換和利益分配邏輯。本文所謂的“飛地抱團”，是浙江省平湖市對“城鄉建設用地增減掛鉤”的地方升級版稱呼（屬全國首創的制度創新，在其他地方還未見此實踐），形象而生動。要理解前者的制度轉換提升意義，就必須先搞清楚后者的前生后世。

目前在全國各級城市和鄉鎮普遍推行的“城鄉建設用地增減掛鉤”（以下簡稱皆為“增減掛鉤”），是不斷升溫的城市化（城鎮化）快速推進的改革產物。為了應對城鎮建設用地與農村居住用地“雙增長”的嚴峻現實，①據統計，1996年至2008年，中國城鎮用地總面積從2.64萬平方公里增至4.03萬平方公里，農村居民點用地總面積從16.36萬平方公里增至16.53平方公里。這種“雙增長”的反?，F象，不僅有違城市化集約利用土地的國際經驗，而且與中國人多地少更需要節約用地的要求不符。劉守英：《直面中國土地問題》，北京：中國發展出版社，2014年，第203-204頁?；貞擎偨ㄔO用地不斷強烈的“剛需”，2005年國土資源部出臺《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》。其中規定許可：只要將農村建設用地復墾為耕地，就可以等面積增加城鎮建設用地征地指標。②華生：《城市化轉型與土地陷阱》，北京：東方出版社，2014年，第146頁。這一規定推動了城鄉建設用地增減掛鉤實踐在全國的普遍推進。這是中央政府嚴格控制城鎮建設用地擴張，嚴守農村耕地紅線雙重限制下的“政策許可”。由此，“增減掛鉤”土地整治運動，①對此，全國各地叫法不一，如“撤村并居”“農房集聚”“集中居住”“退散進集”等等。但其實質都是為減少農村建設用地，用以置換增加城鎮建設用地指標。在各種發展壓力與政績沖動的不斷激勵下，在全國各地各個層級陸續展開并日漸火熱。

“增減掛鉤”的制度口子一旦開啟，小縫隙變成了大裂口，各地政府以行政之手完成的掛鉤實踐，日益演進升級為市場版的掛鉤交易，一個建設用地交易的新市場體制破土而出并愈演愈烈。②周其仁：《城鄉中國》（修訂版），北京：中信出版社，2017年，第365頁。但在“增減掛鉤”運動式普遍開展的熱潮中，其中隱含的“制度漏洞”和“制度變異”隨之顯現，并造成一系列“農民被上樓”、冒進城鎮化和社會遺留問題眾多等社會長期隱患。而浙江省平湖市的“飛地抱團”模式的“增減掛鉤”制度創新，具有一定的制度矯正和制度改善作用，值得在普遍意義上加以政策總結和制度提升。

一、“增減掛鉤”實踐為何在全國各地火熱展開？

作為快速城市化和經濟增長“倒逼”出來的土地制度創新，“增減掛鉤”在全國各地被各級政府最大化利用，自有客觀發展需要與主觀政績需求等復雜根源。經濟開發區和招商引資需要土地，公共工程和公共設施需要土地，大廣場大公園需要土地，房地產開發需要土地，這種對建設用地的剛性需求，在東部、中部和西部各個地區是大勢所趨，只是表現熱度不同而已。

這便是在全國各地普遍推行的農房集聚、撤村并居、集中居住、拆舊建新、宅基地換房、退散進集、興建農村社區等所謂的“土地整治”運動，其目的和核心只有一個，就是最大限度減少農村建設用地，最大限度增加城市建設用地，最大化增加“增減掛鉤”的征地用地指標?！霸鰷p掛鉤”的普遍推進擴張，也在極大程度上推動了各地的經濟發展和城鎮化進程。其中的行動邏輯和利益激勵主要體現在以下方面：

第一，增加的城鎮建設用地，用于興建經濟開發區和新建標準化廠房，用于招商引資，增加當地政府的經濟政績和擴大就業，并擴張當地的城鎮化規模。這在東部地區表現得特別明顯，但中西部地區也奮起直追，中西部一些縣市大量空置的開發區土地就是明證。

第二，增加的城鎮建設用地，用于興建政府廣場、圖書館、體育場、博物館和大型公益公園等，既改善了城市面貌，提升了城市品位，也增加了城市形象工程。我們在全國各地縣、鄉鎮的考察中，到處都可以看見的縣域城鎮形象改變和城鎮規模擴展，就是在這一“增減掛鉤”操作中完成的。

第三，增加的城鎮建設用地，可以通過城鄉土地交易的“招拍掛”機制，出讓建設用地指標，使農村的集體建設用地轉化為城市的國有建設用地，炒熱當地的房地產投資。這樣，既能拉動當地的房地產市場，也能提升縣域的城鎮化率。最新一輪的縣域房地產熱，也是通過“增減掛鉤”機制實現的，中西部縣城大量的房地產空置率也是這一“拉動機制”的主產品。

第四，增加的城鎮建設用地指標，如果本縣市未能完全使用掉，還可以通過城鄉土地交易平臺“異地交易”，賣給周邊的縣市，取得不菲的“用地指標收益”。每畝土地指標20萬至50萬不等的交易價格，對經濟較不發達但土地相對充足的縣市而言，也是一筆巨大的“利益誘惑”。③以上材料來自作者實地調研資料，參見《四川省成都市調研資料匯編》（一），中國社會科學院政治學研究所“政治發展與國家治理”創新組編，2018年4月。當年重慶市的“地票交易”和成都的“土地交易所”，可以作為這一“利益轉換”機制的形象代表。

第五，通過大規?！俺反宀⒕印笔睫r民集中居住，復墾和整理農房所占的宅基地，結余的農村建設用地指標，通過“增減掛鉤”交易機制，可以獲得巨額的土地指標交易收益。反過來，以之投資于城鄉統籌一體化發展，可謂“城市反哺農村”，也會極大地改善農村地區的公共設施和公共服務，并扶持興建大量的“美麗鄉村”樣板。

正是“增減掛鉤”實踐運作的巨大發展效益和經濟價值，“增減掛鉤”這一隱秘的運作機制被各級政府極大化運用，造成了至今熱度不減的鄉村“土地整治”運動。我們在全國各地調研中看到，很多鄉鎮政府的辦公室中，都掛有“城鄉建設用地增減掛鉤”或“土地整治”的作戰圖和進度表，縣級政府按月量化考核各個鄉鎮的進度和指標完成情況。各級地方政府急切想通過土地整治推動當地經濟發展和城鎮化提升的發展機制，由此可見一斑。

二、“增減掛鉤”制度變異的社會成本

“增減掛鉤”實踐的廣泛推進，有力地提升了城鎮化與城鄉融合的一體發展，也造成了各地火熱發展的繁榮景象。但任何發展都是需要付出代價的，是誰承擔了運動化大躍進發展的巨大成本呢？從“增減掛鉤”運動中的“制度漏洞”和“制度負效應”中，可以分辨出巨大的長期社會成本（總成本）。

一是人為城鎮化的社會隱患?！霸鰷p掛鉤”運行的前提是農村建設用地的減少，農村建設用地主要體現為農民居住用地，即每家每戶的宅基地（房屋所占用地和庭院占地）。而“集中居住”則是節約宅基地的根本途徑，于是“撤村并居”“農房集聚”“趕農民上樓”便被各地政府普遍運作起來。全國各地都有大興“農村社區”的巨量規劃，冒進式“人為城鎮化”便被火熱推動起來。如河南平頂山市規劃到2020年，全市2620個村將合并為539個農村社區，開封市提出全市2381個村規劃為800個社區。但“人為城鎮化”后的產業支撐、就業渠道、社會保障、醫療教育等，并不能在短期內實現城鄉一體化的平等保障。由此產生大量的“被城鎮化”后的“內部整合”問題，因征地拆遷、補償標準和社會保障等引起的糾紛和矛盾源源不斷地產生出來，“人為城鎮化”成為基層上訪和群體性事件的最大“問題策源地”。

二是縣鄉兩級政府逐漸被“土地財政”所綁架?！霸鰷p掛鉤”過程中的復雜“利益流向”和“利益分配邏輯”，是可以被一環一環精確計算的，如中部地區一個村莊的改造項目，長林村411戶1434人，總占地面積2294.4畝，其中548.6畝為農村建設用地。通過“農民被上樓”后的“土地整治”，在本地“新建區”占地112.26畝，新增的拆舊復墾耕地263畝，然后將這263畝建設用地指標拍賣落地到緊靠縣城的犀浦鎮和友愛鎮。在市場上每畝拍得420萬元，總價款11億。除去各項稅費5.6億元，余得5.4億元。其中，為長林村的村莊整治、建新社區、拆舊房屋共花費5500萬元，為在犀浦鎮和友愛鎮“落下”263畝建設用地，各項拆房、征地、安置補償共8000萬元。各項“成本—收益”完全“安排計算”后，縣里策劃、實施的這一“增減掛鉤項目”，凈收入達4億之多。①周其仁：《城鄉中國》（修訂版），第349-350頁。同時，為了激勵鄉鎮政府“奮戰有為”，鄉鎮政府每多整理出一畝建設用地，則可以得到每畝6000元的工作經費獎勵。而在此過程中，縣級政府以土地作為抵押的融資貸款，也存在著巨大的地方政府的債務風險。

三是人為推高整個城鎮化（城市化）的融入成本。中國快速的城市化進程是大勢所趨，因為薄弱的農業性收入支撐不了巨大的農村人口，農民工數量始終高居不下。兩億之多的農民工需要“就近就地城鎮化”（因為城市級別越高，城市化門檻就越高；而在家鄉的城鎮，城鎮化融入成本較低）。而“增減掛鉤”的巨額利益鏈條之所以能夠實現，是以建設用地的高價拍賣給房地產商為前提的，由此推高縣域城鎮（縣城和鄉鎮）的房地產價格，極大拉升就地城鎮化的融入成本。近年來全國各地縣城、甚至中心城鎮的房價急劇提升，就人為地推高了全國各地的城鎮化成本，促使全國城市化和城鎮化總的社會成本不斷隱形增大，而這是由全體人民來承擔的，甚至可能減緩中國城市化和現代化的水平和質量。

四是造成巨額的社會財富浪費。要運作“增減掛鉤”，就要減少農村建設用地，就要“拆舊建新”集中居住。拆除農民原來的房屋，需要拆遷費，而且大部分農民房屋都是新蓋的樓房，房齡不到一二十年。新建農村社區，又需要大量的費用和建筑材料。還有，中西部很多地區，農民集中居住后，由于當地并沒有多少產業支撐，大量農民工還得遠赴東部城市打工就業，造成很多農村社區“空巢化”現象。等到“留守社區”的老人逐漸離去，遠赴各地就業的青壯年在當地城市化，遠離縣城的很多農村社區還可能面臨“二次被拆除”。即使到2030年前后，中國的城市化率達到70%以上，廣大農村還會有4億之多的人口居住。欲速則不達，大躍進式城鎮化造成反復折騰式的拆舊建新，使得整個中國社會無法計量的巨額財富被浪費。

三、跨域“飛地抱團”式深度合作“增減掛鉤”

“增減掛鉤”的政策口子一旦開啟，激活農村閑散建設用地的市場很快活躍起來，城市建設用地越是緊張的地方，越有動力與緊迫性來最大化利用這一政策空間，這在東南沿海經濟發達地區表現特別突出，比如廣東、浙江、江蘇等地。

集中和集聚閑散的鄉村建設用地，主要來源于幾個部分：一是騰退復墾“小、散、亂”的閑置低效建設用地。二是騰籠換鳥、退散進集，讓散布在鄉村的低效企業集中遷入工業園區。三是撤村并居、農民集中居住，節余農戶宅基地占地。在前兩者“節余土地”有限的情況下，較大幅度減少農村建設用地的方法，就主要變為通過“農房集聚”來實現。這是在各地普遍開展“農民（被）上樓”運動的根本原因。

但在人多地少的浙江，各村能夠“擠出”的節余土地還是相當有限，少的也就2—3畝地。如此之少且分散各村的建設用地，是無法“搬到”城鎮或開發區的，如何讓分散各處的地“飛起來”，并能飛到一處、集中加以開發和使用，只有借用“政府之手”加以組織化運作，這便是浙江平湖市從2006年開始探索的“飛地抱團”創新實踐，經過各個時期的不斷制度完善，“飛地抱團”已經從1.0版發展到5.0版。

1.0版：政策到村，加大對集體經濟相對薄弱村的政策扶持力度，通過財政專項資金補助、機關部門結對幫扶等方式，鼓勵以村為單位發展物業經濟，也即“村域抱團”，集中本村零散用地建設物業（商鋪或廠房等）用于出租。

2.0版：鎮域聯建，專門落實村級集體經濟建設用地指標，支持、鼓勵鄉鎮、街道組織多個村聯合發展，在鄉鎮、街道優質地段建設物業項目，租金所得根據各個村“飛地”的多少加以分配。

3.0版：“飛地抱團”，突破村域、鎮域限制，通過騰退復墾低效建設用地和“農房集聚”，各村和各鄉鎮“節余”的建設用地，跨鄉鎮、街道一起“飛地”到市級優質發展平臺，建設高收益的高標準物業項目和創業創新平臺。

如2013年，15個村“飛地抱團”，建設標準廠房項目，占地45畝，總投資8500萬元，參建每村每年平均增收24.8萬元。

如2016年，54個村“飛地抱團”，建設標準廠房項目，占地120畝，總投資1.9億元，參建每村每年平均增收24.7萬元。

如2017年，36個村“飛地抱團”，建設平湖智創園（一期）建設項目，占地125.3畝，總投資7.4億元，建成后參建每村每年平均增收42.8萬元。這是市域范圍投資規模最大的“飛地抱團”項目。

4.0版：跨出平湖市域，省內“異地合作”土地交易模式誕生，這是“飛地抱團”模式的一次制度飛躍。平湖市有良好的產業園區項目，但苦于無地，青田縣（屬麗水市）有大量閑散的建設用地，但苦于無項目，由此，“雙向互飛”深度合作模式得以生成。

青田“飛”平湖：青田縣組織縣域156個村的“飛地”指標，共300畝，“抱團”飛入平湖市產業園區，項目總投資1.95億元。青田縣的投資收益是：前五年，青田縣156個經濟薄弱村，每年獲得投資額10%的收益，即每年1950萬元的總收益，參與項目的每個村平均年增收12.5萬元；后五年，平湖產業園建成廠房的實際租金加上園區企業稅收地方所得部分的50%之和，獎補給青田縣。

平湖“飛”青田：平湖攜帶其資金、技術、人才等優勢資源，到青田縣開發其自然生態和歷史人文資源，共同在青田打造“平湖青田山海協作生態旅游文化產業園”。

同時，平湖市與青田縣成立“飛地抱團”的組織協調機構，兩地互掛互派干部，用組織體系保障雙方可持續的深度合作。①以上材料均來自作者實地調研資料，參見《浙江省嘉興市調研資料匯編》，2018年5月。

5.0版：這是跨省域的“飛地抱團”合作項目。2018年，浙江平湖啟動與四川九寨溝的“飛地抱團”項目，將開啟東西部跨省域的“增減掛鉤”土地交易合作實踐。

四、“飛地抱團”式“增減掛鉤”的制度提升

中國當前的土地制度體系復雜糾結，在基本土地制度“雙鎖定”（城市土地國有制與農村土地集體所有制根本不變）的制度限定框架下，②劉守英：《直面中國土地問題》，前言第3頁?！俺青l建設用地增減掛鉤”是被“發展問題”倒逼出來的制度創新。

各地“增減掛鉤”普遍推進，“人造城鎮化”遍地開花，由此也帶來很多長期性社會隱患。但快速城鎮化大勢不可逆轉，強行一刀切終止“增減掛鉤”也不可行。在“增減掛鉤”已成為各級地方政府普遍實踐的現實面前，只有進一步深化體制性制度改革和制度完善，才能既有序推進城鎮化，又有力推進鄉村振興，實現城鄉融合的一體化發展。浙江平湖的“飛地抱團”制度創新，就有了“增減掛鉤”制度提升的制度改進意義。

一是跨域“增減掛鉤”。各地經濟社會發展不平衡，對建設用地需求的強烈程度也不平衡：有強烈用地需求的地方無地可用，有多余建設用地的地方無項目要用。特別是在中西部鄉村，很多村莊萎縮甚至村莊消失（說明“拆村并居”有一定的現實必要性）。但整治出來的大量宅基地指標，如何高效地加以利用，就成為必須加以解決的緊迫問題。浙江平湖市與青田縣的“省內飛地抱團”項目，浙江平湖市與四川九寨溝縣的“省際飛地抱團”項目，都是創新性地開拓跨域“增減掛鉤”土地交易的制度路徑。

二是深度可持續合作。在全國大部分地區開展的“增減掛鉤”項目，其節余的農村建設用地指標，通過政府之手和土地交易平臺，一次性地轉售給土地指標接受方（所謂“一錘子買賣”），從而轉化為國有城鎮建設用地指標。一般每畝用地指標價格為30—50萬元左右?！霸鰷p掛鉤”雙方從此不再見面，屬于傳統的“一錘子買賣”。而經濟發展相對落后、土地相對富裕的賣地一方，并沒有得到多少后續發展的造血功能；要想富，只能多賣地（其實是用地指標，即地票），這即是各地極力“趕農民上樓”，用以最大化節余建設用地的根源。浙江平湖經濟發達地區與浙江青田土地富裕地區的深度“飛地抱團”，實現了“增減掛鉤”雙方的項目互飛、資金互飛和人才互飛，保障了相對不發達地區可持續發展的產業支撐和造血活力，是在“土地增減掛鉤”基礎上的深度可持續合作。

三是城鄉融合一體發展?！帮w地抱團”模式對“增減掛鉤”雙方的城鄉一體發展都有促進作用。平湖市作為“增”的一方，增加了工業用地和產業園區用地，引進了高質高效企業，強大的經濟能力反哺了平湖的城鎮化和美麗鄉村建設，平湖市的每個“美麗鄉村”建設，都能得到1000萬至3000萬元的財政扶持。同時，平湖市域的“飛地抱團”項目，也使參與“飛地抱團”的每一個村莊每年得到了30萬元左右的“經常性收入”。預計2018年底，平湖市100%的村集體經濟收入達到100萬元以上。青田縣作為“減”的一方，參與跨域“飛地抱團”項目的每個村，每年持續性至少得到10萬元以上的“固定收入”，而這長達十年以上的可持續收入，壯大了青田縣相對薄弱村莊的集體經濟實力。

四是探索“人地一體化城鎮化”新路。中國目前的城市化（城鎮化）有一個基本的制度性困境：一方面，異地打工者就業在異地城市（如東南沿海城市），就業地的高房價使其難以購房安家，而在家鄉的房子“空巢”閑置。根本原因是經濟發達城市的建設用地緊張，推高了當地房價。另一方面，家鄉的宅基地和房子寬裕，甚至“被集中上樓”，但在家鄉城鎮很難找到工作就地就業，“一體融入的城市化”很難就近就地在家鄉實現。中西部富裕的建設用地指標（包括消失村莊的宅基地整治），如何轉化為農民工融入城市的融入資本，都需要制度性轉化通道。發達地區與不發達地區跨域“飛地抱團”模式，為解決人、地分離的城市化，為探索城市建設用地指標與“人口一體融入城市化數量”掛鉤的政策實踐，提供了有益的制度啟示。

總之，從“增減掛鉤”到“飛地抱團”，從“要地的城市化”到“人本的城市化”，中國面臨著一場深刻的城鄉結構和城鄉互動的革命性變革。其中涉及錯綜復雜的土地制度、戶籍制度、產業結構、住房制度、社會保障制度等一系列改革和轉變。從基層發起、被問題倒逼，一路轉型升級的“飛地抱團”的創新探索，也許能夠給予我們很多制度性啟示和借鑒。