突出法律監督主業推動新時代檢察工作全面發展

●李粵貴 伍 正 韓 利/文

2018年1月24日，曹建明檢察長在第十八次全國檢察長會議上強調，各級檢察機關要認真學習貫徹習近平總書記關于加強檢察監督的重要指示，堅持憲法定位，堅定制度自信。我們要深刻認識到，當前改革結果是讓檢察機關回歸監督主業，因此我們更要在凸顯監督主業，深入探索和設置檢察機關的職能布局、工作重點、內部管理，重塑檢察監督職能、重構檢察監督體系，確保在全面依法治國中發揮更大作為。

一、新時代突出法律監督主業的職能定位與體系結構

近年來，檢察理論研究往往將法律監督權作為一個整體，忽略了對作為具體形態的權能的解剖及其相應的正當性基礎，并且片面地將檢察職能與性質、職權等概念混同使用，缺乏清晰界分。檢察機關的性質定位不同于職能定位，檢察機關的性質定位是法律監督機關，主要解決檢察機關是什么的問題；而職能定位是從落實法律監督職責的角度，主要解決檢察機關干什么的問題。所謂的檢察職權，是檢察職能的具體化，是由法律明確規定的執法辦案的依據，具體行使哪些職權隨著法律的修改而變化。因此，檢察職能、檢察職權均是從憲法定位派生而來，涉及法律監督職責的內涵與外延等檢察基礎理論問題。隨著職務犯罪偵防職權逐步轉隸至國家監察委員會，檢察職權進一步壓縮。但這并不代表檢察機關反腐敗職能喪失，這只是意味著檢察機關履行職能方式發生變化，僅僅是不再以職務犯罪偵查方式，也就是“對人監督”的手段，來對行使國家公權力的合法性進行監督。由于檢察機關履行憲法定位、保障公權力法治運行的職責沒有變，檢察機關仍能通過對違法職務行為的 “對事監督”，發現并糾正因違背公權力廉潔性造成不良法律后果的行為和事件。因此我們不能因為職權限縮矮化自己，而是要提高政治站位，積極應對司法體制改革和國家監察體制改革對法律監督理論和檢察職能體系的沖擊，構建完善與憲法定位相適應的多元檢察職能體系，努力實現檢察職能的轉型發展。

在偵防職能被剝離的背景下，有必要對原有的檢察職能進行適度的分解，構建一套系統合理、科學有效的檢察監督職能體系?，F實可行的路徑是：將原有的五大檢察監督體系中的刑事檢察職能分解成偵查監督、公訴監督和刑事執行監督職能，以滿足刑事訴訟監督深度發展的迫切需要；除基層檢察院因辦案規模有限、暫宜將民行檢察職能合并行使外，其他層級檢察院均可將民事檢察職能和行政檢察職能分開配置，從而推動公益訴訟和對行政不作為的檢察監督工作；控告申訴檢察職能基本保持不變，但需要進一步發揮內外部監督制約的功效；另外，新增加職務犯罪檢察職能，探索檢察機關與監察委員會的銜接工作機制，即保證監察委對國家公職人員全覆蓋，又能保證檢察監督的剛性，使檢察監督自成一體。

二、新時代履行檢察監督職能的重點內容

我們要牢記改革是檢察事業趕上新時代的重要法寶，深入推進檢察機關理念思路、工作機制、方式手段創新，統籌推進偵查監督、公訴監督、刑事執行監督、民事檢察、行政檢察、控申檢察以及職務犯罪檢察等各項法律工作全面發展，把我省建設成為全國最安全穩定、最公平公正、法治環境最好的地區。

（一）大力強化偵查監督源頭治理功能

偵查監督職能主要包括審查逮捕、立案監督、偵查活動監督三項職能。我國的偵查監督職能既不同于西方的司法審查，又體現了中國檢察機關依法懲治犯罪的客觀中立性，是中國構建法治社會中的重要制度創新。五年來（2013年1月至2017年12月，下同）廣東省檢察機關共受理審查逮捕犯罪嫌疑人782235人,批準和決定逮捕650253人，對主觀惡性較小、犯罪情節輕微等犯罪，決定不批捕139671人；共發現9391項偵查違法行為，向偵查機關提出糾正意見8427件次，監督偵查機關立案4322件，追加逮捕8495人。

同時，由于立法規定粗疏與缺失、績效考評機制不合理等因素，選擇性監督、事后監督、軟性監督等現象一度較為突出。對此，偵監部門要充分利用處于刑事訴訟上游的方位優勢，更好發揮偵查監督職能體系，防止起點錯、跟著錯。一是要嚴格把好罪與非罪界限。堅決擯棄“有罪推定”、“口供至上”、“構罪即捕”、“以捕代偵”等錯誤觀念，不斷規范和深化介入偵查、引導取證工作，完善重大疑難案件偵查機關聽取檢察機關意見和建議制度，引導偵查機關依法全面收集、固定和完善證據，成為防止冤假錯案產生的重要屏障。二是要嚴格守住逮捕必要性關口。既要重視對案件事實證據的審查，也要加強對逮捕必要性標準和社會危險性條件的嚴格審查，針對犯罪嫌疑人和律師提出不構成犯罪、受到刑訊逼供、不具有社會危險性等意見，要高度重視、積極回應，不讓先入為主的偏見導致后果無法挽回。三是要加強對偵查活動的監督。著力推進個案剖析、約談通報、偵查人員出庭作證、類案證據標準向偵查部門傳導等方式，切實加強對偵查活動的同步監督。把監督糾正個案問題與強化對偵查環節普遍性、傾向性問題的監督緊密結合起來，因地制宜開展專項監督、類案監督活動。建立健全偵查監督與公訴工作的銜接機制，對于發現的非法證據排除、繼續偵查取證意見等監督事項，通報公訴部門、形成監督合力。四是要切實加強立案監督。推進重大監督事項案件化改革，制定系統化的監督程序規范，特別是要完善線索發現和監督糾正機制，善于通過審查案件、完善行政執法和刑事司法銜接機制、受理當事人控告申訴、從新聞媒體報道中及時挖掘監督線索、提出監督意見，堅決防止和糾正立而不偵、偵而不結、違法撤案等情形。

（二）充分發揮公訴部門指控犯罪、訴訟監督、社會治理等職能作用

我國檢察機關公訴部門既承擔指控犯罪職責，[1]又承擔著對偵查和刑事審判活動的監督職責，在維護社會大局穩定、確保法律正確實施、推進法治建設中具有十分重要的作用。五年來，廣東省檢察機關共審查起訴889067人，提起公訴756514人，對認為確有錯誤的裁判，提出刑事抗訴1851件，糾正審判活動違法情形1360件次，對不構成犯罪或證據不足的，不起訴14434人，其中對涉罪未成年人不批捕7929人，不起訴2811人。檢察機關要牢牢把握公訴職能定位，健全事實認定符合客觀真相、辦案結果符合實體公正、辦案過程符合程序公正的機制，努力為“四個全面”戰略布局協調發展提供有力司法保障。一是堅決守住防范冤假錯案的底線。堅持審查起訴法定標準，完善取證合法性審查機制，探索建立對命案等重大案件推行以客觀性證據審查為主導的審查模式。全面貫徹寬嚴相濟刑事政策，加強對審前過濾功能的研究，堅決防止事實不清、證據不足或者違反法定程序的案件“帶病”進入審判程序。二是積極參與社會治理。繼續深化認罪認罰從寬制度試點，推動完善普通程序、簡易程序和速裁程序有序銜接的多層次訴訟制度體系。推進未成年人刑事案件捕訴監防一體化，不斷加強對未成年人的司法保護。依法辦理精神病人強制醫療案件，正確理解和把握適用條件，認真履行強制醫療申請和監督強制醫療決定的雙重職責。完善犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得的沒收程序等的檢察監督，督促法院及時將違法所得上繳國庫，維護國家利益和社會利益。三是強化對刑事審判活動的監督。積極構建以抗訴為中心的刑事審判監督格局，及時監督糾正定罪不當、量刑嚴重失衡、審判程序違法等問題。出臺提出量刑建議的規范性指引，對于未征求檢察院意見直接改判的，依法提起抗訴，確保量刑建議的精準性和權威性。

（三）強力發揮刑事執行檢察職能，全力維護刑事訴訟“最后一公里”的公平正義

刑事執行監督從“高墻內”拓展到“高墻外”，形成了對刑罰執行、刑事強制措施執行、強制醫療執行監督的全覆蓋，體現出獨具中國特色的刑事執行檢察職能。五年來，廣東省檢察機關共依法審查減刑、假釋、暫予監外執行案件28萬件，辦理羈押必要性審查并提出變更強制措施建議12184件，辦案機關采納11585件，采納數量位居全國第一；對判處實刑未執行刑罰罪犯進行集中清理，將410名逍遙法外的罪犯監督收監執行，糾正社區服刑人員脫管漏管2245人；嚴肅查處刑事執行活動中的職務犯罪116人。為適應法治新形勢新期待，我們要從辦事為主向辦案為主轉變，從被動事后監督向主動同步監督轉變，推動刑事執行檢察工作創造性、跨越式發展。一是重點加強對刑罰變更執行的同步監督。強化對減刑、假釋、暫予監外執行案件提請、審理、裁定、決定、執行等各個環節的同步監督，加強對“三類罪犯”異地調監、計分考核、立功獎勵、病情鑒定等環節的監督，進一步規范減刑假釋案件出庭監督工作，從源頭上防止“前門進后門出”的問題。二是加強對財產刑執行的監督。將財產刑與自由刑置于同等地位強化監督，逐步建立貫穿刑事訴訟始終的犯罪嫌疑人財產查證、控制制度，開發一套檢察院、法院、公安和司法行政部門等共享財產刑執行信息的平臺，確保實現財產刑執行信息數據的“無縫對接”。進一步延伸財產刑執行與減刑假釋硬性掛鉤的監督觸角，切實增強服刑人員履行財產刑的自覺性。三是加強羈押必要性審查工作。依托派駐看守所檢察室與看守所監控聯網，重點關注輕微刑事案件、未成年犯罪案件、患有嚴重疾病犯案件的進展，對于具有不適宜繼續羈押的情形的犯罪嫌疑人，及時提出變更強制措施的建議。同時，加強與本院偵監、公訴等部門，以及公安、法院的溝通，不斷強化共識。四是建立與監察委的職務犯罪線索銜接機制。刑事執行過程中的職務犯罪線索往往是通過日常派駐檢察或辦案監督發現的，因為被監管人員處于被控制的環境中，害怕因舉報遭受打擊報復，害怕失去非法減刑、假釋或調整崗位的利益。對此我們要充分發揮派駐優勢，以日常監督為由展開扎實的調查取證，將成熟的線索及時移送監察委立案調查。

（四）著力強化民事行政檢察對公權力行使和民事訴訟活動的有效監督

將民事行政檢察體系作為獨立的內容設計，有利于保障三大訴訟監督結構的實質均衡，在全世界范圍內都是獨具匠心的。五年來廣東省檢察機關共提出民事行政抗訴1731件，糾正審判活動違法情形1360件次，監督以房抵債等領域“假官司”1397件；通過與法院聯合開展執行案款清理，發出執行檢察建議3131件，法院采納2686件；同時緊緊圍繞生態環境和資源保護、食品藥品安全等領域，辦理公益訴訟案件1432件，督促恢復被污染、破壞的耕地、林地、水源地等6023畝，督促挽回國有財產損失4.2億元。同時，民事行政檢察工作還存在一些短板，主要表現為“四個不夠，四個不足”[2]，對此我們必須采取有效措施，不斷拓展民事行政監督職能，同步推動民事訴訟法律規范不斷完善，逐步構建多元化民事行政檢察監督格局。一是加強對民事調解程序的監督。目前檢察機關提出抗訴的情形，限定于調解書損害國家利益和社會公共利益時。但在司法實踐中，司法機關或當事人主導的惡意調解也屢見不鮮，因此有必要將損害第三人利益的調解納入民事檢察監督的范圍，促進民事糾紛徹底解決。二是賦予檢察機關調查核實權。推動立法部門關注民事行政檢察工作，賦予檢察機關依職權啟動調查核實的權力，有利于檢察機關收集有關審判活動是否合法、有關證據是否存疑等證據材料，切實提升檢察機關提出抗訴或檢察建議的針對性和有效性。三是加速民事公益訴訟的規范化進程。通過主動與人民法院溝通協調，不斷強化對案件管轄、調查手段、證據規則、庭審程序、出庭規范等實務問題的研究，盡快將積累的民事公益訴訟實踐經驗轉化為制度機制。四是不斷拓展行政檢察的范圍和渠道。一方面要明確當國家利益或社會公共利益因行政主體的作為或不作為而受到損害時，檢察機關有提起行政公益訴訟的權力。另一方面要強化檢察機關在監督抽象行政行為中的作用，具體可由檢察院依職權或依申請啟動審查，將審查結果的意見報送各級人大，為人大撤銷或改變抽象行政行為提供依據。

（五）探索檢察機關與監察委員會的銜接工作機制

國家監察體制改革是事關全局的重大政治體制改革，全省檢察機關堅決擁護改革、主動支持改革，堅決貫徹黨中央懲治腐敗力度決不減弱、零容忍態度決不改變的要求，2017年共立案查處廣晟公司系列案等職務犯罪3376人，同比上升19.5%；同步做好抓結案、消積案工作，全省共轉隸編制3341人。檢察機關要切實推進與監察體制改革試點的銜接工作，進一步加強對國家監察委監察活動的監督，通過不斷完善紀檢監察和刑事司法辦案程序、證據標準銜接機制，切實形成懲防職務犯罪的合力。為此，檢察機關要成立專門職務犯罪檢察部門，負責對直接受理的職務犯罪案件開展刑事偵查，對監察委員會直接受理的職務犯罪開展立案監督、監察活動監督、審查批準逮捕、審查起訴、支持公訴、審判監督等，不斷提升職務犯罪檢察工作的正規化、專業化水平。

一是加強對職務犯罪偵查批準逮捕的審查工作。對于監察委員會移送起訴的職務犯罪案件，要堅持政治定力、堅守法治思維，在留置與逮捕的轉換過程中，要對犯罪事實證據和逮捕必要性等進行全方位審查，依法準確把握捕與不捕的政策法律界限，當寬則寬、當嚴則嚴。二是加強對職務犯罪偵查的審查起訴和支持公訴工作。重點做好重大、疑難、復雜案件的審查起訴和出庭支持公訴工作。建立公訴環節職務犯罪大要案分級指導和辦理機制，健全重要證據復核等案件審查機制，對監察委員會的協調意見與檢察機關不一致的，及時向上級院報告，重大問題要逐級報告高檢院。三是規范職務犯罪退回補充偵查工作。對于有退回補充偵查的必要的，應當提升補充偵查提綱的針對性，進一步明確補查的方向、標準和要求，保證補查的質量和效率。對監察人員消極應付或以情況說明代替證明的，可以建議監察機關更換辦案人，或者通報其上級機關，必要時可以自行偵查的，一定要嚴格依法推進，及時補充關鍵證據。四是強化監察活動監督和立案監督。敢于監督監察機關在立案、監察活動中的突出問題，對于以給法律出路為由私自免除刑事責任的問題，區分情況采取檢察建議、糾正違法通知書、建議更換承辦人等方式進行監督，發現職務犯罪線索的及時向監察部門移送，不能礙于情面，聽之任之。加強對留置等強制措施的監督，積極開展對查封、扣押、凍結等強制性偵查措施的監督，在監督立案或撤案、建議追加逮捕、發出糾正違法通知書后，加強跟蹤問效，努力使違法行為得到糾正。五是探索建立重大職務犯罪提前介入機制。探索建立重大職務犯罪案件提前介入或提前了解案情的工作機制，確保留置和刑事強制措施有機銜接，保障案件證據符合定罪標準。通過對重大案件的有限介入、引導取證，及時發現監察環節存在的突出問題，適時與監察機關進行個案溝通和類案通報，統一執法標準，減少分歧，增進共識。六是適度拓展檢察機關的機動偵查權。2017年12月22日，《檢察官法》修訂草案第7條第3款規定，檢察官對法律規定由人民檢察院直接受理的犯罪案件進行偵查。根據《刑事訴訟法》第18條第2款的規定，“對于國家機關工作人員利用職權實施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查”。這里明確了檢察機關的機動偵查權，在監察體制改革背景下，這一條款適用范圍還應適度拓展，應涵蓋司法工作人員、行政執法工作人員的瀆職犯罪。

由于這類犯罪體現的是執法司法“任性”，行為本身并不涉及腐敗問題，與監察機關的職能作用不一致，但卻是造成執法司法不公法律后果的最直接原因。而且這類犯罪行為專業性強、隱蔽性高，往往是檢察機關開展法律監督過程中發現的，查處這類犯罪與檢察機關開展法律監督的過程無法割裂且相互印證，應納入檢察機關直接受理的案件范圍。具體包括三類：一是司法工作人員瀆職犯罪。包括徇私枉法罪，民事行政枉法裁判罪，執行判決、裁定失職罪，執行判決、裁定濫用職權罪；二是公安、監獄、司法行政部門等工作人員瀆職犯罪。包括私放在押人員罪，失職致使在押人員脫逃罪，徇私舞弊減刑、假釋、暫與監外執行罪，幫助犯罪分子逃避處罰罪，枉法仲裁罪，辦理偷越國邊境人員出入境證件罪，放行偷越國邊境人員罪；三是其他行政執法機關工作人員在行政執法過程中實施的瀆職犯罪，主要指的是徇私舞弊不移交刑事案件罪。

（六）依托控告申訴檢察完善糾防冤錯案件長效機制

據統計，目前群眾來信來訪舉報職務犯罪的數量約占信訪總量的三分之一。隨著檢察機關職務犯罪偵防職權轉隸，檢察機關受理的來信來訪類型將主要以申訴為主。為此，檢察機關控告申訴部門要重新定位工作重心，聚焦檢察監督業務、聚焦規范司法辦案、聚焦檢察隊伍建設，完善糾防冤錯案件長效機制，強化反向審視、內部監督和權利救濟保障職能，為打造共建共治共享的社會治理格局發揮重要作用。一是繼續深化涉法涉訴信訪改革。進一步完善訴訪分離、依法導入、案件辦理、終結退出、司法救助、信訪秩序維護等機制建設，確保涉法涉訴信訪問題納入法治軌道。要加強基層涉訪涉訴信訪機制建設，切實解決信上不信下的矛盾，努力將信訪問題解決在基層、解決在當地。全面推開律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件改革，認真開展國家賠償和司法救助案件的審查辦理，協同有關部門把賠償、救助工作做好做實。二是全面依法糾正嚴重冤假錯案。重點選擇判處重罪的可能存在錯誤的刑事申訴案件，定期集中開展立案復查。堅持客觀性證據復查模式，注重案件的原始證據、直接證據，注重證據體系的完整性和證明力的同向性，注重言詞證據特別是有罪供述的合法性和正當性，提高辦理刑事申訴案件的水平和公信力。三是積極審查辦理阻礙訴訟權利依法行使和檢察機關辦案違法行為的控告申訴。對于司法人員違法行使司法職權的舉報線索，包括對公檢法阻礙辯護人、訴訟代理人依法行使訴訟權利的控告舉報，對檢察機關本身辦案違法行為的控告舉報，由于與訴訟監督效果息息相關，建議由控申部門履行審查分流、初步核查職能，不斷拓寬訴訟監督線索來源渠道，提升檢察監督效果。

注釋：

[1]陳永生：《論檢察機關的性質》，載《國家檢察官學院學報》2001年第2期。

[2]摘自姜建初副檢察長2015年12月2日在《全國檢察機關民事行政訴訟監督座談會上的講話》，即“一是裁判結果監督力度不夠，審判人員違法行為監督、執行監督開展不足；二是民事訴訟監督力度不夠，行政訴訟監督開展不足；三是上級檢察院工作力度不夠，基層檢察院業務開展不足；四是對法院民事行政審判、執行工作的實際狀況掌握不夠，形成監督合力的外部機制建設不足?！?/p>