檢察機關內部監督制約的具體途徑

●天津市武清區人民檢察院課題組/文

加強檢察機關內部監督制約機制，是全面從嚴治黨的迫切要求，意義重大。近年來，最高人民檢察院對加強檢察機關內部監督制約工作下發了諸多規范性文件，提出了一系列新要求，倚靠大數據平臺，對辦案過程實施動態管理與監督共審機制，以雷霆萬鈞之勢問責究責，成效顯著。但在實踐和探索過程中，面臨多方面壓力和誘惑，導致在個別地區個別部門仍然存在違紀違規甚至違法問題，據統計，2016年檢察系統查處違紀違法人員474人，追究了121名領導干部的失職失察責任，尤其出現在辦理自偵案件領域，案件涉及的部分國家機關工作人員社會關系較為復雜，容易導致說情、干擾辦案，個別意志不堅定的辦案人員，容易滑向違法違紀的深淵，更有甚者，會出現該立案不立案，隨意變更強制措施，重實體而忽視辦案程序，對案件久拖不立等現象，諸如此類容易出現 “異常點”“風險點”的環節，如果監督制約剛性不足，處理問題不夠及時和有力，就會導致違紀違法問題的發生。

針對上述情況，課題組認為，檢察機關內部是否出現問題，其關鍵取決于辦案規范和辦案人員的素質。因此，課題組認為應當從檢察業務和檢察隊伍兩方面著手，圍繞辦案活動和檢察官這兩個關鍵因素開展內部監督。

一、強化對檢察業務的內部監督

司法辦案活動是檢察機關內部監督的重中之重。案件管理部門、辦案部門、訴訟監督部門、紀檢監察部門等均具有一定的內部監督職能，通過合作配合和互相監督制約，發現案件辦理中的問題，并及時督促糾正，充分發揮內部監督效力。[1]

（一）發揮統一業務應用系統作用

強化對辦案活動的監督，是檢察機關統一業務應用系統的重要功能之一。系統通過設置不同的監督節點，嚴格管理操作流程，將對辦案活動的事后監督轉變為事前、事中監督，確保監督動態化，有效地實現了檢察業務管理的標準化、信息化。隨著司法改革進一步推進和統一業務系統的深度應用，對案件管理部門提出了更高要求，特別是如何強化流程監督，提升內部監督效果和力度值得深思。課題組認為，應將重點放在監督范圍的延伸，擴大內部監督輻射面。例如利用系統對案件的全程監控，從流程監控、結案審核、審查法律文書、風險預警評估等多方面入手，實現對案件的實時動態監督。首先要加強對辦案差錯的監督。辦案差錯是指辦案過程中存在的法律性、程序性或者格式文字性錯誤，案管部門通過結案審核工作，重點對法律文書進行審查，一旦發現存在上述錯誤，及時督促辦案部門規范適用法律、嚴格遵守辦案流程、熟練使用文書規范。發現問題后及時通知辦案部門予以改正，最大程度地避免出現辦案差錯或者將存在瑕疵的法律文書流出檢察機關。其次要加強對辦案部門實體性權力的監督。目前統一業務應用系統主要是通過流程監督實現對辦案期限的監督，有必要延伸監督范圍，監督辦案部門是否依法履行了法律所賦予其的各項實體權力。如適用偵查措施和強制措施是否合法，是否濫用職權違規違法插手不應辦理的案件，是否濫用退補等延長、重新計算辦案期限規定，查封扣押凍結處理涉案財物是否符合法律規定，是否依法從每個辦案節點上防止和糾正司法不規范現象的發生等。第三，還應強化通過系統督促辦案部門依法履職的功能。例如案件管理部門在受理案件時發現偵查機關對已立案、采取強制措施的犯罪嫌疑人未及時移送審查逮捕、移送審查起訴的；退補案件未及時補偵重報的；發現偵查機關程序不適格的，可以督促偵查監督或公訴部門依法履行對偵查機關的監督職責。通過巡查業務系統，案管部門發現偵查監督或公訴部門辦理的案件，沒有進行風險預警評估或者及時公開案件信息的，應當及時與辦案部門溝通，提醒辦案部門依法及時開展工作，保障刑事訴訟活動順利進行。

（二）完善檢察官聯席會議制度

檢察官聯席會議制度作為一種選擇性的咨詢程序，是司法體制改革后檢察權運行新模式下的一項制度創新。聯席會議的啟動方式分為由部門負責人自行召集和檢察官提請部門負責人召集，集合本部門內所有檢察官，在必要時還可邀請其他部門檢察官，組織個案討論、類案研究或開展業務交流，在突出檢察官主體地位的同時充分發揮集體智慧，在統一法律適用標準、保障案件辦理質量、提升隊伍專業素質等方面具有積極意義。檢察官聯席會議承擔著一定的內部監督職能，參會檢察官自由發表對案件的意見和看法，會議記錄全程留痕，這對承辦案件的檢察官存在一種隱性制約。為了發揮內部監督效力，在具體操作上，檢察官聯席會議應做到全程記錄全面留痕。在硬件設備方面，應為辦案部門配備掃描儀，及時將聯席會議的會議記錄上傳至檢察機關統一業務應用系統，還可進一步配置語音轉化文字設備，簡化會議記錄人員的工作，以便更全面詳細地記錄下會議討論內容；在軟件制度方面，應全面規范會議記錄格式規范，限定會議記錄的上傳時間，一般限于會議后3日內及時上傳系統，原件則應于掃描后入卷歸檔；在外部限制方面，定期或不定期地將會議記錄與案件終局性處理結果進行對比或參照，并作為考核檢察官業務水平的參考依據。此外，檢察官聯席會議也可作為案件質量評查的一部分，會議是否召開、流程是否規范、意見是否采納等都納入案件質量評價體系，進而推動辦案質量的提高。

（三）充分發揮檢察委員會監督作用

作為檢察機關內部最高業務決策機構，檢察委員會和檢察長負責制共同構成了我國檢察機關的領導體制。在檢察組織體制中，檢委會位于司法決策的頂層位置，負有統率、指導、監督司法辦案的重任。最高人民檢察院制定的《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》明確要求:“提高檢察委員會工作法治化、民主化、科學化水平，發揮檢察委員會對重大案件和其他重大問題的決策、指導和監督功能?！苯⒉⑼晟茩z委會的內部監督制約機制，一方面要嚴格執行《議事和工作規則》關于議題范圍的規定。正確把握議題標準，凡是屬于檢察委員會議題范圍的，都要提交檢察委員會審議，不能以其他會議代替；應當由檢察委員會作出決定的，不能由檢察官個人或者部門自行決定。要規范檢委會委員及檢委會辦事機構監督機制，嚴格議題的提請、議題的審查以及議題的審批、執行監督等程序。另一方面，要對檢委會組成人員、工作重心、工作方式等方面進行適宜性的改進。如，在組成人員上，打破行政等級的限制，吸引部分辦案經驗豐富與法律理論深厚的資深檢察官參與;在工作重心上，由討論決定個案向政策性指導監督轉變;在工作方式上，由對具體個案提供意見向對類案研究分析轉變，提出一般性的指導意見。同時，建立專家咨詢委員會、專業研究小組等決策輔助機構，增強檢委會決策監督的及時性、針對性和有效性。

（四）加強案件評查工作

案件質量評查是檢察機關強化自身監督，加強辦案質量管理、規范執法行為的一項重要機制，必須不斷改進思路完善這一機制。案件評查不是孤立的，應當與檢察官業績考核、司法責任追究、個案評析等進行有機結合，對評查的標準依據、評查范圍、評查組織以及評查方式等進行明確規定，通過查找、發現、評析案件辦理中的質量問題，形成客觀的評查報告，提出明確的評查意見和建議，有效發揮案件質量評查的糾錯功能。一方面，檢察機關要建立一支高水平的內部評查隊伍。除了在案件管理部門設置專職的案件評查員，還應在各業務部門選拔一定數量的檢察人員，建立本院案件質量評查人員庫，以便評查人員輪崗和開展全院性的評查活動。還可以聚合退休的檢察業務專家和資深檢察官，建立專業且客觀的特邀評查員人才庫，負責專項評查工作，彌補評查力量不足和評查不深入的短板，為案件質量評查提供人才支撐。另一方面，要積極探索打破地域管轄界限的交叉案件評查機制。以市級院為單位組成監督小組，由市院統一調度，采用統一的標準，將隨機評查、專項評查和重點評查有機結合，合理安排各基層檢察機關進行交叉監督,并定期對各基層院的搭配進行調換，這樣的監督模式不僅解決了內部監督人員不足的問題，同時也避免了放不下情面自己院管自己院的難題，有效彌補內部監督工作的薄弱環節。此外，針對案件質量評查具有滯后性的問題，還應探索個案同步審核機制的建立，即案管部門在在業務部門辦案的同時介入對案件的實體監督，這種對個案的同步審核是對執法辦案程序與實體的雙重監督，有利于充分發揮案件管理部門優勢，與業務部門形成合力，有效提高辦案質量，促進實體公正，強化內部監督制約。

二、強化對檢察隊伍的內部監督

對檢察官的內部監督，必須堅持思想先行，切實提高檢察官準入門檻，提升檢察官業務素質和職業道德，夯實內部監督的基礎。

（一）嚴把準入關口，提高檢察官業務素質

檢察機關內部監督的監督對象是檢察人員，一支正規化、專業化、職業化的檢察隊伍的建立，能夠有效地降低內部監督的難度，推動內部監督的順利開展。特別是隨著司法改革的層層推進，檢察官職業門檻不斷提高，對檢察官的思想政治素質、業務工作能力和職業道德水平都提出了更高的要求。因此，必須進一步完善職業準入制度，通過合理設置條件、嚴格程序步驟，擇優遴選入額檢察官。檢察官逐級遴選制度的實行，通過合理的制度設計把合適的檢察人才放在合適的崗位，有效地保障了檢察官獨立的執法辦案的能力。在遴選過程中，應當確保遴選標準科學，堅持以“具有成熟的司法能力”作為根本條件，包括政治堅定、法學功底扎實、辦案經驗豐富、廉潔敬業等方面。專業化是檢察業務工作的內在要求，檢察隊伍的特有屬性要求檢察官具備特定的法律知識和相關技術，強調檢察官這一職業的獨立性、規范性和司法性特征，有必要在一線檢察官中通過開展崗位練兵活動，加強崗位技能培訓，通過時時學、處處練、層層比，營造全員學本領、練硬功的良好氛圍。

（二）落實司法責任制，全面推行過錯責任追究機制

司法責任制是檢察改革的“牛鼻子”，而責任追究又是司法責任制中的熱點和難點問題。課題組認為，與錯案責任追究相比，司法過錯責任追究對于防止冤假錯案、維護司法公正更為有效，能起到更好的內部監督效果。[2]錯案責任追究，是在錯案發生后，再去追究承辦人責任，此時錯案已經發生，糾正后雖然最終實現了正義，但是正義已經遲到，此時的正義本質上已是非正義。而司法過錯責任追究有著雙重功能，一是可以警醒辦理案件檢察官，起到良好的警示效果，二是一旦發現司法過錯予以追究后，可及時阻斷過錯傳遞，修正司法行為，進而有效防止冤假錯案產生，確保正義不被耽誤，是一種有效的事中監督。此外，檢察錯案的界定十分復雜，各環節的法定條件和證明標準不一樣，錯誤的方式和結果也不一樣，錯案的界定非常困難，過錯程度更是難以區分。而司法過錯則更易于認定，檢察官法、刑事訴訟法等法律法規嚴格劃分了司法行為合法與非法的邊界，對檢察人員的要求和檢察系統制定的司法行為規范都比較明確，將檢察官的具體司法行為與文本要求相對照，司法行為違反相關要求存在不當，即可以認定為司法過錯。只要檢察人員在司法辦案過程中有違反法律法規行為的存在，就應當因其有司法過錯而承擔相應責任，實踐中執行落實較為簡易方便。當然，推行司法過錯責任追究制度應樹立正確的理念，要在保護檢察權正當行使與追究司法過錯責任之間達到平衡，不能因此導致檢察權辦案中時刻想著逃避責任而畏首畏尾。檢察權的行使過程就是法律適用的過程，必須對司法不當保持合理的寬容，將一般的司法瑕疵與錯誤區分開來。立足于當今司法實踐，梳理檢察司法行為，理清什么情形下追責、如何追責、追什么責，不斷健全完善司法過錯責任追究制，提高辦案質量和效率。

（三）發揮紀檢監察職能，加強檢察人員廉政建設

全面從嚴治黨，關鍵在全面，要害在從嚴。黨風廉政建設，是全面從嚴治黨的重要方面。紀檢監察部門要聚焦主責主業，積極落實監督責任，經常督促本院黨組和各部門切實履行主體責任，持續深化“三轉”，用好紀律這把管黨治黨的尺子，使“四種形態”有機地融入到監督執紀問責各項工作之中。要以開展“不作為、慢作為、亂作為”問題專項整治活動為載體，緊緊抓住落實中央八項規定精神不放，從群眾反映強烈的問題入手，綜合用好抓重要節點、抓具體問題、抓監督執紀、抓通報曝光等有效手段，馳而不息正風肅紀，嚴防“四風”問題反彈，真正讓頂風違紀者“長記性”，讓心存僥幸者“收住手”。為強化日常教育管理和監督，營造監督就在身邊的氛圍，真正達到懲處極少數、教育大多數的效果，監察部門要積極構建抓早抓小工作機制，堅持把談話函詢作為常規手段，讓及時提醒和批評成為常態，教育引導干警自覺做到廉潔從檢。要通過檢務督察、抽樣評估、案件評查、回訪案件當事人等方式，進一步拓寬線索來源，及時發現檢察人員違紀問題。要強化問題線索管理，對掌握的線索定期進行梳理、分析和研判，嚴格按規定分類處理。要堅持“零容忍”的態度，認真對待每一件信訪件，對交辦和實名舉報線索，切實做到核實、反饋無死角、全覆蓋。要充分運用交辦、提辦、領辦、督辦、交叉辦案、聯合辦案等方式，著力提升查辦案件的效率。在審查時機上，要對發現的苗頭性、傾向性問題和輕微違紀問題，更多地運用批評教育、誡勉談話、組織處理、紀律輕處分等方式來處理。在審查對象上，要重點查處十八大后不收斂不收手，問題線索反映集中、群眾反映強烈，現在重要崗位且可能還要提拔使用的黨員干部。在審查內容上，要把是否違反政治紀律和政治規矩、組織紀律作為紀律審查的重點。在審查程序上，要堅持快查快結，集中精力把主要違紀問題查清后，涉嫌違法犯罪的及時予以移送。要充分發揮紀律審查治本功效，對查辦的典型案件進行深入剖析，提出建章立制的意見和建議，做到“查處一起案件、教育一批干部、完善一套制度”。

（四）根據權利清單推行分類監督模式

當前，檢察機關已實現了人員分類管理，建立了分類科學、結構合理、職責明晰、管理規范的人員分類管理制度，檢察人員隊伍結構進一步優化，檢察官司法屬性進一步加強。根據分類管理制度，檢察機關工作人員分為檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員，其中檢察官是各級檢察院依法行使國家檢察權的檢察人員，檢察輔助人員是協助檢察官履行檢察職責的工作人員，司法行政人員是從事行政管理事務的工作人員。課題組認為，分類管理后，可以根據三類不同人員的職業特點探索建立分類監督模式。例如檢察長、檢察委員會主要負責監督檢察官，定期檢查檢察官或檢察官辦案組的工作，或指令其匯報某一案件或一段時間內的辦案工作情況；對檢察輔助人員的監督主要由檢察官負責，因同在一個辦案組內，檢察官對檢察輔助人員的履職情況最為了解，可以及時、動態地對其辦案業績、司法技能和職業操守等司法辦案情況進行全面記載，強化對檢察輔助人員的內部監督；對司法行政人員的內部監督主要由紀檢監察部門負責，通過明察暗訪、檢務督查等多種方式，加強對司法行政人員遵守職業道德、職業紀律等情況的監督，督促其依法履職。

檢察機關內部監督制約機制完善是一個具有長期性、艱巨性的系統工程，不可能一蹴而就。在工作實踐中，檢察機關應不斷探索實踐，努力開拓創新，始終做到敢于監督、善于監督、勤于監督，通過內部監督建設帶動外部監督能力，全力打造一支黨和國家放心、政府滿意、百姓支持的檢察隊伍。

注釋：

[1]向澤選：《檢察機關內部監督機制的改革》，載《人民檢察》2014年第2期。

[2]沈曙昆、張福全、賈永強：《檢察機關內部監督機制的運行與完善》，載《人民檢察》2013年第 6期。