事業單位管理崗位職員等級晉升問題與對策

□ 熊通成

事業單位管理人員的專業化程度和工作狀態是影響事業單位運行效率和未來發展的重要因素。2006年7月，人事部印發《事業單位崗位設置管理試行辦法》（國人部發〔2006〕70號）以及《〈事業單位崗位設置管理試行辦法〉實施意見》（國人部發〔2006〕87號），對管理崗位的設置和管理做了詳細的規定。這些規定對規范事業單位管理崗位設置發揮了積極的作用，但由于職員等級晉升受制于行政級別，帶來了管理崗位職業發展不通暢的“天花板問題”。2015年1月，縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度開始實施，縣以下公務員晉升的“天花板”問題有所緩解。在基層公務員相關待遇得到解決的情況下，事業單位尤其是基層事業單位管理崗位職員等級晉升問題顯得更加突出，事業單位對管理崗位建立職員等級晉升制度并解決相關待遇問題的呼聲也越來越大。

一、事業單位管理崗位職員等級晉升的主要問題

從全國范圍來看，事業單位管理崗位職員等級晉升既有共性問題又有個性問題，其共性問題主要體現在以下三個方面：

第一，管理崗位發展的“天花板”取決于單位行政級別，致使管理崗位缺乏發展空間。根據上述國人部發〔2006〕70號和87號兩個文件規定，管理崗位分為一至十級職員崗位，與部級正職直至辦事員依次分別對應。具體到某一個事業單位，其最高管理崗位等級取決于單位自身行政級別。從總體分布看，全國有111萬家事業單位，其中有72%左右分布在縣和鄉鎮，單位級別屬于副科級及以下，也就是說大多數基層事業單位管理人員最高只能在九級職員崗位上走完職業生涯。對此，基層有個形象的說法，認為在基層事業單位管理崗位沒有發展空間，是“天花板和地平線重合”。從期望理論來看，職員看不到通過努力能夠獲得職級晉升的可能性，導致缺乏工作的動力。

第二，管理崗位被淪為“副業”“被迫選擇”或者“跳板”，影響了管理人員隊伍的職業化和單位管理水平的提升。由于從事專業技術崗位所獲得的工資收入相對高于管理崗位，事業單位人員尤其是業務骨干普遍不愿意單純從事管理工作。不少新進入事業單位的人員將“管理崗位”作為跳板，幾年之后就想辦法轉為專業技術崗位；還有大量人員雖然實際上從事著管理崗位工作，但占用的卻是專業技術崗位。許多身在管理崗位的人，心卻不在管理工作上，往往都在準備著專業技術職稱評審和崗位聘任所需要的課題﹑學術論文。凡此種種，管理崗位被淪為“副業”，管理人員隊伍職業化難以實現，事業單位的管理水平也難以得到提升。

第三，事業單位普遍通過走專業技術通道來解決管理人員待遇問題，卻帶來了擠占專業技術人員職業發展空間的新問題。

為了解決管理人員因職級晉升限制帶來的待遇問題，事業單位普遍設置了雙肩挑崗位，不少事業單位還考慮凡是取得經濟師﹑會計師等系列職稱的管理人員均允許走專業技術通道。還有一些地方設置了管理類的專業技術職稱系列，如衛生管理系列﹑教育管理系列。這些辦法在一定程度上解決了管理人員的待遇問題，但是帶來了另外的問題：一是管理人員因專業技術方面的崗位提升獲得了更高待遇，而與實際管理工作中的能力和貢獻不成正比，導致了激勵錯位；二是專業技術崗位中的正高﹑副高崗位是有比例限制的，管理人員走了專業技術通道，意味著擠占了本屬于專業技術人員的職業發展空間；三是可能導致一些變相的“腐敗”，一部分人通過追求行政權力來獲取職稱﹑成果評獎等專業技術方面的好處。另外，不同地區﹑不同行業﹑不同層級的事業單位，在管理崗位職員等級晉升上面臨的問題不盡相同。

其一，不同層級事業單位的問題有所不同。市以上事業單位行政級別較高，主要問題是中層領導干部晉升受限，希望設置一定比例非領導職務，使得長期擔任中層干部的人員能夠享受上一級待遇；同時希望發展管理人員隊伍，提高管理人員隊伍的專業能力素質，而他們往往反對“雙肩挑”的做法；縣以下基層事業單位行政級別較低，主要問題是管理人員可晉升空間太小，希望進一步放寬“雙肩挑”，最好讓所有管理人員都能走專技通道，或者建立與專技類似的發展通道，使得職員等級晉升不受行政級別限制。另外，基層事業單位管理人員因不能享受縣以下公務員職務職級并行制度，負面情緒很大，甚至存在不穩定的因素。

其二，不同地區事業單位問題有所不同。東部發達地區財力較強，主要問題是“管理工作雖在，管理崗位接近消亡”；為提升管理人員待遇，他們往往放寬了管理人員走專技通道的管制，但由于高級專業技術崗位數量不足，因此迫切希望擴大高級專業技術崗位的比例；中部﹑西部和東北地區財力有限，主要問題是為了控制財政支出，往往對事業單位管理人員走專技通道嚴格管制，致使管理人員積極性很低，因此對于打開管理崗位晉升通道訴求強烈。

其三，不同行業事業單位問題有所不同。教育﹑衛生等行業事業單位經費保障相對充裕，同時以專業技術崗位為主，因此他們普遍都讓管理人員走專業技術通道來解決待遇問題，對為管理人員建立發展通道的訴求不強烈，但問題在于管理人員對管理工作的專注度不足，影響了管理水平。以管理職能為主的﹑又未參公的事業單位主要問題是，這些人員既走不了專業技術通道，又享受不了公務員的職級待遇，屬于“兩不靠”，對建立管理人員發展通道的訴求也最為迫切。

總之，事業單位管理崗位職員等級晉升的問題已不僅僅是關乎管理人員待遇的問題，更為重要的是，它影響了崗位設置管理的初衷，影響了事業單位的管理隊伍建設和管理水平提升，還影響了專業技術人員的職業發展。另外，我們必須注意到不同地區﹑不同行業﹑不同層級的事業單位，在管理崗位職員等級晉升上面臨的問題和訴求存在一些差異，這就要求我們在制定相關政策時統籌考慮，適當留有空間，盡量避免一刀切。

二、事業單位管理崗位職員等級晉升問題的原因分析

為什么事業單位管理崗位職員等級晉升上會存在這些問題呢？這與我們的相關制度設計和具體管理有一定關系。

第一，“官兵”沒有區分發展通道，即領導崗位和普通管理崗位共享了同一職業發展通道，致使管理崗位職業發展主要依靠職務晉升。從工作性質上來講，領導崗位和普通管理崗位是有本質區別的，前者是以管人為主，通過管人實現管事，后者則是具體管事為主。更進一步講，兩者所要求的能力素質也是不同的，前者要求的是帶隊伍﹑激勵人的能力素質，而后者要求的是解決具體管理事務問題的能力素質。因此，許多國家公共部門和企業都是將領導者的職業發展通道和普通管理人員的職業發展通道分別設置。而在我國事業單位，管理崗位職業發展主要依靠職務晉升。

第二，重業務輕管理，即在崗位設置制度和工資制度設計上向專業技術人員傾斜，但沒有充分體現管理的專業性和價值。事業單位專業技術人員是承擔業務工作的主要力量，因此適當向專業技術人員傾斜，本身是無可厚非的。但問題在于專業技術崗位設計了十三級崗位通道，而管理崗位則只設計了十級通道，事實上這些通道只有對行政級別高的單位領導人員才有價值。真正為普通管理崗位設計的通道頂多為“十級﹑九級﹑八級﹑七級”四個層級。對于大多數基層事業單位而言，由于單位級別所限僅有“十級﹑九級”兩個層級。即使是在基層事業單位，專業技術人員也可以憑科研成果晉升職稱，薪酬也隨之提高，而職員則幾乎沒有晉升到中高級職員的可能，這進一步影響了管理崗位人員的職業取向，既沒有充分體現管理工作本身在專業性上的要求，也不能體現管理工作對于事業單位發展所創造或者說能夠創造的價值。

第三，崗位被行政化，即簡單地套用行政級別的邏輯來設置事業單位管理崗位，忽略了事業單位規模﹑性質以及管理難度對管理崗位提出的職業化要求。從理論上講，管理本身的復雜程度與組織規模﹑業務性質有著重要的關系，而與單位的規格﹑級別關系并不大。管理一家幾千人且規格僅是科級的公立醫院，其難度會比管理一家只有幾十人而規格為正司局級的事業單位要難得多。相應地，其事業發展對于管理崗位的管理能力﹑素質以及職業化程度提出的要求也要高得多。因此，管理崗位職業發展的設計，理應與組織發展對管理崗位所提出的要求相關聯。然而，我們現在的問題就在于簡單地套用行政級別的邏輯來設置事業單位管理崗位。這就導致事業單位發展雖然對管理人員隊伍的專業化程度有要求，但行政級別決定了管理崗位的最高等級，卻無法給管理人員提供合理的發展通道和報酬，具體表現就是事業單位管理崗位職員等級的晉升問題。

三、解決事業單位職員等級晉升問題的迫切性

基于以上問題和原因的分析，我們認為解決事業單位職員等級晉升問題已具有很強的迫切性，主要體現在以下方面：

第一，若不盡快解決事業單位職員等級晉升問題，將進一步挑戰崗位設置管理政策。事業單位人員普遍不愿走管理崗位，各地各單位被迫不斷創新使管理人員走上專業技術人員通道?，F實中，管理崗位面臨著“被弱化”的窘境，背離了崗位管理制度的初衷，影響了該政策的實施效果。

第二，若不盡快解決事業單位職員等級晉升問題，將進一步影響事業單位的公共服務質量。事業單位管理崗位設置受限于單位行政級別，管理人員缺乏職業發展通道，工資待遇長期得不到提高，影響了事業單位尤其是基層事業單位管理人員隊伍的穩定性和素質。管理人員職業發展的不暢通加劇了事業單位普遍存在的“重業務，輕管理”傾向，事業單位內部管理不被重視，影響了事業單位管理的有效性和科學性，也必然直接影響事業單位提供公共服務的能力和質量。

第三，若不盡快解決事業單位職員等級晉升問題，將進一步影響社會尤其是基層的穩定?？h以下機關公務員職務職級并行制度實施后，在基層混崗現象普遍存在的客觀情況下，身份差異帶來了不公平的待遇差異，致使事業單位對管理崗位建立類似晉升制度的呼聲極高，也帶來了不穩定性的因素。若包括市以上機關在內的公務員職務職級并行制度全面實施，而事業單位職員等級晉升問題還不能得到同步解決的話，這種不穩定性因素將進一步增大。

總之，事業單位職員等級晉升問題，關系到事業單位管理水平的提升，關系到公共服務質量的提高，甚至關系到基層穩定，應盡快加以解決。

四、完善事業單位管理崗位職員等級晉升制度的建議

黨的十八屆三中全會和十九大報告都提出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。黨的十九大報告進一步提出要“深化事業單位改革，強化公益屬性”。著眼于對事業單位的治理，我們認為應該以更加系統化的思路來構建事業單位管理崗位職員等級晉升制度。具體建議如下：

第一，從“三個有利于”的角度來明確事業單位管理崗位職員等級晉升制度應該遵循的原則。其一，要有利于實現事業單位各類人員職業發展和待遇的基本平衡。建立事業單位管理崗位職員等級晉升制度，要實現事業單位管理人員﹑專業技術人員﹑工勤人員在職業發展通道和工資待遇方面的相對合理，避免過分偏向任何一種崗位。這也是維護事業單位內部穩定與社會和諧的一種要求。其二，要有利于推動事業單位吸引專業人才從事管理工作并提升整體管理水平。建立事業單位管理崗位職員等級晉升制度，要將管理視為一種專業，通過對職業化管理工作的合理回報，讓事業單位管理崗位能夠吸引相關專業人才，能夠讓管理人員安心從事管理工作。通過提高事業單位管理人員的職業化水平，逐步提高事業單位整體水平。其三，要有利于促進事業單位工作效率提高以及公共事業發展。建立事業單位管理崗位職員等級晉升制度，不能為提高管理人員待遇而提高待遇，也不僅僅為了提高管理水平，最為重要的目標是要有利于促進事業單位工作效率的提升，最終要促進公益性公共事業的發展，增進廣大人民群眾的福祉。

第二，從近期﹑中期和遠期三個層面來規劃事業單位管理崗位職員等級晉升制度的目標。在解決事業單位管理崗位職員等級晉升這個問題上，其視角不能僅僅局限于解決管理人員待遇本身，而應站在提升事業單位管理水平﹑實現管理人員隊伍職業化的高度。當然，考慮到事業單位的復雜性，建議設置三個層面的目標，循序漸進地達成。其一，將近期目標設置在 “適當解決事業單位管理人員尤其是基層待遇問題”，即在現有的崗位設置框架下，使符合條件的部分管理人員能夠享受上一級別或更高的職員等級待遇。其二，將中期目標設置在“拓寬管理人員職業發展通道”，即適當調整管理崗位的設置方式，使管理人員在未能晉升職務情況下，職員等級也能得到適度晉升。其三，將長遠目標設置在“建立獨立的管理崗位職業發展通道”，即著眼于實現管理人員的專業化﹑職業化，打破現有的管理崗位設置方式以及相應的管理崗位工資待遇制度規定，重新規劃有利于實現管理人員職業化的制度體系。

第三，與近期﹑中期和遠期目標相適應來建立不同階段事業單位管理崗位職員等級晉升制度的具體模式，必須同時考慮不同層級﹑不同地區﹑不同行業的差異性。從制度目標和原則出發，我們認為具體模式既不能過于理想，又不能過于現實，而應該是從現實到未來的多個模式組合。具體而言，有五個可供選擇的建議模式：模式一，設置“非領導職責”職員崗位，即按照現有管理體制，允許事業單位在內部不同層級管理崗位設置一定比例的“非領導職責”職員崗位，讓長期擔任某級崗位的管理人員享受上一級待遇；同時為不同層級“非領導職責”職員崗位規定晉升條件，主要包括任下一級崗位的時間﹑年度考核成績﹑工齡﹑學歷等方面的因素。模式二，建立管理崗位與職員等級的多重對應關系，即打破當前每個級別管理崗位只對應1個職員等級的做法，讓每個級別管理崗位可對應2～3個職員等級；未實現職務晉升時，可以在對應范圍內的職員等級上實現晉升。模式三，實施崗位崗級并行制度，即借鑒縣以下公務員職務職級并行制度做法，設置與管理崗位相對應的“崗級”，并規定不同層級事業單位允許晉升的崗級上限；“崗級”與現有管理崗位等級的工資待遇相對應，但“崗級”沒有政治待遇。模式四，建立管理崗位的橫向發展通道，即在每個職員等級上設置2～8個職級，在級別較低的職員等級上設置更多的職級，職員在未實現職務等級晉升時，也可以通過橫向職級通道晉升；同時需要設置各職級的基本晉升條件，主要包括任職年限﹑績效考核等因素。模式五，建立專門的管理崗位職員通道，即拆分現有管理崗位序列，分設“領導崗位通道”和“職員崗位通道”；重新設計職員崗位通道的層級﹑比例限制﹑晉升資格條件﹑評聘辦法等；另外，在領導崗位與職員等級之間建立銜接辦法。建議采取第1～2種模式以實現近期目標，采取第3～4種模式以實現中期目標，采取第5種模式以實現長遠目標。另外，考慮到不同地區﹑不同行業﹑不同層級的事業單位，在管理崗位職員等級晉升上面臨的問題和訴求存在一些差異，建議避免“一刀切”，對不同地區﹑不同行業﹑不同層級的事業單位規定更加適合的模式。

第四，根據順利實施的需要來建立事業單位管理崗位職員等級晉升制度相關的配套制度和保障機制。事業單位管理崗位職員等級晉升制度的實施是一項系統工程，必須建立相應的配套制度和保障機制，才可能真正取得成功，具體包括以下方面：其一，相應調整崗位﹑工資等相關制度。實施事業單位管理崗位職員等級晉升制度可能會涉及對事業單位崗位設置管理制度的調整，要對崗位設置﹑行政職務與管理崗位的對應關系等做出調整；另外，還可能涉及事業單位工資制度的調整，要根據方案設計，對事業單位管理崗位工資表做出具體調整。其二，建立財力支持保障機制。實施事業單位管理崗位職員等級晉升制度會帶來工資支出的增加，需要相應的財力支持保障。事業單位管理崗位職員等級晉升制度帶來的基本工資增量部分，按照原財政渠道應由中央財政負擔的，由中央財政在相應科目中對相應中央部門或者省份增加財政撥款；對于帶來的基本工資增量部分以及績效工資增量部分，按照原財政渠道應由地方財政負擔的，由地方財政在相應科目中對相應事業單位或下一級財政增加財政撥款。其三，建立責任明確的組織保障機制。事業單位綜合管理部門要根據本地區特點，出臺實施細則，并做好制度的細化實施工作，要做好制度的宣傳講解工作，要做好制度實施的統籌協調工作，要做好實施中出現問題的解決工作，要按照管理權限做好職員等級晉升具體審批工作。事業單位主管部門要根據制度規定的職責權限，做好所屬事業單位的管理崗位職員等級相關崗位設置工作，要按照管理權限做好職員等級晉升具體審批工作。具體事業單位要做好本單位的制度宣傳貫徹工作，根據規定具體做好相關崗位設置工作，要按照相關程序和辦法做好職員等級晉升具體工作。

總之，事業單位管理崗位職員等級晉升制度是一項意義重大的改革工程，應以推進事業單位治理體系和治理能力現代化為指導方向，通過循序漸進的改革方式，在適當解決事業單位尤其是基層事業單位管理人員待遇問題的基礎上，逐步拓寬事業單位管理崗位的職業發展空間，最終形成獨立于領導崗位之外的管理崗位職員的專業化﹑職業化的職業發展通道。實現事業單位各類人員職業發展和待遇的基本平衡，推動事業單位吸引專業人才從事管理工作并提升整體管理水平，促進事業單位工作效率提高以及公共事業發展。