德國消防財政供給對我國消防裝備發展的啟示

常 松

(應急管理部 消防救援局，北京 100054)

組建國家綜合性消防救援隊伍，是黨中央做出的重大戰略部署，必將推動我國應急管理事業和消防救援工作的長足發展。新時代，黨和人民賦予了消防救援隊伍新的職能，提出了新的要求。消防救援任務將從傳統的滅火作戰和交通事故救援、地質災害救援向各類災害事故處置拓展，消防救援隊伍將面臨更加嚴峻的挑戰。

一、新時代促進消防裝備發展的重要意義

打好消防救援的大仗，離不開消防裝備這個前提和基礎。推動我國消防裝備發展，對于消防救援服務具有重要意義。

(一)有利于在各類災害事故處置中提升制勝能力

近年來，我國的消防裝備配備水平有了大幅提升，在重大滅火救援任務中發揮了重要的攻堅作用。但是，與新形勢、新任務相比，對于很多災害事故，尚缺乏制勝的利器，影響了救援行動的順利進行。因此，應大力加強消防裝備建設，促進消防裝備發展，為提升滅火作戰和應急救援戰斗力提供重要的裝備保障。

(二)有利于為公共消防服務均等化提供物質保證

公共服務均等化水平，是國家治理現代化的重要標準。因此，各國普遍將實現公共服務均等化作為經濟社會發展的目標。黨的十八大以來，我國公共消防服務均等化水平有了較大提升，消防服務的范圍不斷拓展，群眾滿意度不斷增強。這些成績的取得，離不開消防裝備這個物質保證。目前，我國在公共消防服務方面還存在不均衡的問題，西部地區與東、中部地區，農村地區與城市還存在較大差距。大力發展消防裝備，可以使公共消防服務不足的地區具有更加有力的裝備，可以更好地提升公共服務水平。

(三)有利于在產業結構升級中發揮引領作用

產業結構升級是供給側結構性改革的重要內容。隨著政府對消防工作的重視程度不斷增加，人民群眾對消防服務的需求不斷增加，對消防產業發展也有了新的要求。近年來，一些大型國有制造企業開始轉向消防裝備制造，從一定意義上說，消防裝備制造業已經成為產業結構升級中新的動力。但是，由于我國消防裝備制造業起步較晚，設計水平、生產工藝、技術性能與發達國家存在較大差距。下一步，應以消防裝備發展為牽引，以促進消防裝備制造業發展助推產業結構升級，在保障和促進消防救援能力提升的同時，為產業結構升級發揮應有的作用。

二、德國消防概況與財政供給

(一)德國消防概況

德國共有16個自治州，均設有消防專門機構，直接隸屬于州政府領導，并制定本州的消防法。州政府主要是通過消防立法來規范地方政府要管什么事、負什么責，并監督地方政府依法履行相關職責。各州的消防法注重結合本州的實際，有自己的特點，但在大的原則上沒有根本的區別[1-2]。消防責任和管理職能主要強化在州以下政府，消防局被列為市政府的職能部門。德國實行財政分級管理體制，各州享有充分的財政自主權，聯邦、州、地方均有獨立的預算，分別對各自的議會負責。各級政府職責的明確劃分，為確定各級財政支出責任提供了基本依據。聯邦和各地方政府原則上承擔實現各自職責任務所需的財政支出，這也體現了不同層次政府職責的任務分配與財政支出責任負擔之間的一致性[注]參見潘剛有關譯稿。。

1.職能任務。德國消防隊伍承擔消防、救災、救護“三位一體”的任務，具體職能包括：防火滅火、交通事故救援、化學事故處置、水上滅火和救生、空中救援、隧道(地鐵)救援、緊急救護、動物救助，其他災害救援和國際救援等。其中比較特殊的是醫療急救工作，由消防部門和紅十字會及其他私營組織共同承擔。根據德國各州消防法律規定，消防部門承擔醫療急救工作是收費的，具體收費標準由各州立法確定。

2.消防力量。各州消防隊伍體制、建制與其他發達國家類似，分為官方消防隊和非官方消防隊兩大類。官方消防隊包括職業消防隊、志愿消防隊和義務消防隊；非官方消防隊包括企業消防隊等。其中，職業制消防隊為主，全國約2萬人左右，全部由各州政府開支。職業消防隊為隊長負責制，隊長要對所屬城鎮內包括職業、志愿和義務消防隊在內的所有官方消防隊的滅火值班、培訓和滅火出動負責任，同時還應裝備建立符合規定要求的滅火設備。職業消防隊員只允許接受不影響滅火戒備任務的非消防任務。志愿消防隊員全部為兼職，全國有130萬人左右，完全自愿、無償地在城鎮消防隊或者消防聯合會從事消防救援工作。這種形式的消防隊由政府投資建隊并配有專門的消防車輛、裝備。隊員不發工資，執勤時給一些補助。一般情況下，5～10萬人的城市以及鄉村地區以志愿制消防隊為主。義務消防隊是對志愿消防隊的有益補充，是按照各城鎮有關條例實施的。一般來說，如果志愿消防隊的力量達不到最低要求，則應由義務消防隊來補充；特殊情況下，城鎮消防組織和上級監督部門可以通過協議將官方消防隊的任務移交給企業消防隊。企業消防隊是由私人組建的保護工商業及其他企業或管理部門的消防組織，它可以是職業消防組織，也可以是義務消防組織。企業消防隊是國家承認的非官方消防隊，只要其人員組成、裝備及訓練水平符合官方消防隊的要求，經申請就可以被承認為企業消防隊。

(二)消防財政供給特點

消防工作關系公共安全，是公共產品，屬于地方事權。德國非常重視消防事業發展，尤其是消防服務水平和消防裝備制造水平居于世界前列，這與各級財政對消防的經費保障和政策支持有著較大的關系。從經費總量上分析，消防經費主要來源于當地政府的稅收撥款和消防機構的收費返還，聯邦政府對地方消防經費沒有補貼，州政府對地方消防經費的補貼一般在5%以下。從政策支持上分析，經過多年的實踐，已經形成了一整套綜合性政策，形成了全方面的支持，發揮了政策的組合效應。德國消防財政供給主要具有以下特點：

1.全屬地管理。在德國統一前，原東德5個州的消防機構實行的是垂直管理體系，市長與消防隊能否滅火救援沒有多大關系，對消防站建設、消防經費、裝備和隊伍建設不負責任。德國統一后，原東德各州相繼出臺州消防法，與原西德一致，消防事務完全由當地政府負責和實施管理。

2.單級轉移支付。聯邦對州及州以下的消防工作沒有實行統一管理，也沒有通過轉移支付給予一定的補助撥款。各州、地方政府的消防工作由本級政府負責，但是，州對州以下政府通過轉移支付予以支持，州政府對地方消防經費的補貼一般在5%以下。這種轉移支付主要體現在兩個方面：(1)消防培訓。德國16個州都建有消防院校，負責培養全州的初級消防指揮員或專業技術人員，培訓結束后還要組織州一級的考試予以錄用，以滿足為全州消防服務的需要。(2)消防裝備。德國重視發展消防裝備，消防部門的通信設備、設施，車輛、破拆、救援裝備及個人防護裝備比較先進，技術手段也比較完備，為減少州屬各地方政府在消防裝備建設上的差距，州政府對所屬地方政府消防裝備購置給予一定比例的補貼。

3.支出結構合理。消防經費主要來源于當地政府的稅收撥款和消防機構的收費返還(醫療服務)。消防經費支出主要用于消防裝備和基礎設施建設。各地方政府和消防部門對消防規劃、消防裝備和消防基礎設施建設十分重視，城市消防規劃井然有序，消防裝備先進，消防基礎設施完善配套。消防站建設是根據整個城市功能和特點以及保護對象來規劃的，職業制消防站每站的車輛一般為15輛左右，且多為大功率、大容量的中型以上車輛，特種消防站還配有特種車輛或裝備，能處置放射、化學、生物等事故。

4.制定稅收優惠政策。為實現包括消防在內的公共服務均等化，聯邦、州政府均制定了一系列規定，除了對消防人員在交通出行、消費等方面實行稅收優惠政策之外，重點對消防裝備配備予以支持，主要包括以下內容：(1)對購置的消防車免征相關財產稅、行為稅以及通行、保險等方面的稅費。這些政策一般由州政府統一制定，以鼓勵各地方政府加強消防裝備建設，提升消防隊伍的戰斗力。(2)部分州對公共消防設施建設予以營業稅等方面的優惠政策。主要是因為消防訓練設施包括相應的訓練裝備，是用于培訓消防戰斗員和消防車駕駛員，對此給予相應的稅收優惠政策，有利于加強公共消防設施和裝備發展水平，有利于提升消防員訓練水平，有利于提高各類災害事故處置能力。(3)有的州和地方政府為鼓勵當地的消防裝備生產企業提升創新能力和產品競爭力，在其申請辦理相應知識產權時免收代理費，同時，對具有較多知識產權的消防裝備生產企業，按照一定的比例予以稅收返還。如果生產的裝備可以出口，還按照一定的比例進行退稅。

三、我國消防裝備發展的政策建議

德國的消防財政供給政策是其推動消防事業發展的重要舉措，特別是對消防裝備實行的一系列支持政策，對于促進消防隊伍戰斗力提升具有重要的作用。德國的相關經驗，對于促進我國消防裝備發展具有一定的借鑒意義，應在現行制度基礎上，通過系統優化、科學運用等措施，創新財政支持消防裝備發展的有關政策，以促進公共消防服務均等化。

(一)規范消防財政轉移支付，增加消防裝備支持力度

中央財政對省級財政的轉移支付，應在一般性轉移支付的大盤之中明確消防財政支出的范圍；對于其他專項性較強的，應納入專項轉移支付，并根據形勢發展修改項目名稱，增加一定比例的消防裝備項目。同時，應分別制定短期和中期規劃，按照規劃確定項目，確保專項轉移支付項目的連續性、穩定性和實效性，充分考慮消防裝備建設周期長、連續性強的特點，科學合理地予以支持。

在省以下消防財政轉移支付中，應認識到省級消防救援隊伍在全省范圍內執行消防任務的實戰需求，按照統一調度、統一配備的原則，對消防裝備項目實行專項、實物性轉移支付，保證所轄地方消防救援隊伍的戰斗力，縮小地區間消防服務水平差距。

(二)完善消防裝備生產領域的稅收優惠政策

消防救援隊伍的職能將不斷拓展，任務將日趨艱巨，作為消防救援能力的重要物質保證，國產消防裝備發展應與國家綜合性消防救援隊伍的職能相適應，應與滅火作戰和地質、氣象、自然災害等各類災害事故處置能力相適應。因此，應進一步提升國產消防裝備設計、生產水平?？梢越梃b德國經驗，對消防裝備生產企業按照一定比例減除相關稅收，提升稅收返還比例，形成綜合性的稅收優惠政策，鼓勵消防裝備生產企業研發高技術裝備，共同促進我國消防裝備產業發展。

(三)探索建立對消防裝備生產企業的貼息制度

目前，我國的消防裝備生產企業普遍存在生產設備老化，自動化、集成化、數字化程度低，制造工藝陳舊、技術創新水平不高等問題。究其原因，主要是企業認為技術創新投入大、風險高，技術成果容易被其他企業剽竊，不如仿造國外裝備來的容易。這種情況在很大程度上影響了國產消防裝備的技術性能、質量水平和使用的可靠性，影響了滅火救援任務的順利完成。財政貼息政策應用于消防裝備生產領域，符合財政貼息政策的使用原則，有利于財政貼息政策優勢的發揮。在實踐運行中，應主要把握好以下幾個重要環節：

1.選準貼息范圍。享受財政貼息政策的必須限于具有技術創新意向和技術創新能力的企業，限于具有技術創新必要性和效益的項目，防止一些企業“虛假包裝”騙取政策支持[3]。另外，要求只有以消防裝備為主打產品的企業才能享受財政貼息政策。

2.合理確定貼息規模。消防裝備生產畢竟只是整個生產領域的一部分，貼息規模偏小，不足以達到支持目的，規模過大，又可能影響其他行業的發展。同時，財政貼息屬于無償性轉移支出，不會產生投資收益，財政貼息規模過大還會增加財政負擔。因此，應結合消防裝備生產企業技術創新需求的總體情況和財政貼息總體規模，確定消防裝備生產企業財政貼息的額度和比例。

3.加強對貼息貸款的績效管理。要以定期評審作為貼息政策延續實行的依據，提高貼息貸款的使用效率，防止出現對財政貼息政策的依賴性。應充分發揮財政貼息政策的杠桿作用，推動消防裝備產品的更新換代和質量升級。

4.注重政策工具的相互配合。財政貼息只是財政政策工具的一種，單獨使用的支持力度是有限的，必須要加強與國債投資和稅收優惠等經濟杠桿的配合，充分發揮組合效應，最大限度地支持消防裝備生產企業的持續健康發展。

四、結語

消防裝備是消防隊伍完成滅火救援任務的重要物質保證，要積極借鑒發達國家的經驗，結合實際，與我國消防隊伍發展適應，研究制定相應的財政政策，對消防裝備發展予以支持，推動消防工作發展。