當陽市農村公共文化服務體系建設現狀及對策

周小軍

（長江大學，湖北 荊州 434025）

基本公共服務均等化是指政府要為社會成員提供基本的、與經濟社會發展水平相適應的、能夠體現公平正義原則的大致均等的公共產品和服務，是人們生存和發展最基本的條件的均等。從我國的現實情況出發，基本公共服務均等化的內容主要包括：一是保障基本民生性服務，如就業服務、社會救助、養老保障等；二是完善公共事業性服務，如公共教育、公共衛生、公共文化、科學技術、人口控制和就業服務等；三是健全公益基礎性服務，如公共設施、生態維護、環境保護等；四是確保公共安全性服務，如社會治安、生產安全、消費安全、國防安全等。

黨的十六大報告提出，“要加強政府對文化公益事業扶持的力度，為人民群眾提供良好的公共文化服務”。黨的十九大報告再次提出，要完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。這為全面落實國家《公共文化服務保障法》，按照基本公共文化服務標準的要求，加大檢查督促力度，建立目標考評機制，加快推進公共文化服務均等化建設，讓廣大群眾共享文化發展的成果指明了方向。

加強農村文化建設，既是全面建成小康社會的內在要求，也是樹立和落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重要內容，是建設社會主義新農村、滿足廣大農民群眾多層次多方面精神文化需求的有效途徑。近年來，黨和政府高度重視農村文化建設，采取一系列政策措施，著力推進農村公共文化服務體系建設，農民群眾的精神文化生活得到不斷改善，農村公共文化服務體系建設呈現較好的發展局面。例如，綜合文化站、社區文化中心等建筑星羅棋布，來這里活動的民眾經常爆滿；各種自發的基層文藝團隊、文化志愿者各展其長、各盡所能，把基層農村“攪”得風生水起；政府舉辦的送文化科技下鄉大型活動、特色節慶的鄉村鑼鼓隊以及街道社區文化活動等精彩紛呈……總之，從城市到村鎮、從企業到學校，基層公共文化的魅力不斷輻射，品位不斷提高，為基層群眾帶來了文化的自信、喜悅與自豪，更增添了廣大農村基層的生機與活力，讓廣大群眾共享經濟社會發展成果。但同時也要看到，農村公共文化服務體系建設與全面建成小康社會的目標要求還不相適應，與農村經濟社會的協調發展還不相適應，與農民群眾的精神文化需求還不相適應，農村公共文化服務體系和文化活動對農民群眾還缺乏吸引力。例如，在湖北省一些地方，落后的文化觀念還大行其道，酗酒鬧事、聚眾賭博、色情演出等違法亂紀事件時有發生，做道場、燒香拜佛、占卦算命、看風水等封建迷信活動隨處可見。由此發現，湖北省農村公共文化服務體系建設嚴重滯后于農村經濟社會發展的狀況，已經影響到我國農村文化建設發展和農村基層政權建設，影響湖北省農村全面建成小康社會目標的順利實現。

1 農村公共文化服務體系建設現狀

1.1 個案地區的選取與調查

1.1.1 個案地區的選取。當陽市地處鄂西山地向江漢平原過渡地帶，西接宜昌市，東臨荊門市，南聯荊州市。1988年10月撤縣建市，現轄7個鎮、3個街道辦事處、155個村、18個社區，國土面積2159km2，人口48.6萬人。

當陽市歷史悠久，文化厚重燦爛，是湖北省歷史文化名城，正在申報中國歷史文化名城。戰國時秦始設當陽縣，距今2200多年歷史。楚文化遺存極為豐富，被譽為楚文化“地下博物館”。當陽市是三國文化重要發祥地，關陵是全國三大關廟之一，而且是“中華詩詞之鄉”“湖北省民間文化藝術之鄉”。境內有號稱“天下叢林四絕”之一的佛教圣地天臺宗祖庭玉泉寺，為國家4A級景區?，F有全國重點文物保護單位5處，省級重點文物保護單位10處。

另外，宜昌市第一個黨組織、鄂西地區第一個革命政權和第一支人民武裝，均誕生在當陽市，著名的瓦倉起義發生在當陽市?？谷諔馉帟r期，當陽市是涉及4個地市、11個縣的襄西抗日根據地的中心。連續5次被命名為湖北省“雙擁模范城”，2012、2016年2次榮獲全國“雙擁模范縣”稱號。

截至2017年，當陽市有各類中小學校51所（九年一貫制學校5所）。其中，小學32所，初中14所，普通高中3所，職業學校1所，特殊學校1所。另有幼兒園37所。在校學生37124人，比2016年減少1754人。其中，小學在校學生18249人，比2016年減少236人；初中在校學生10231人，比2016年減少556人；普通高中在校學生6642人，比2016年減少704人；職業高中1938人，比2016年減少258人；特殊學校在校學生64人。幼兒園在園幼兒8982人，比2016年減少257人。全市適齡兒童入學率達到100.0%，初中畢業生升學率達97.4%，九年義務教育完成率達99.8%。

1.1.2 調查概況。采取問卷調查的方式，就農村基層群眾對近年來當陽市農村公共文化服務體系建設的指導思想、政策措施、建設路徑、籌資辦法等情況進行了民意測驗，收集了農民群眾對農村公共文化服務體系建設的建議。問卷發放時間為2015年9月13日至2017年12月26日。共發放問卷800份，其中農村600份、城鎮社區200份。收回有效問卷741份，回收率為92.6%，回收問卷全部有效。

1.2 當陽市農村公共文化服務體系建設現狀

近年來，當陽市委、市政府以黨的十八大、十九大精神為指導，認真學習習近平總書記關于文化繁榮與創新對堅定“四個自信”、實現中華民族偉大復興“中國夢”的重要性的論述，將農村公共文化服務體系建設納入全市社會經濟社會發展戰略中，以繁榮社會主義文化、滿足人民群眾日益增長的精神文化需求為目的，堅持“政府主導、社會參與、重心下移、共建共享”的原則，弘揚優秀傳統文化，建設新時代先進文化。目前，全市四級文化網絡基本形成，農村公共文化建設呈現出“政府重視、群眾積極、投資多元、建設規范”的精彩紛呈、積極進取的良好態勢。

1.2.1 基層干群文化自覺意識明顯增強。自黨的十七大召開以來，當陽市委、市政府和市文化部門認真貫徹落實中央關于文化服務體系建設的指示精神，主動將文化建設作為一個獨立的目標體系，把文化建設放在與經濟建設同等重要的位置在年度工作中進行統一規劃、統一實施、統一考評，在財政經費劃撥時安排專項資金以項目的形式與農村文化建設捆綁下達，?？顚Ｓ?，結項時開展經費使用效益評估。從市委書記到村委主任、支書和文化管理部門負責人，都牢固樹立責任意識、機遇意識、改革意識、發展意識，以高度的文化自覺承擔起推動農村公共文化事業發展繁榮的歷史責任，不斷探索新思路、新舉措，讓“軟實力”有了硬措施、硬指標。2016年，當陽市委、市政府把實施農村公共文化服務體系建設作為“一把手”工程，納入全市保障和改善民生的15個方面實事，黨政主要領導親自過問、親自規劃、親自督辦，明確提出“抓文化就是抓民生”，加大推進力度，讓更多人民群眾享受到文化發展成果。目前，當陽市上下在農村公共文化服務體系建設的重要性方面已形成廣泛共識和自覺，保證了農村公共文化服務體系建設的科學、有效和全面推進。

1.2.2 城鄉公共文化網絡形成，基礎設施逐步改善。近年來，當陽市委、市政府在市財政投資的同時增加投入，加大對本市農村公共文化服務基礎設施的建設和改造力度并取得明顯成效。目前，公共文化服務設施建設正在努力推進?！笆濉币詠?，當陽市以鄉鎮綜合文化站改擴建、村級農家書屋建設、文化信息資源共享工程建設、中心城區社區（街道）文化設施設備配置為標志的公共文化服務設施網絡基本建成，當前正在努力推進農村廣播（村村通）及農村智能廣播網（村村響）兩項建設工程。全市圖書館藏書5萬余冊，年接待讀者人數逐年上升；電子閱覽室電腦在普及籌備中；年展各項讀書活動10次，參與群眾超過7000人次。鄉鎮綜合文化站按照上級文件要求，獨家獨院建設，每個鄉鎮的建筑面積都在200m2以上。目前，當陽市3鎮6鄉的綜合文化站已經全部建設完成，并已投入使用?！拔迨?、一校、一場、一院、一中心”，即圖書室、報刊閱覽室、展覽室、游藝室、健身娛樂室、籃球場、影劇院（或小型演出場所）和文化信息資源共享工程中心（根據每村的經濟實力會有差別）等基本業務用房已投入使用。除去這些必要的場地建設，每村還配有1.5萬臺投影設備及價值5000元的音響設備，來豐富農民的業余生活。目前，全市的農村電影放映工程已經在全市全面鋪開，共有6個農村電影放映隊，走訪播放電影從未間斷，確保每村每月都有一場電影的放映。各個村鎮的農家書屋也已經全部建成，全部由政府出資，在全市198個村中已達到村村均有“農家書屋”，對每個村的“農家書屋”的投入均為2萬元。目前，當陽市農村基本實現了文化活動場所“鎮鎮有”“村村有”的目標。

1.2.3 立足非遺傳承和自創各類民間文化活動，地域特色突顯。文化越是地域的、民族的，就越是世界的。當陽市在我國古代特別是三國時期是一個充滿故事的地區。將不同地域特色通過千姿百態的物遺、非遺形式傳承和展現出來的“活體文化”，正是植根于人民大眾之中的基層公共文化活動的重要內容，并具有生生不息的濃郁生命力。關公忠義仁勇的故事一直在民間傳誦，不絕于耳；歷史遺跡遍地全市各個鄉村，以玉泉寺最為著名；近年來遺落在民間的手工藝制作有所振興等。全市建立健全了非物質文化遺產資料目錄，非遺資源數據庫建設初見成效，儲存資源容量已有8T以上，為今后進一步開展非物質文化遺產保護工作奠定了堅實的基礎。富有地域特色的各地非遺所傳承和地方自創的豐富多彩各類民間文化活動，是基層公共文化最有生命力的“活體”文化，為這些文化活動搭建平臺，引導提升，是基層公共文化彰顯地域特色、繼承弘揚中華優秀文化傳統的有效手段和途徑。

1.3 當陽市農村公共文化服務體系建設存在的問題

雖然近年來在黨和政府的積極倡導、大力扶持下，當陽市委、市政府也在竭盡全力，認真貫徹落實黨和政府的各項文化惠民政策，農村公共文化服務體系建設已初具規模，但實事求是地說，與全面建成小康社會、美麗鄉村建設的目標相比還有較大差距，存在起點低、基數小以及不完善、不均衡、不協調問題，已成為全市經濟社會發展的短板。

1.3.1 公共文化服務體系建設中的主導責任落實不到位。少數鄉鎮黨委和政府領導對農村公共文化建設認識不到位，工作安排與國家文化戰略和省市的要求存在偏差。鄉鎮機構改革后，鄉鎮綜合文化站人員實行“行政隸屬鄉鎮政府領導，業務接受主管部門指導”的管理模式，往往導致人員兼職情況普遍，專職不能專用，少數鄉鎮對農村文化體系建設主體責任不明，有“等、靠、要”的思想。

1.3.2 投入資金不足，績效不高。相比于教育、衛生、科技等，其他領域事業費占財政支出比重逐年大幅度增長，文化事業費與其他社會事業費的差距被逐年拉大。具體表現在：一是總量不足與結構失衡的問題并存；二是體制分割造成資金分散，導致資源不足與資源浪費并存；三是重投入輕產出、重硬件輕軟件、重建設輕管理的現象普遍存在，公共文化設施利用效率不高。

1.3.3 農村基層文化人才缺乏、素質不高問題并存。由于當前農村年輕人、有一定文化程度的村民外出務工或者做生意的現象較為普遍，導致農村留守人員中懂文化的人少之又少。在鄉鎮綜合文化站、村（社區）公共文化服務中心等基層文化單位，一方面文化隊伍整體力量薄弱，學歷層次低，年齡結構不合理，業務水平不高，特別是缺乏穩定的專業隊伍和“文化帶頭人”，難以形成一支可資“調教”的文化隊伍。二是在公務員隊伍中也存在有編制、人員落實不到位和編制不足、公益性崗位人員落實不到位的現象。三是鄉鎮綜合文化站缺少既懂管理又懂業務的文化站長，站長多為兼職，且提拔少、待遇低，不能專心投身于文化工作。四是文化人才隊伍更新和充實不夠，存在即使有新人但不能適應文化工作和適合文化崗位的人員得不到錄用的問題并存。

2 加快農村公共文化服務體系建設的建議

2.1 依法落實政府公共文化服務體系建設的主導責任

根據政府職能，可從以下方面落實政府及相關部門的主導責任：一是強化各鄉鎮政府主導責任，進一步貫徹落實當陽市“十三五”文化事業發展規劃，把保障和維護廣大農村群眾的基本文化權益作為公共文化服務的出發點和落腳點，使農村公共文化服務的供給與人民群眾的生活水平相適應，與農村經濟社會發展水平相一致；二是健全全市農村公共文化服務體系建設的統籌協調機制和科學的績效評估體系，把公共文化服務水平作為衡量各鄉鎮政府工作績效的重要指標；三是進一步完善體制機制，增強各鄉鎮政府與市相關部門對公共文化服務體系建設的統籌和溝通的有效性，協調好文化建設專項經費的管理與使用情況，包括明確資金數量和使用范圍等；四是要加強對農村公共文化服務體系建設資金監管力度，完善事前、事中和事后的審計機制，防止發生資金分散、截留、套取、重復投資和挪用等腐敗現象發生，提高財政績效管理能力；五是把公共文化服務體系專項經費納入財政預算，并建立穩定增長的機制［1］。

2.2 推進公益性文化單位改革，增加有效供給

一是抓緊時機開展鄉鎮綜合文化站實行垂直管理的改革試點。實行文化站垂直管理和文化下派員制度，統一監管工作經費，統一考核獎懲機制。

二是加大政府職能轉變和改革力度，著力解決多頭管理、條塊分割問題，推進公益性文化單位改革，如市級公共圖書館、文化館實行總分館制改革，實現市鄉村三級公共文化資源共享、服務互聯。

三是建立公共文化單位法人治理結構，鼓勵和引導社會力量參與公共文化服務，創新社會資本和政府合作模式，調動社會文化人才、民間文化團體和社會組織參與的積極性和主動性，有效增加公共文化產品和服務供給主體［2］。

四是創建符合現代公共文化服務體系管理機制的示范區（項目）。

五是創新文化投融資渠道，引導社會資本多元化投入。通過免稅的方式鼓勵社會資本對公共文化事業的贊助，以提高對公共文化服務的總體投入。積極鼓勵社會力量興辦各類非營利性文化服務機構，拓寬公共文化建設資金的投入渠道，引導社會資金以多種方式投入到公共文化服務體系的建設中來，逐步形成以公共財政投入為主、社會投入為輔的公共文化多元化投入體制［3］。

2.3 引進和培養并舉，建設穩定、高素質的公共文化人才隊伍

2.3.1 健全文化人才培養機制。要堅持培養和引進并重，采取“走出去”“請進來”相結合的辦法，統籌抓好文化領軍人才、專業隊伍、基層骨干建設，不斷提高全市文化隊伍的業務水平和整體素質。以重點劇目、重大文化項目和重點文化課題為依托，加強與國家、省文化單位和高校合作，聚集和培養人才。實施優秀青年藝術人才培養工程，每年選拔一批優秀青年藝術人才，采取舉辦培訓班、表演比賽、舉行拜師活動、邀請國內藝術名家指導等多種形式，進行重點培養，促進青年藝術人才成長。充分發揮民間組織和民間藝人在活躍基層文化生活中的作用，積極培養基層文化建設的帶頭人［4］。在城市社區，可將文藝人才、文化骨干進行整合，通過組建音、舞、美、戲、書畫、收藏和讀書等業余團隊，帶動群眾性公共文化的發展。

2.3.2 健全完善文化人才引進機制。要優化文化人才政策，在引進高層次緊缺人才的同時，注意招錄適合基層實際需求的文化人才，吸引具有相應專業或經歷的人才投身基層文化事業。加強城鄉社區公共文化服務崗位建設，按照人口規模和實際需要，配齊配強鄉鎮綜合文化站專職人員，發展壯大文化志愿者隊伍，形成一支扎根基層、服務群眾的專兼職文化服務隊伍。

2.3.3 健全完善文化人才激勵機制。要提高公共文化服務人員的待遇，在考核中對有突出貢獻的專業人員、文化帶頭人給予獎勵或表彰，廣泛宣傳其先進事跡，優先提拔重用。要樹立文化人才是第一文化資源的觀念，努力營造尊重人才、關心人才、培養人才的社會環境，積極宣傳、引導全市人民和社會各界共同參與，形成有利于吸納和積聚人才的濃厚氛圍。

2.4 創新公共文化服務方式，提高公共文化服務效益

一是廣泛開展“結對子、種文化”活動，鼓勵市文化館、圖書館等公共文化服務機構專業人士、文化志愿者與基層文藝愛好者結成幫扶對子。

二是著力打造群眾性文化活動品牌，開展“文化下鄉”活動，送輔導、送培訓、送演出、送圖書［5］。

三是扎實開展文化志愿服務活動，以“大舞臺”“大講堂”“大展臺”為載體，開展文化志愿者走基層等文化志愿服務活動。著力加強重大公共文化工程和文化項目建設，廣泛開展群眾性系列文化活動。

四是堅持以人民群眾基本文化需求為導向，以打造群眾文化品牌為龍頭，廣泛開展形式多樣的群眾性文化活動。

五是抓好政府向社會力量購買公共文化服務工作，縮小市內公共文化服務城鄉差距、區域差距和群體差距，加大對基層公共文化設施整合力度，統籌城鄉文化資源均衡布局、合理配置、科學組合，促進城鄉和區域文化協調發展。

六是著力保障特殊群體文化權益。要像抓精準脫貧那樣抓文化民生，與國家和省扶貧攻堅戰略、新型城鎮化建設、新農村建設相銜接，加大資金、項目傾斜力度，重心下移至城鄉基層和老少邊窮地區等薄弱環節，保障老年人、未成年人、殘疾人、農民工和農村留守婦女兒童等特殊群體基本文化權益，推動貧困地區公共文化服務實現跨越式發展，促進基本公共文化服務標準化、均等化。

2.5 整合資源，形成公共文化服務體系建設的合力

2.5.1 優化資源配置。要統籌文化資源，注重吸收運用市場、社會等非政府資源，按市場規律和宣傳文化規律，提升資源運行效益，促進公共文化資源共建共享。例如，建立城鄉聯動機制，農家書屋購書經費納入縣圖書館統一采購，在鄉鎮、村設立分館；建立農村文化資源庫，把劇團演出、電影放映等資源形成文化“大禮包”，由農民自行選定，采用政府花錢買服務的方式，真正實現由“養人頭”向“養事業”轉變［6］。

2.5.2 加大對落后地區的支持力度?，F在城鄉文化設施建設不平衡，農村文化設施相對落后，要制定針對農村文化發展的專門扶持政策，對落后的文化設施進行改造?？h鎮兩級“三館”建設要按照標準要求，該改建的改建，該擴建的擴建，盡快完成文化設施達標工程。

2.5.3 加大政府財政購買投入，構建五級現代公共文化服務體系。為保障群眾公共文化權益，加快構建標準化、均等化的現代公共文化服務體系，要制訂一系列相應政策措施，加強農村基層公共文化服務設施建設，豐富服務內容，創新基層公共文化運行管理體制等。

2.6 調動農民參與熱情，自創文化陣地

農業是農民生存生活的支柱，要改變農民的文化娛樂方式就必須把農民從繁重的體力勞動中解放出來?？梢约訌娹r村農機具的購買補貼力度，讓農民有更多的時間投入到精神文化生活中來。村里可以建立象棋協會、戲劇協會，廣場舞協會等各種組織，主動發展適合自己的且健康的文化娛樂活動［7］。農民群眾應主動接受政府和社會群體各方面的幫助，主動開展各種文化娛樂活動。主動向政府反映自己合理的文化娛樂愿望，豐富自己的文化娛樂生活，改變自己的精神世界。要真正落實送文化下鄉活動，杜絕走形式的做法，讓農民自主選擇所喜歡的影片、演出劇目及其他文化活動內容，不斷提高文化服務質量，滿足農民群眾多樣化的文化需求。

2.7 完善考核標準，建立長效機制

長期以來，政府一直都是“重經濟、輕文化”，針對過去出力不討好的農村公共文化服務體系建設現狀，以及許多工作僅停留在喊口號上，并未真正落實到位的情況。政府應有選擇地開展工作，把服務效果等與相關部門和負責人的政績、遷升、榮辱直接掛鉤［8］。農村公共文化服務狀態表現為其公共文化服務水平，決定于其所具有的農村公共文化服務能力，其未來發展取決于其公共文化服務潛力。這就需要建立科學的農村公共文化服務監管、評估、考核體系。要統一農村鄉鎮文化機構的名稱，理順上級文化主管部門對鄉鎮一級文化工作和事業發展的指導和監管，建立農村文化建設目標責任制，健全農村公共文化服務單位的人才招聘制度和農村公共文化服務單位工作人員的考核評價制度。在引入高素質、高水平的人才基礎上，必然會充分調動工作人員的積極性，使其在工作上最大化發揮自身才能，做到讓農民滿意［9-11］。同時，以農民的認可度、滿意度作為標準，確立科學有效的評價體系和評價機制，逐步建立起一套適應農村文化發展和農村文化新格局的新體制，將服務農村、服務農民的情況作為各級文化主管部門、文化工作單位的重要考核內容，推動農村文化建設法制化、規范化、制度化。

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