PPP項目招投標中存在的問題與對策探索

舒暢

摘要：伴隨著國家經濟的迅速發展，城鎮化推進速度的加快，“一帶一路”倡議的實施，基礎、公益設施的需求量增幅巨大。而政府財政計劃有限，亟須一種適合的融資模式緩解政府財政壓力。PPP（Public-Private-Partership）即政府與社會資本合作的融資模式應運而生。政府與社會資本合作的模式具有多元化投資主體、較高的經濟效率、風險分配合理等諸多優勢。近年來，政府十分重視PPP模式在財政中發揮的作用并出臺了大量支持PPP模式發展的政策。截至2018年8月，全國PPP項目綜合信息管理庫和儲備庫，一共收錄項目14424個，總投資額高達18萬多億元。盡管我國PPP的發展勢頭十分強勁，PPP市場仍處于起步階段，在采購與管理方面具有特殊性，很多因素會制約項目的有效實施，難免出現泥沙俱下、魚目混珠的現象。

關鍵詞：PPP項目;招投標;對策探索

基金項目：吉林建筑大學城建學院科學研究項目：PPP項目招投標中存在的問題及對策研究（編號：?？谱諿2017]015號）

在采購環節，招投標可以有效預防項目的腐敗現象，在《政府采購法》中明確規定公開招標是政府采購的主要采購方式，因此PPP項目的招投標過程對項目的順利落地起著重要影響。但是我國的PPP項目在采購過程中，仍依據一般招標投標制度，無法滿足其特殊性，存在政策法律不健全、招標代理機構經驗欠缺、評標標準主觀性強等問題，降低了工作效率，甚至導致項目無法落地。因此應完善招投標機制，促進PPP項目可持續發展。

一、PPP項目招投標中遇到的問題

1.政府監管問題突出

目前在我國，國家發展改革委員會主要負責對國家重大建設項目建設過程中的工程招投標進行監督檢查。不同的行業和產業項目的招投標活動的監督執法由相關部門分別管理，例如建設、水利、交通、進口設備采購等行業分別由建設、水利、交通和對外經貿等行政主管部門負責?，F在招標監管體制主要還是部門分散監管，很難做到多部門聯合審查，可能導致各部門存在職能交叉、多頭領導，條塊分割、責任推諉，同體監督、互相包庇，監督越位和缺位同時并存，造成工程項目招投標活動監管雜亂無章，降低工作效率，腐敗現象頻生。

個別行業行政主管部門的招投標管理監督機構存在監管方法、信息技術落后，不能適應時代發展。政府缺少統一健全的PPP法律體系作為依據，導致監督工作不到位。招標前沒有備案、缺少標后延續監督使得招投標階段很難嚴格按程序有效進行全過程監督。工程招投標的監管缺乏力度，存在重管理輕查處、重檢查輕處理的現象，致使違規違法行為沒有得到及時糾正處理。

2.法律政策體系不完善

目前我國尚未針對PPP項目招投標活動制定相關法律，已有的招投標法律法規像《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國政府采購法》與《中華人民共和國招標投標法實施條例》，并未包含項目融資及長期運營管理等采購內容，操作性不強。雖然有針對PPP項目的行業管理部門規章和地方規章，但其法律效力層級較低，權威性不足，規定也不夠詳細，易與其他地方性文件及上級法律產生一定的沖突，無法保證系統性和全局性，甚至影響PPP項目招投標的公平公正。而且一些法律規定對招投標過程中的違法行為懲罰較輕導致違法違規成本相對偏低。違法違規行為的懲罰措施主要是罰款，懲處力度不足，起不到震懾效果，使得相關方鋌而走險采取串通投標等違法行為獲得非法利益。

3.招投標過程存在問題

（1）招投標相關文件內容不完善

PPP項目投資額大、周期長、參與方多，存在多種風險。政府為了減輕財政壓力，把風險盡可能轉移給私營部門，不會提高項目效率反而會帶來更多問題。政府會因轉移風險而支付更多的費用提高成本;私營部門因承擔了大量風險，而又沒有合理回報，導致項目無法生存。因此在招投標和合同組織階段合理分擔風險是保障PPP項目順利實施的前提，但因項目風險分擔基于經驗使得風險分擔的合理邊界還比較模糊。政府在PPP項目運作過程中，始終處于主導地位，而投標人則屬于弱勢一方。政府可能因某些原因拒絕或變相拒絕履行合同義務，給私營部門帶來嚴重后果，導致項目失敗，社會資本參與PPP項目積極性的降低，阻礙了PPP項目的發展。

（2）評標標準主觀性較強

我國在PPP項目招投標活動中，廣泛采用“綜合評標法”的評審方法，評標標準、分值由招標人確定并沒有具體的依據與標準。該方法中經濟標評只占有一定比例，而其他要素通常很難通過量化的方式確定，這樣標專家在打分時主要依據主觀判斷，缺乏科學性，易人為操作。目前PPP項目合同期限長，投標人需參與項目的全壽命周期，滿足條件的潛在投標人有限，因此PPP項目中資格審查條件比較寬松。招標人為了緩解財政壓力，在評標過程中主要對融資方案、建設及后期運營進行評價，忽略了對履約能力、社會責任等因素對項目實施的影響，可能導致合作伙伴關系破裂，PPP項目無法繼續而失敗。

二、對PPP項目招投標問題的解決建議

1.健全對PPP項目招投標的法律法規

PPP模式興起時間較短，在法律層面上的專門法律較少，且對規范PPP項目操作具有局限性，而其他部門規章效力層級較低，因此需針對PPP項目招投標出臺專門法，并清理不符合PPP項目招投標的部門規章，避免各下位法之間條款沖突，下位法與上位法互相矛盾的現象，實現招投標管理的標準化、規范化。另一方面，強化招投標法律法規的可操作性，制定實施細則與管理規定，細化標準、明確權利義務、規定招標方式與評價方法，使其更加科學化具體化，減少漏洞，營造更加公開、公平、公正的競爭環境。

2.完善招投標行政監管體制

目前我國招標投標的監管問題主要是分散管理，多頭領導、同體監督現象嚴重。根據未來可持續發展，建筑市場需要設立一個綜合統一的監管機構，不再區分行業分設機構，由國家發改委、各級質量監督部門、紀檢監察機關及各種行業協會組成，分級設立。地方招投標管理機構由國家級監督機構直屬領導。

創新招投標監管方法，加強工作人員培訓學習，建立各種平臺，注重培養提高相關監督人員的業務能力。利用科技手段提高機構管理信息化程度，整合資源，擴大監督范圍，形成先進完備的監管體系。實行全過程監督，在招投標工作前期、中期、后期，每一個環節和程序都進行監督管理，規范建筑市場行為，發現問題及時指出，落實整改。建立招投標誠信體系，設獎懲制度，重點監管誠信等級低的企業和人員，限制其招投標相關行為。同時，加強對建設工程招標過程中的違法犯罪問題的查處懲治力度。

3.完善工程招投標制度

建立公開、透明的招標投標體系，研發創新科學先進的方法合理分配風險，明確風險合理邊界，做到風險最優分配。具體詳細編制招標、合同相關文件，明確劃分雙方權利義務，風險分擔范圍，規范約束招投標參與各方的行為，對違法行為進行嚴懲，預防因責權不明而導致的不利影響。完善評標制度，科學制定評價方法、標準，增加評標客觀性，避免主觀判斷影響。多方位、多角度評價投標方案，從融資、造價、技術、管理、信用、履約能力、社會責任等方面，綜合全面進行審查，確定中標人。優化PPP項目公平公正的市場競爭環境，保障項目順利落地及成功建設運營。

結論

隨著國家基礎公共設施的大力發展，PPP模式的深入推進，國家相關政策扶持，更加完善的PPP模式將會進入嶄新的時代。作為PPP模式的研究工作者、項目的實施人員不能忽視現階段發展的不利因素。PPP項目區別于傳統政府采購與一般項目，在招標投標過程中顯露出的問題更應加以重視，筆者認為健全的法律法規、完善的行政監管與招投標機制能夠彌補缺陷、減少漏洞，促進PPP項目的健康可持續的發展，實現多方共贏。

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