學會掛靠體制的變革與未來

王孜丹　張理茜

[摘 要]政社分開已經成為全面深化改革的重要內容之一，首要問題是學會與掛靠單位的關系問題。掛靠體制是我國特定歷史背景下的產物，給予當時的學會很多支持和幫助。但隨著市場化進程的加快和全面深化改革的推進，掛靠體制的弊端逐漸顯現。為了能更好地履行學會職能，減輕政府負擔，學會要增強活力，擺脫束縛，創新發展。面對新形勢，學會要積極參與市場化競爭，重建與原掛靠單位的關系，完善相關政策規定，以更好的姿態迎接改革，服務社會。

[關鍵詞] 政社分開 學會 掛靠體制

*基金項目：中國科協學會服務中心資助項目“科技社團參與社會治理的配套政策研究”。

一、前言

自黨的十八大以來，黨中央和國務院就一直把政社分開、激發社會組織活力作為全面深化改革的重要內容和關鍵突破口?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“要正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。重點培育和優先發展包括科技類在內的四類社會組織”[1]?！犊茀f系統深化改革實施方案》中也提到：“全面改革學會治理結構和治理方式，建立辦事機構掛靠單位動態調整機制，明確掛靠單位與學會權責關系，擴大無掛靠、無業務主管單位學會的試點范圍，著力打造運轉高效、規范有序的實體辦事機構”[2]。

作為政社分開這一政策指向的重要客體——社會團體，是政社分開政策實施的主體。具體來說，中國科協所屬全國性科技類社團（以下簡稱學會） 是指由科技工作者自愿組成的、為實現共同意愿的、非營利的學術性社會團體[3]。作為社會團體的一種重要表現形式，學會具有人力資源雄厚、地位公正客觀、專業權威等優勢。然而，因為自身掛靠體制的問題，學會一直以來都無法很好地行駛自身職能。事實上，學會的體制問題是對其生存發展會產生實際影響的大問題，學會的出身決定了學會的能力范圍，學會的能力范圍限制了學會的發展。一個掛靠在其他單位、沒有獨立自由之身的學會是無法良好發展的學會。

目前，許多學會只重視短期利益，不愿放棄掛靠單位的庇護，使得學會資源來源單一，經營能力減弱，學術活動也受到影響，這對于學會的長期發展是十分不利的。因此，學會作為黨和國家聯系科技工作者的橋梁和紐帶，國家創新體系的重要組成部分，在建設科技強國的過程中，為了能夠更好地承接政府轉移職能，更好地參與社會管理與公共服務，對學會進行體制改革，建立良好的學會支持體系是全面深化改革的必然選擇。

二、掛靠體制的來源與影響

（一）掛靠體制的定義與來源

學會的掛靠體制，是指學會依托某一個單位或部門解決辦事機構在人員編制、辦公場所及活動經費等方面的問題；所依托的單位或部門（被稱為掛靠單位）在人、財、物等方面給予學會一定的支持，同時領導學會辦事機構的思想政治工作、黨建團建工作和人事管理工作的一種管理體制[4]。

“掛靠體制”是我國當時政治歷史背景下的特色產物。1958年中國科協成立以后，全面加強了對全國學會的領導和管理。要求學會在各項工作中要認真實行政治掛帥原則，擁護黨的領導，貫徹黨的方針。對學會工作提出了“掛、靠、并、動”的四字方針。掛，是指所謂的“政治掛帥”原則；靠，是指依靠有關業務部門，及后來所稱的掛靠單位；并，是指合并；動，是指積極開展學術活動[5]。后來掛靠延用，就逐漸演變成了“掛靠體制”，即要求學會掛靠到有關部門以支持學會的生存。

（二）掛靠體制對學會發展的影響

在當時的計劃經濟體制背景下，掛靠體制對學會的發展確實起到了一定的積極作用。特別是在學會發展初期，由于“文革”的影響，知識分子受到了社會的貶低和偏見，學會發展也隨之陷入了低潮期。當時的學會沒有獨立發展的自由環境，就連正常的學術活動也受到了限制。而實行掛靠體制對學會經費的資助，人才的保障和物資的取得都起到了積極的作用。同時，在排斥知識分子的社會環境下，掛靠體制也有利于加強對學會工作人員的管理。這種體制對于發展中的學會是一個很大的支持，同時也是學會活動得以迅速恢復和蓬勃發展的原因之一。掛靠單位的主要領導成員參加學會的領導工作，深入了解學會發展和需求，使得學會活動密切結合科學技術發展和生產建設實際，也是對學會活動的有力支持。因此，掛靠單位作為學會的直接領導人，對學會的發展進行管理和監督是很有必要的。

可以說，掛靠體制對當時學會的建立、成長和發展都發揮了很大的積極作用，功不可沒。但是，隨著我國從計劃經濟向市場經濟的轉變和全面改革的不斷深化， 掛靠體制的問題和不足也逐漸顯現出來。

首先，學會建設受到掛靠單位的影響和干預較大。由于長期受計劃經濟體制影響，學會在辦事機構設置、人員編制管理和內部管理制度等方面，基本上是按照掛靠單位的運行機制和管理模式建立起來的。在這種環境下，由于受掛靠單位行政管理體制影響，形成了一種了“行政主導”的管理模式，這就導致了掛靠單位管理過嚴的現象產生。在實踐中，由于辦事機構設在掛靠單位，需要得到掛靠單位人、財、物的支持。因此，辦事機構在執行理事會的決策時，往往要先得到掛靠單位的許可，否則貫徹決議就會遭遇困難或者出現集體決議在貫徹時走樣的現象。甚至有些學會的組織機構建設也都受到掛靠單位的干預。有些學會的領導人并非民主推選產生，而是由掛靠單位直接任命的，許多掛靠單位對科技社團都有明顯的人事管理的傾向。目前不少學會都是由掛靠單位現任行政領導擔任學會的主要負責人，他們并非專業人員，也沒有時間和精力認真參與學會的建設與發展，因此很少組織和參與學會活動，純屬掛名。這樣的學會負責人是無法對學會的生存發展負責的，也無法幫助社團實現真正自治。長此以往，科技社團受到行政權力的干預就會越來越多。這樣掛靠單位管理過度的情況就會導致整個組織運轉沒有效率，一切都要等待上級指令否則無法辦事的惡性循環也使得相關部門無法履行好自己的職責。這十分不利于科技社團自我管理能力的提高和自我發展，整個組織逐漸失去活力，工作人員的積極性也會受到影響。endprint

其次，掛靠體制使得學會發展產生了依賴性。長期依賴政府的資助或財政撥款，使得學會已經習慣于在經費問題上采用“等、靠、要”的被動態度，僅靠少量撥款和項目經費維持生存。這樣落后的觀念就導致我國大多數學會的經營能力較弱。由于學會領導人一般都是專業技術人員，對經營管理活動十分不擅長，資源動員能力有限，行事也缺乏活力，只能在很小的范圍內募集資金，加之長期受計劃經濟體制的影響，使得學會的營銷意識十分薄弱。經費來源除少量的會費外，主要還是依靠掛靠和主管部門支持，一旦脫鉤，各類資金的來源問題就成為了主要困難。長此以往，導致學會在經濟上不能自立，在失去撥款的條件下，學會的生存受到了極大威脅，也就更談不上發展壯大。

因此，雖然掛靠體制有其存在的歷史因素，但是在深化改革和向市場經濟轉軌的過程中，調整與掛靠單位之間的關系，向多元發展應是大勢所趨。

三、深化改革對學會發展的影響

隨著全面深化改革的進行，多元掛靠、輪流掛靠、無掛靠等多種方式正在各個學會當中逐步試行和推進。學會在逐步失去掛靠單位支持的情況下如何能夠自力更生就成了學會發展的首要問題。一些社會適應能力和自我發展能力弱的學會，在脫離了掛靠單位的庇護以后無法健康發展，甚至維持自身正常的運營都成了困難。事實上，學會自我造血能力的強弱是脫鉤能否順利進行的關鍵因素。比如中國公路學會，在獨立發展的過程中找到了贏利點，脫鉤政策也得以順利貫徹。然而，部分學會的領導人觀念陳舊，認為學會是非營利組織，就不可以自主營利；并且對于掛靠單位的依賴性也很強，更傾向于依賴掛靠單位的資助或財政撥款。因此一旦失去了掛靠單位的支持，就是失去了基礎性資源，他們就會不知所措，不知道學會該如何發展了。

除此之外，學會脫鉤后的管理模式問題也不明朗。畢竟學會是在掛靠體制下發展起來的，從某種意義上講，可以說是事業單位的延伸。不論是在管理模式、人員編制還是黨建問題上，都與企業性質的社會組織存在很大區別，二者的造血能力也相去甚遠。因此，它就牽制了改革的進行，也成為多數學會對脫鉤問題持觀望態度的原因之一。然而，脫鉤后的學會雖然失去了掛靠單位的一些資源支持，但是掛靠體制的改革讓學會有了自主發展的機會和空間，這對于學會的發展將會產生很大的正面影響。

首先，脫離了掛靠單位的干預，學會有了自治權和自主發展的機會。過去，學會在經費上過分依賴掛靠單位的支持，使學會成為掛靠單位的附屬單位，學術活動受到行政干預和限制，發展水平也不受重視，自我成長的空間十分有限。脫鉤后，學會真正走向獨立化運作，社會化發展。學會的領導人不再單純由掛靠單位推薦，而改為按條件從全國范圍推選，這大大提高了科研人員工作的積極性。利用承接政府轉移職能的大好機會，主動參與市場經濟條件下的競爭，學會真正參與社會治理， 成為了實現“小政府、大社會”角色轉型的重要環節和國家創新體系的重要組成部分。同時也受到政府和科協等多元主體的監督，可以最大程度的確保學會發揮應有的作用。

其次，掛靠體制改革可以讓學會更好地承接政府轉移的職能。在《中國科協所屬學會有序承接政府轉移職能擴大試點工作實施方案》中，明確提出要求學會能夠充分發揮科技社團在科技評價中獨立第三方作用，并且要擴大科技社團的社會影響力、提高公信力[6]。然而脫鉤前的學會與其掛靠單位存在著千絲萬縷的關系，是沒有一個客觀公正的地位的，那么社會對于此類學會出臺的科技評價就會存疑，更談不上社會影響力和公信力的提升了。因此，促進學會與掛靠單位脫鉤是全面深化改革、促進政社分開的必然選擇。脫鉤后的學會在擁有專業的科技知識和雄厚的人力資源的同時，又擁有了客觀公正的社會地位。這樣一來，學會就可以取得政府和社會的充分信任，真正成為能負責、能問責的第三方力量，為承接政府職能轉移的工作奠定扎實的基礎。

四、對策建議與展望

（一）確立經營學會理念，加強學會能力建設

學會脫鉤以后，學會原先的掛靠單位不可能再拿出很多經費支持學會工作，學會要生存和發展，首先在思想上就要認清形勢，樹立適者生存和優勝劣汰的觀念，克服過去“等、靠、要”的陳舊思想。要確立經營學會的理念，走經營學會的道路，主動參與市場競爭，才能謀求學會更好更快的發展。

拓寬籌措資金的渠道，形成良好的經濟基礎?？萍忌鐖F要立足自主活動、自我發展、必須增強其經濟實力。要運用自身的智力優勢，開辟多元化渠道，形成一個贏利但非營利的民間組織。不能完全依賴于政府撥款和社會捐贈，而要尋求和形成一定的自立機制，比如借助政府職能轉移的機會，以政府購買的形式，積極爭取科技評估和工程技術領域職業資格認定等服務項目；建立健全會員定期繳納會費制度，加強自我管理，嚴格執行相關規定；面向社會多方募集資金，吸收捐贈。通過拓展科技社團經費來源渠道，推動形成資金來源多元化的格局。

（二）重建與掛靠單位的關系，嘗試合作共謀發展

政社分開是全面深化改革的重要內容之一，而政社分開的核心就是學會與掛靠單位的關系問題。調整學會與掛靠單位的關系，重建一種更為合理的合作關系。事實上，掛靠單位的存在可以為學會的發展提供支持和幫助，取消掛靠單位，并不是意味著與掛靠單位完全脫離關系。政社分開，掛靠單位的角色發生調整，但仍然可以尋求合作，共謀發展。學會可利用科技評價，科技獎勵，科學普及和咨詢服務等社會化職能，通過為掛靠單位提供服務來換取其對于學會發展的支持，從而實現學會與掛靠單位的雙贏。事實上，中國科協在官方文件中也逐步將“掛靠”二字取消，將原先的掛靠單位統稱為“支撐”單位。也正是暗含此意。

（三）健全相關法律法規，為學會發展保駕護航

切實貫徹學會依法自治、依章辦會的原則，堅持學會改革創新的法治化道路。強化學會相關的法律保障，進一步明確學會的法律地位、職能范圍、管理方式等。目前，科技社團的政策以及立法工作均滯后于科技社團的發展。規范科技社團行為的政策法規只有《社會團體登記管理條例》，使得科技社團的基本權利與義務、財產關系、其與政府部門的關系等一些本應該由相關政策法律予以明確的問題，只能成為盲區?，F有政策只一味的強調掛靠單位對于科技社團的監控和管理，缺少其他法規政策的支持。因此我們要進一步推動國家對有關社會團體的法律、法規的制定，建立健全社團管理的相關規定，明確學會作為政府轉移職能重要承接者的權利和責任。同時積極爭取政策支持，為學會管理體制改革創造有利條件。endprint

綜上所述，面對新形勢，學會要樹立改革意識，不斷探索一條有利于學會生存發展的新路子。我們要解放思想，抓住機遇，迎接挑戰，盡快適應新形勢下改革發展的需要。學會才能繼續在反映社會需求、傳遞公共服務、調節公共利益關系等方面發揮作用，才能更好地幫助政府轉移職能、減輕負擔。政社分開促進了學會掛靠體制的變革，當然，想要完全理順學會與掛靠單位之間的關系，還需要很長的一段時間，或完全脫鉤或多元化掛靠，無論以怎樣的形式，學會能夠真正尋求到適合自身的發展方式才是改革的要義所在。

參考文獻

[1]十八屆中央委員會.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL]. http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm.

[2]中共中央辦公廳.科協系統深化改革實施方案[EB/OL]. http：//zt.cast.org.cn/n435777/n435799/n17194200/n17194267/17194651.html.

[3]潘惠彬，梁根樂.“掛靠體制”對學會發展帶來的弊端[J].科協論壇，2005，20（10）：34-36.

[4]趙之惠.關于學會掛靠體制及辦事機構改革的專題調研報告[J].學會，2005（1）：15-18.

[5]呂科偉.中國科協所屬學會掛靠體制歷史沿革及其發展探析[J].科協論壇，2015（7）：44-48.

[6]中共中央辦公廳，國務院辦公廳.中國科協所屬學會有序承接政府轉移職能擴大試點工作實施方案[EB/OL]. http：//www.gov.cn/zhengce/2015-07/16/content_2898444.htm.

[Abstract]Separation of government and society has become one of the important contents of comprehensive deepening reform， the first problem is the relationship between the society and the affiliated units. The affiliated system is the product of specific historical background in China， giving a lot of support and help to the society at that time. However， with the acceleration of the marketization process and the performance of comprehensive deepening reform， the drawbacks of the affiliated system emerge gradually. In order to fulfill the functions of the society and reduce the burden on the government better， the society should strengthen vitality， get rid of the shackles， innovate and develop. Facing the new situation， the society should participate in the market competition actively， rebuild the relationship with the former affiliated units， and improve relevant policies and regulations. Meet the reform and serve the society with a better attitude.

[Key words]separation of government and society； society； affiliated systemendprint