我國城市治理現代化的范式選擇與路徑構想

王浦劬，雷雨若

（深圳大學城市治理研究院，廣東 深圳 518060）

國家治理現代化，是統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容，是新時代中國特色社會主義建設和發展的重要目標指向。城市是現代國家的地域構成單元，是國家公共權力基礎和市場社會基礎的疊合體，在工業化、信息化、新型城鎮化和農業現代化背景下，國家治理目標主要依靠城市或區域貫徹落實，因此，城市治理現代化具有重大戰略地位和意義。然而，隨著城市化進程的加快，我國城市治理現代化面臨著諸多難題與挑戰?，F代城市發展所衍生的城市病，如人口擁擠、交通堵塞、就業困難、住房緊張、貧富兩極分化、環境污染、生態破壞等，成為城市治理的難題。與此同時，公民對富裕民主、公平正義、民生福利等美好生活的需求，使得城市政府越來越需要以創新的方式進行治理。城市治理考驗城市管理者的智慧，治理的難題要求政府適應現代城市治理的內在要求進行機制和方式創新。因此，推動政府變革和創新實現城市治理現代化，成為推進國家治理能力現代化的基礎性問題。本文試從政府創新的角度出發，運用城市治理理論，分析政府創新與現代化城市治理的關系，嘗試從中尋求我國城市治理現代化的實際路徑。

一、政府創新：內涵、演進及其特征

從20世紀60年代開始，歐美國家通過“新公共管理”運動進行政府組織結構、管理方式等的變革，貫徹政府以更高的效率提供更好的服務的原則[1]。從1999年首屆“全球政府創新論壇”召開以來，政府創新逐步成為這些國家政府治理改革的重要主題和實踐。

西方國家近50年政府創新歷程，可以簡要分為三個階段。

第一階段以“新公共管理”運動為標識，杰克·沃克（Jack Walker）的《美國各州之間的創新擴散》一書被學界公認是關于政府創新研究的起點[2]。這個階段的特征在于，只要政府新立了一個項目或采納了一個新觀點，就可以被認定進行了政府創新。而政府創新的內容主要體現在三個方面：一是創新政府角色認識，將政府角色從凱恩斯主義時期的“保姆型”政府重新回歸至亞當·斯密的“守夜人”政府，政府的主要職能被定位為“掌舵”而非“劃槳”，“裁判員”而非“運動員”；二是以企業化思維創新政府理念，在這其中，顯著的變化體現在對政府服務對象的認知方面，認為政府服務的對象是主動提出需求并擁有選擇權的“顧客”，而非過去的僅僅被動接受公共服務的“公民”。三是以市場化機制代替政府行政機制?！靶鹿补芾怼边\動推崇市場機制，認為市場不僅僅是提高私人部門運行效率的根本機制，而且是有效配置公共資源，實現公共部門效益帕累托最優的最佳途徑，以此，積極主張以市場機制代替政府行政機制。

第二階段以布萊爾提出構建“協同政府（jointup government）”為標志。作為政府創新的選擇，協同政府尋求政府部門與代理機構以及公民個人的協調一致，使其為了共同的目標，跨越組織界限展開協同運行，供給公共服務。這個時期政府創新的主要特征在于，修正因新公共管理改革分權等導致的公共部門和公共服務日益“碎片化”和部門間的“地盤爭端”等問題。在協同政府創新理念影響下，英國開始進行政府改革：成立綜合性決策機構統一決策，重組組織機構并界定部門職能和權限，簽訂公共服務協議約定各部門的績效目標，加大與私企、智庫的合作提高公共服務質量，出臺“地方戰略伙伴”計劃提高地方政府政策制定和政策執行的能力等。而在新西蘭、澳大利亞、加拿大等國家，改革趨勢逐漸由協同政府轉向 “整體政府（holistic government）”。盡管學者經常將協同政府與“整體政府”混合使用，但實際上兩者還是有區別的。協同政府強調的是行動的一致性，關注的是通過合作和協調達到政策、機構的協調性和非沖突性，但是，對協同的效果并不特別重視；而“整體政府”更多是從結果的角度著眼，強調的是一系列結果構成的統一而明確的目標，再從這種統一的目標出發，考慮采用何種方式有效地實現目標。

第三階段以“治理理論”興起為特征。20世紀90年代以來，治理理論興起并迅速發展。學者認為，“實現最小政府就是治理”[3]，“政府放權和向社會授權，實現多主體、多中心治理等政治和治理多元化”[4]被認為是實現最小政府的最佳途徑。這一階段，“低成本政府、優質政府、專業政府、電子政府、較少管制的政府、廉潔和透明的政府是當前政府創新的主要議題”[5]，而對政府服務對象身份和政府公務員品質的新界定是這時期政府創新的亮點。關于政府的服務對象，治理理論再次將政府的服務對象回歸“公民”層面，批評“顧客”身份容易讓人忽略其作為公民應有的公民權，認為保障公民權是政府提供優質服務的前提；關于政府公務員的品質，治理理論認為除了企業家精神外，法治精神、快速回應公民需求更是政府公務員需要具備的品質。

在我國，政府創新是全面建設小康社會和創新性國家的戰略議題。黨的十九大報告明確指出，“創新是引領發展的第一動力，必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念”[6]。結合政府創新的實踐和國外有益要素，學界確定我國政府創新的內涵在于：以人民為中心，通過政府治理機制和方式的改革，提高行政效率，增進公共利益，從而提升政府治理績效，強化政治合法性。在實踐和學術研究的雙重推動下，我國政府創新的內涵和理念不斷豐富和深化。有學者以制度變遷理論為分析框架對我國地方政府創新的動力進行分析，指出“觸發地方政府創新意愿的外部因素是間接動力，包括強制性動力和誘致性動力；地方政府對特定創新的成本收益分析是直接動力，如果地方政府預期某一創新的收益高于成本，則將產出新的制度安排，如果預期的創新收益低于成本，則會選擇維持現狀”[7]。有學者分析政府創新的途徑，從政策創新出發，認為需要以包容性政策推進公民導向、充分發揮社會組織作用[8][9][10]。有學者概括了我國地方政府創新的基本內容：完善政府結構，改變政府管理模式，提高政府效能；增強社會自主性，形成新的權力關系；通過創新實現善治[11]。也有學者對我國地方政府創新擴散效果進行研究，認為“合理的制度設計、政府的大力支持、良好的運營管理、公眾的積極參與以及對方案持續調整優化是創新成功的主要原因”[12]。

概括地說，西方政府自20世紀60年代以來針對傳統政府管理機制面對日益復雜的環境帶來的挑戰時所表現的種種不足，提出通過政府創新來應對，由此促進學者形成了一系列關于政府創新的理論，包括新公共管理、協同政府、整體政府和治理理論等。在我國，基于國家治理現代化的戰略和實踐需要，國內學者在中國特色社會主義政府治理理論，尤其是習近平新時代中國特色社會主義國家治理理論指導下，積極弘揚優秀傳統文化，吸納外來理論的某些要素，推進政府創新的實踐和體制機制改革，從而不斷豐富中國特色政府創新的內涵與理念。綜合這些研究可見，所謂政府創新，實際上就是通過政府治理的理念更新、政府治理能力的重塑以及各類治理工具的創新靈活運用，有效達成治理目標的活動和過程。從發展的眼光來看，政府創新是政府治理的永恒主題，代表了政府和公共管理實踐者和學者強化政府責任、增進公共價值、優化公共服務的努力。

二、城市治理的理論淵源及其價值內核

隨著政府創新的實踐和內涵發展，“城市問題”被提上治理議程，由此推進了城市治理理論研究的發展。從功能上來說，城市治理理論是為了解釋和證明兩方面現象，即城市與治理。 在這其中，城市研究在社會意義上，是為了使“城市成為人類能夠過上有尊嚴、健康、安全、幸福和充滿希望的美滿生活的地方”；而治理，著力研究的是城市治理相關利益方，圍繞城市治理議題，通過政治過程進行決策的體制機制和方式過程。

從理念的淵源和發展來看，在治理理論興起之前，城市治理主要是城市政治學和城市政治經濟學的研究范疇，在理念發展過程中，先后出現了城市權力結構理論（精英主義和多元主義）、城市增長機器理論、城市聯盟理論、城市政體理論等理論和學說[13]。這些理念和理論重點關注的是，誰掌握城市權力（Who），怎樣獲取城市權力（How），城市權力運行會導致何種后果（What），城市公民參與權利如何實現等問題[14]。20世紀90年代，治理理論興起，強化了人們對美好城市（good city）和美好生活的憧憬，善治理念開始在城市治理中占據主流地位，為此，“城市治理實際上是善治理念在城市建設和城市管理中的運用”[15]。在此基礎上，學術界逐步形成了城市治理理論。

一般來說，治理是“關于政治行動者影響正式和非正式的規則、標準及行為模式的方式”[16]（P6）城市治理作為一種集體選擇方式，事關集體物品的供給和公共資源的配置。在這其中，一方面，公共物品的供給，要求參與各方的契約性承諾；另一方面，公共資源的配置，要求形成一種適切性機制，使得公共資源最大效度地配置給利益相關者。因此，城市治理理論強調對于城市管理科層體制的變革，積極促進公私界限的跨越，加強建設治理網絡，實現網絡化治理，主張治理主體除政府之外，應該包括更多的行動者[16]（P165）。而圍繞城市權力和權威在行為主體之間的配置，學界形成了“多元治理”與“元治理”兩種城市治理理論。

城市治理的多元治理理論更多地主張向地方分權、強調多元主體共同參與的公私合作伙伴關系。這一理論強調，治理地位平等是多元治理的邏輯基礎，政府與社會（市場）、公民均是城市共同體中的平等成員，共同參與城市的治理；不同主體相互信任和相互作用，是治理的依據；政府在城市治理中的主要作用在于，構建一個相互交往和相互依賴的有機社會網絡和生存空間，并與其他城市的居民以及各種社會組織等利益相關方一起，以開放參與、平等協商、分工協作的方式，達成城市公共事務的決策。由此實現利益均衡，促進城市治理效能、實現城市公共利益的最大化。

除了多方合作伙伴關系之外，學界所說的“網絡治理”，實際上是“多元治理”的同義詞?；鶃啝枺ˋnne Mette Kjaer）就此提出了著名的“權力擴散”（authority migration）趨勢所產生的網絡治理擴散機制：權力向上擴散至超國家機構（例如歐盟），向下擴散至城市層面或者向外擴散至商業、社區和志愿組織[16]（P13）。所以，在城市多元治理理論看來，城市政府的管理任務可以通過多元治理機構的協作完成，而協作的基礎是以特定機制整合碎片化的治理資源。

就其理論淵源而言，“多元治理”城市治理理論實際上發端于英國。而在美國，這一理論逐步衍生為城市政體理論，尤其是城市機制治理理論。城市機制治理理論最初發端于美國地方政府試圖解決高度分權和碎片化政策的治理困境，后來發展為美國城市政治學的流行理論。這一理論主張社會群體和民選議員之間的互動合作模式。它認為，為了實現重要的地方政策目標，市場經濟和民選政治體制之間進行權力的劃分，會使得公私部門的合作顯得非常必要[16]（P179）。

盡管多元治理理論強調的多元共治具有一定的城市政府治理創新意義，但是，它也存在很大缺陷。美國學者福山就曾在其著作中指出，“在過去幾年中，世界政治的主流是抨擊‘大政府’，力圖把國家部門的事務交給自由市場或公民社會。但特別是在發展中國家，政府軟弱、無能或者無政府狀態，卻是嚴重問題的禍根”[17]。換言之，福山認為，對于多數發展中國家而言，強有力的國家可能比公民社會自治更重要。 格羅斯（Simone Gross）和漢勃里頓（Hambleton）也指出，“缺乏強有力的政府的治理可能會導致城市的崩潰”[18]。

“元治理”理論的邏輯與“多元治理”恰恰相反，它假設治理中的成員基本上是不平等的，政府擁有很大的權威，在城市治理中，承擔著更加重要的角色。正如戴維斯（Davis）指出的那樣，“平級的合作計劃由于市場經濟的潛在張力，可能無法達成共識?！?，質疑多元治理理論并不是要假設國家是一個有能力保證完全服從的理性的同質化實體，相反，是要對沒有控制結構的網絡功能提出警告”[16]（P175）?！霸卫怼备拍畹陌l明者杰索普對元治理中的政府作用有過系統的陳述，他指出，“隨著互聯網、伙伴關系、其他經濟政治治理模式的范圍越來越廣，政府仍然是最為重要的”[19]。蓋伊·彼得斯則認為，在治理進程中，其他治理主體實際是在政府“層級制的陰影”下運作，政府擁有隨時收回權威的權力”[20]。由此可見，“元治理”強調實現城市政府變革是完善城市治理的核心。

我國的城市治理從理論到實踐均起步較晚,有學者運用文獻計量法對中國知網（CNKI）的核心、CSSCI論文以及Web of Science中國作者的論文進行數據分析，發現專門關注城市治理的研究尚嫌稀薄[21]。在城市治理理論和城市治理模式方面，目前國內學界對城市治理的研究尚未形成系統的理論體系，盡管如此，國內學者基于我國城市治理實踐，結合西方國家城市治理理論，進行了研究創新。孫小逸、黃榮貴以上海為例，分析了西方城市增長聯盟在中國的形態和運作邏輯，就此指出，不成熟的市場環境、國家控制的土地資源、政治合法性的雙重來源、以及社會治理的基礎性權力，都對城市增長聯盟的形成和運作起著關鍵性作用[22]。楊宏山則從公共服務視角出發，分析了當前我國城市的整合治理模式，認為當前我國城市治理中，出現了致力于經濟發展的力量形成的增長導向的精英聯盟，也出現了社會成員在自我保護中形成的維權導向的社群聯盟，由此逐步形成了 “雙重聯盟”格局。不過，從力量對比看，精英聯盟顯然處于優勢地位，具有更好的組織性，主導著城市治理的公共政策過程[23]。隨著我國城鎮化進程的加速，迫切需要探索適合我國城市發展的治理體系和機制，形成中國特色的城市治理理論。

從實際情況來看，我國的城市治理與西方國家的城市治理存在較大差異。一方面，我國城市化進程不同于西方。西方城市多由經濟力量催生，而我國城市多由行政力量策劃，政府主導一直以來是我國城市的發展模式。另一方面，在現階段，我國公眾參與社會公共活動的積極性有待提升，在單位的公益活動參與、社區文體活動參與和社會志愿組織活動參與中，公眾參與均未占據主導地位，參與人數不足三分之一[24]。由此可見，政府在我國城市治理中與其他治理主體呈現非均衡非對等關系，政府是我國城市治理中最重要和最關鍵的治理主體，是城市治理制度的制定者、目標的協調者和責任的承擔者。由此昭示，在我國，以強調政府主導作用的“元治理”理論，具有更為開闊的運用空間。

三、政府創新與城市治理現代化的辯證關系

通過上述對政府創新內涵及城市治理理論淵源及其價值內核的梳理及分析，政府創新與城市治理現代化之間的內在關聯得以突顯。

（一）城市政府創新決定城市治理現代化

1.政府創新的價值決定著城市治理的成就和進度

城市治理現代化通常包括塑造城市共同價值、美化城市形象、提升城市效率、促進經濟發展以及完善社會保障等方面的內容。城市形象是外界對城市的認可度、認同度、美譽度的集中體現，良好的城市形象，體現著城市治理的效果。而良好的城市治理則造就可持續發展的城市，塑造優雅的城市文化，提升美好的城市形象。城市效率綜合反映城市管理者和市民的組織方式、組織能力、組織效益和城市的運行效率。而城市經濟健康穩定發展，意味著會有更多的資源、能力改善城市的社會服務。城市的社會保障體系是城市治理的關鍵環節。芬蘭學者盧瑞拉（Laurila）將城市治理與社會福利掛鉤，認為那些發生在城市范圍內并且深刻影響社會福利條件的活動，是城市治理的核心所在[25]，因此，良好的城市治理不僅要對某項政策的經濟成本加以考量，而且要兼顧考慮其對人民福祉的影響。這些內容蘊含著平等、多元、民主和高效四個城市價值取向[26]。

城市治理現代化的這些內容與價值取向，必然要求城市政府是一個高效、負責、回應、公平和包容的政府，這就意味著城市政府為主導的城市治理活動，實際上就是實現這些現代化內容和價值的活動。為此，政府在治理中創新的價值，必然現實地體現和落實為城市治理現代化的成就和進度。關于城市治理中政府的價值與責任，墨西哥前任總統?？怂梗╒icente Fox）曾有一番精彩的論述。他說，“新治理的基本要素是有一個新政府，這個政府與社會緊密相連，聆聽公眾聲音,遵從法治、誠實、透明、高效的原則,最重要的是，這個政府意識到自己的職責是推動人類和社會的發展,實現公平、正義和繁榮”[5]。

2.城市政府創新能力決定城市治理能力

城市政府創新能力，是指城市政府超越既有治理理念、組織機構和體制機制，在城市治理活動和規則等方面創新發展，有效合理處理城市問題的能力。城市政府創新是對城市居民日益增長的對美好生活需求的主動回應，政府創新能力的高低，往往決定著一個城市的治理能力高低和城市治理現代化實現與否。

而城市政府的治政能力在相當程度上，決定著城市治理的能力。按照十九大報告精神，黨和政府的領導，需要在強化政治領導本領前提下，努力“增強改革創新本領，保持銳意進取的精神風貌”[6]，由此清楚表明，中國特色的城市治理，相當程度上取決于城市政府領導的治政能力和創新能力。事實上，我國若干城市治理實踐的評估，也有力地支持了這一看法。

3.城市政府創新程度決定城市治理水平

城市治理現代化的基本使命是，有效提供城市公共物品和公共服務，促進城市經濟的可持續發展，提升城市的綜合競爭力，實現社會公正和社會福利最大化，滿足城市社會公眾的利益需求，其終極目標是實現城市居民共享發展成果，提升城市居民幸福指數。這一使命本質上是城市政治體系對權力和公共物品資源進行配置的活動和過程。由于城市政府是城市治理現代化的第一主體，是影響城市治理的關鍵變量，而我國的城市絕大多數是由行政力量策劃催生并由政府主導發展，因此，我國城市政府的創新程度，往往在很大程度上決定著我國城市的整體治理水平。

另一方面，城市治理現代化，必然離不開城市精神的引領。城市精神具有動力功能、導向功能、凝聚功能、融合功能、約束功能，這五大城市精神功能起著引領、催生和滋潤著城市發展，促進城市治理良好有序發展的作用[27]，而城市精神功能的發揮需要通過城市政府積極創新推動和培育。在我國，城市政府是推動與保障我國城市治理發展的第一力量，起著引領城市發展、培育其他主體有序參與城市治理并且把握城市治理節奏的重要作用。

正因為如此，城市政府創新程度決定著城市治理現代化的水平和程度。

（二）城市治理現代化促進城市政府創新

實踐表明，現代化取向的城市治理，往往為城市政府創新創造環境，提供基礎，提出要求并且注入動力。

1.城市治理優化政府創新的空間和社會環境

近年，“地理尺度”（geographical scale）、“空間的生產”等政治經濟學概念及理論導入城市與區域的研究[28]，城市被認為是受到資金和權力等政治經濟力量影響和塑造的空間,是現代社會人類共同體得以聚集的基本載體。城市空間的一個主要特點是治理行動者的鄰近性 （propinquity）[16]（P3），城市治理則被認為是關于空間資源的生產與分配，是政府通過對各種形式空間的“生產”（規模擴張）與“再生產”（改造更新），來重構國家與社會關系的活動[29]。

早在上個世紀，韋伯（Weber,1958）就指出，市場是區分城市和其他形式居住地的關鍵因素。在他看來，社會交換行為通過契約將行動者整合起來，同時也創造了平等，由此形成了社會學意義上最早的“公共空間”組織形式[30]（P8）。隨著現代化和科學技術的發展，城市公共空間的范疇早已超出單純的生產生活空間。城市空間可以是網絡建構的，也可以是以文化現象形式而存在的。城市既可以是實體的城市，也可以是虛擬的城市。城市既可能是由權力和規則黏合、聯結與塑造的，也可以是碎片化的?？傊?，城市空間既可以是物理的，也可以是政治和社會的，甚至網絡虛擬的。

政府創新的過程，實質是政府創新主體以各種創新方式與環境發生和建構各種關系的互動過程。因此，政府與環境兩個變量的共同作用決定政府創新效果；反過來，政府創新是政府與環境之間的紐帶，政府以創新為手段,尋求與周邊環境的和諧共存[31]。當創新主體是城市政府時，城市的政府體系本身、城市政府以外的社會系統、城市的空間背景、城市的網絡狀況、城市的文化制度沿襲和嵌入，以及城市政府與相關利益主體的關系等等，均構成政府創新的社會環境。正如坎特（Kantor）在分析美國城市政府的決策者無法按照自己的意愿行動時所指出的那樣，政府決策者的選擇，往往依賴和受制于企業界、州和聯邦政府等其他決策者的偏好和行動[30]（P5）。由此可見，城市治理達到何種程度，城市的創新力也就可能實現到何種程度。

2.城市治理是城市政府創新的路徑

縱觀世界現代文明的歷史可見，伴隨著現代工業化發展歷程，城市是國家發展方向的主導者，城市的治理狀況，直接決定著一個國家（地區）的現代化發展。由于城市及其治理在國家現代化發展中的特殊地位，城市治理對城市政府創新的要求也往往十分迫切。歷史顯示，城市治理現代化的過程，也是城市政府創新的過程。國家現代化與城市治理之間的關系邏輯，決定了城市治理與政府創新之間的關系邏輯，由此使得現代化導向和規約之下的城市政府治理，必然成為城市政府創新的重要途徑。

四、實現我國城市治理現代化的范式選擇與路徑構想

2015年，習近平總書記在聯合國發展峰會上向世界闡述了中國新的發展觀。黨的十九大報告提出了“加快建設創新型國家”要求[6]，城市作為國家發展方向的主導者，是建設創新型國家的主力軍。根據黨的十九大的精神和要求，參考元治理理論，我們認為，實現我國城市治理現代化可以選擇政府創新范式，城市政府通過治理理念創新、城市治理體制機制創新、科技創新和文化創新，實現我國城市治理現代化。

（一）以治理理念創新實現城市治理現代化思想引領

我國城市化發生的歷史背景不同于歐美國家，它們伴隨工業化革命興起的 “先經濟、后社會”、“先污染、后治理”[31]的城市化道路，顯然不適合我國國情，因此，我們必須開拓獨特道路，創新城市治理理念。

黨的十九報告從執政黨的宗旨和國家發展戰略的高度，強調指出，“人民是黨和政府發展依靠的力量，必須按照以人民為中心的思想，以創新、協調、綠色、開放、共享的新發展觀”[6]，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。據此可知，我國城市治理現代化發展進程中的政府創新，必須以改革開放為動力，以市場機制和政府管制為手段，以高效、包容、可持續為治理理念，實現城市基本公共服務均等化、城市發展綠色低碳化。

“高效意味著城鎮化以更少的資源和更優化的要素配置創造更多的社會財富”[32]。高效的城市治理，需要使市場在城市生產要素配置中起決定性作用，最大限度地實現城市的集聚效應，持續提高城市要素生產率。在這其中，政府發揮的是宏觀調控作用。高效的城市治理理念是城市包容和可持續發展的基礎性理念。當然，在貫徹高效理念時，也必須高度 “警惕新自由主義對城市治理的全面入侵”[33]。因為城市治理如果過度擁抱市場和資本，不能確立親清的政商關系，就有可能會損害公民的權利，也容易讓政府的公信力陷入“塔西佗陷阱”。

包容意味著城市化發展的惠及面更大、成果分配更公平。我國城市經歷了近40年的改革開放，積聚了不少改革紅利，但是，我國的財政支出過程，使得巨額城市化紅利尚未轉化成與之相匹配的公共服務產出（教育、養老、醫療、保障房、環境等）。為提升城市民生服務，需要選擇包容性城市治理，為持續高效發展提供有力支撐和保障，也使城市政府在公共資源有限的背景下，有效提高公民獲得感、幸福感和安全感。與此同時，促進城鄉公共資源均衡配置，不斷提高基本公共服務的水平和質量，保障城市低收入者醫療、住房、食物安全等基本生活需求，體現城市政府作為社會公平正義保障者的角色。

可持續意味著城市的資源和環境承載力不斷增加和強化?？沙掷m的城市治理必須以貫徹綠色發展理念為引領，推進綠色發展、綠色治城，將城市發展模式從最初的粗放增長模式向創新發展和綠色發展雙輪驅動模式轉變，實現綠色惠民，實現人與自然和諧相處。其次，可持續的城市治理需要追求城市之美。城市之美麗，不僅僅是景觀和建筑物理之美，還有人文之美[34]。事實證明，城市只有美麗，才能留下優秀人才和美德居民。

（二）以城市治理體制機制創新開辟城市治理現代化路徑

有序規范的制度是良好城市的生成機制路徑，正如斯科特所說，通過訴諸理性使城市具有效率、秩序和美感。按照“元治理”的理論邏輯，城市政府的角色不在于操控一切，而在于設計理性制度，為城市發展創造良好的制度環境。因此，城市政府需要優化創新城市治理體制機制，實現城市的法治和良治。當前，就是需要努力打造法治政府、服務政府、責任政府、效能政府、廉潔政府、透明政府、協同政府、節約政府和信息政府。

目前，我國有些城市政府的運行機制存在亟待改進的問題，比如，某些城市政府偏離其管理活動的應有目標，不僅“政府的支出偏好受干部晉升指揮棒支配”[35]，而且一味追求高增長的GDP，“其結果導致了城市治理的經濟效益、社會效益、生態效益與經濟增長不成比例，企業缺乏社會責任，農民工的社會保障性收益甚微，合法權益得不到保障，勞動力付出與所得不成比例”[36]。有鑒于此，城市政府創新的迫切任務是，加快推進體制機制改革創新，調整與城市治理現代化不相適應的行政體制機制和機構設置，尤其防止制度內卷化現象；另一方面，推進城市治理精細化，打造共建共治共享的城市治理體系和格局。

“制度創新是制度安排的積極變動和替換”[37]，城市治理制度創新可以從城市政府本身的結構首先著手。創新城市政府本身制度結構，首要重點是城市層級制度。我國現有的政府權力和體制架構是從傳統的計劃經濟模式演變而來，地方城市政府的權力來自于上級政府，過分集權的城市政府結構，在某種程度上往往束縛城市發展的活力，為此，黨的十九大提出，對于地方實施適度放權[6]。在此過程中，按照“職責同構”原則，通過相機授權尋求上級政府與城市政府之間、城市政府層級之間的合理分權，增強地方城市政府在地方財稅、土地政策、外商貿易等方面的權力和調節經濟的能力，形成城市治理現代化的重要保障。

創新城市政府制度結構，還在于優化和開放城市政府的科層系統，在政府主導城市治理的同時，積極鼓勵社會組織和公民參與治理，并以法定契約紐帶明確政府與社會組織、企業、公民的伙伴關系，形成城市治理共同體，建構共同體成員組成、按照良性互動運行的開放的扁平化治理制度結構[16]。

（三）以科技創新推進城市治理的可持續發展

現代城市是以科學技術為核心的先進生產力的聚集地，科學技術是城市治理現代化的基礎和動力，也是城市創新的生命力，這就決定了城市政府在創新城市治理時，必須高度重視科學技術的巨大推動作用。事實上，城市政府治理城市的主要機制和方式創新，集中表現為治理方式的信息化和網絡化。

當前，一些大都市提出并實施的 “智慧型城市”計劃，就是依靠信息和通信技術，以“互聯網+”為平臺，感測、分析、整合城市政府管理的各項關鍵信息[38]，包括城市經濟活動、社會、環保、安全、住房及交通等，并作出相應的職能回應，其實質是利用先進的互聯網技術、GIS技術、GPS技術等建立一個精準識別、動態追蹤、集成共享的信息資源數據庫，實現城市智慧式治理，為市民創造更加美好便捷的生活。因此，在以互聯網、物聯網、云計算、大數據為代表的信息技術日新月異的今天，城市政府在進行城市治理的過程中，必須跟上信息科技發展的步伐，依靠科技創新推動城市的可持續發展。

（四）以文化創新推動城市治理的軟實力建設

城市文化是伴隨城市發展而產生的與之相適應的能夠凝聚城市的精神氣質和人文情懷，它與公共管理、人力資本、城市創新、生活質量和國際溝通力一起，被視為國際大都市軟實力的六個方面[39]。在城市治理現代化進程中，城市文化創新是城市政府創新的重要內容。

黨的十九大報告以文化自信為基調，充分闡述文化建設的重要性，指出“文化是一個國家、一個民族的靈魂。文化興國運興，文化強民族強。沒有高度的文化自信，沒有文化的繁榮興盛，就沒有中華民族偉大復興?！盵6]

相形之下，現階段我國城市建設和發展呈現的突出問題是有技術而缺文化、有業態而缺靈魂，甚至城市越華麗，文化越缺失。因此，切實推進城市文化創新，是當下城市政府創新的突出問題。而營造開放性、有文化和服務性的文化體制結構，建構審慎和包容的政治文化哲學，確立民間民眾的創新主體地位并鼓勵居民進行多元文化創造，發展面向現代化、面向世界、面向未來的民族的科學的大眾的社會主義文化，恪守尊重文化個性法則，提升城市審美趣味，無疑是城市政府創新治理實施和推進文化創新的基本維度[40]。

總之，在國家治理現代化的歷史進程中，城市是貫徹與落實國家治理目標的主陣地，是政府創新的重要空間和環境所在；城市政府創新是城市治理現代化建設的引擎，是城市治理現代化實現價值引導、制度支持和文化營造的重要途徑。事實表明，城市政府創新能力決定城市治理水平；而城市政府創新的價值和程度，又必然體現和落實在城市治理現代化廣度和深度方面。為此，我國的城市政府應通過理論創新、制度創新、科技創新和文化創新，推動城市治理現代化的建設。

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