破解杭州公共服務一體化障礙對策研究

◎ 張偉平 王光軍 鄭 敏

提 要：貫徹落實黨的十九大精神，把握新時代主要矛盾的新變化，對照習近平總書記強調的“八個更”要求，為加快建立更健全、更優質、更共享的公共服務體系，率先高水平全面建成小康社會，讓廣大杭州市民擁有更多獲得感、幸福感和安全感，杭州市發展改革委員會開展了杭州市公共服務總體發展情況專題調研，總結分析杭州當前公共服務發展的現狀、短板和問題，提出進一步提升公共服務均等化和一體化水平的思路目標和對策建議。

近年來，杭州市堅持民生優先發展戰略，深入實施 《杭州市基本公共服務體系建設三年行動計劃（2013～2015年）》和 《杭州市社會發展（基本公共服務均等化）“十三五”規劃》，加快建立更加優質、更加均衡、更加共享的城鄉一體公共服務體系，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民。杭州市社會發展綜合水平連續十二年居全省首位、連續四年位居全國副省級城市第一，群眾獲得感、幸福感和安全感持續增強。本文在深入剖析杭州市公共服務一體化發展現狀的基礎上，針對破解目前存在的瓶頸、障礙和制約，開展相關專題調研和研究，為加快實現杭州公共服務在區域間、城鄉間、群體間一體化提供了方向。

一 摸清現狀，深入剖析杭州市公共服務發展情況

（一）兜底線，基本公共服務體系基本完善

建立基本公共服務體系建設聯絡員制度，形成涵蓋勞動就業、社會保障、教育、醫療、文化、體育等十大領域的基本公共服務體系，服務項目和標準高于國家、省基本公共服務體系，服務質量和水平走在全國、全省前列，成為全省基本公共服務均等化行動計劃實施工作優秀城市。

（二）強保障，多項社會事業發展成績斐然

城鄉居民收入倍差由1.98縮小為1.87，家庭年人均收入低于4600元貧困現象全面消除。2016年城鎮登記失業率控制在1.72%以內，榮獲全國創業先進城市，勞動關系和諧指數實現全省“六連冠”。入選省級非物質文化遺產代表性項目數連續五年居全省首位。被列入全國首批養老服務業綜合改革試點。獲得“2016中國最具幸福感城市最高榮譽功勛”榮譽稱號。

（三）提品質，教育強市建設深入推進

先后實施一系列教育新政，2016年，六個主城區成功創建全省基本實現教育現代化區，率先實現全國義務教育基本均衡縣全覆蓋。探索適應新高考改革的高中教育教學管理體制改革和機制創新，特色示范校創建工作深入開展。市屬高校和職業教育發展步伐加快，市屬高校產學對接工作取得新成效，中外合作辦學機構實現零突破。浙江大學城市學院懷卡托大學聯合學院獲教育部批準正式成立，成為全國同類院校第一家開展全日制本科層次的聯合學院。

（四）促醫改，健康服務能力穩步提升

入選第三批國家公立醫院改革試點城市，“雙下沉、兩提升”、智慧醫療、醫養護一體化簽約服務工作走在全國前列，6家市屬醫院分別與18家縣級醫院建立幫扶關系，實現縣級醫院下沉鄉鎮全覆蓋。5所市屬綜合性醫院建成投用，蟬聯國家衛生城市。電子健康檔案開展地區實現全覆蓋。人口計生、婦女兒童、殘疾人工作扎實推進。競技體育連創佳績，全民健身廣泛開展，成為2022年亞運會等重大賽事舉辦城市。

（五）抓人才，創新能力進一步提高

成功創建國家自主創新示范區，杭州未來科技城、阿里巴巴集團入選全國首批“雙創示范基地”，國家級孵化器總量連續4年居全國省會城市、副省級城市第一位。發明專利授權量連續11年位居省會城市第一。出臺兩輪“人才新政”，浙江西湖高等研究院、浙江工程師學院正式成立，自主申報“國千”專家數居全國副省級城市第一位，成功創建國家知識產權示范城市，躋身外籍人士眼中最具吸引力的中國城市前三位。

在肯定杭州市基本公共服務體系建設取得一系列成效的同時，也要清醒地認識到，杭州市社會發展領域還存在短板和弱項：一是公共服務城鄉之間、區域之間仍然存在一定差距，蕭山、余杭、富陽、大江東、臨安等公共服務配套能力與主城區融入程度不夠，公共服務資源配置不均衡；二是尚未普遍、均等地惠及非杭籍及流動人口，雖然近年來公共服務與戶籍脫鉤的改革正在穩步推進，但問題仍然較大；三是對標國際化城市標準，在社會治理能力提升、流動人口管理與服務、社會事業國際化、社會組織發展培育等方面還有待進一步改進和完善；四是公共服務管理體制尚不成熟，市場在社會資源配置中的作用相對薄弱，供給方式和供給主體仍不夠多元化。

二 對照要求，進一步厘清杭州市公共服務發展思路

在深入梳理杭州市公共服務發展現狀、問題及短板的基礎上，要對照習近平總書記強調的“八個更”要求，厘清今后一段時間內杭州市公共服務發展思路和方向，制定實施針對性強的舉措，進一步提高杭州市公共服務發展水平。

（一）明確一個要求

學習貫徹黨的十九大精神和習近平總書記新時代中國特色社會主義思想，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，持續深化“八八戰略”實踐，緊緊圍繞“建設獨特韻味別樣精彩的世界名城”奮斗目標，堅持以人民為中心，以保障和改善民生為重點，全面發展各項社會事業，對要求、補短板、強供給、促一體，努力讓廣大群眾切實享受更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境、更豐富的精神文化生活，切實增強廣大群眾的幸福感和獲得感，確保在高水平全面建成小康社會、高水平推進社會主義現代化建設上走在全省乃至全國前列。

（二）把握四大方向

城鄉一體化。以覆蓋全民為目標，主動適應新型城鎮化和人口流動趨勢，瞄準短板，重點突破，進一步擴大公共服務資源覆蓋面，促進優質公共服務資源向農村、新城和弱勢群體傾斜，加強基層公共服務機構設施和能力建設，切實縮小區域、城鄉差距，加快建立城鄉一體的公共服務體系。關注當前尚未享受服務覆蓋的非杭籍常住人口及部分流動人口需求。

政策精準化。針對人民群眾最關注的現實需要，按照責任與能力對等、需求與可能結合要求，建立公共服務供給精細化機制，科學制定公共服務標準和細則。加強對公共服務需求有效管理，探索構建整體性公共服務需求管理體系，及時獲得社會公共服務需求信息及政策訴求，有針對性地提供群眾急需的公共服務，切實提高服務精準度和群眾滿意度。

供給多元化。人群細分、全周期供給、多樣化需求是未來公共服務發展必然趨勢。主動適應群眾需求從低層次向高水平、從重數量到重品質、從整體性到差異性的轉變，充分運用“互聯網+”、大數據等信息技術手段，不斷開發個性化、多元化、動態化公共服務產品，滿足群眾公共服務由生存型向安全型、享受型和發展型轉變需求。進一步拓展公共服務供給范圍，鼓勵社會力量參與，構建多元化公共服務供給模式。

服務產業化。放大公共服務部分產業屬性，以推進供給側結構性改革為主線，創新政府向社會力量購買服務機制，合理引入市場競爭，推動公共服務產業化發展。支持民辦公共服務做大做強，允許其通過PPP、連鎖經營、特許加盟等形式壯大規模，重點培育發展一批實力雄厚、具有較強競爭力的大型社會服務企業和企業集團。

（三）考慮四大目標

總體目標更加明確。到2020年，建立與高水平全面建成小康社會及高水平推進社會主義現代化建設目標相銜接的公共服務體系，率先建成城鄉一體的公共服務體系，讓市民擁有更多幸福感和獲得感。

服務內容更加豐富。形成更為優質均衡的就業、教育、文化、社保、醫療、住房等公共服務體系，服務內容和產品更加豐富，服務能力明顯增強，供給體制機制更加健全。城鄉區域一體化配置公共服務資源格局形成，公共服務發展水平繼續位居全國全省前列。

服務質量更加優質。建立公共服務水平根據經濟社會發展水平穩步提高機制，服務標準更加完整，服務和管理的規范化、精細化水平明顯提升?；竟卜涨鍐?、財政管理、考核評價等機制更加完善。

服務資源更加共享。實現公共服務資源城鄉全覆蓋，服務的可及性、便利性進一步提升，城鄉、區域間公共服務水平的差距明顯縮小，一體化水平穩步提高，市民能夠就近享受高質量的基本公共服務。

三 補齊短板，提供更高水平更高質量的公共服務

堅持以人民為中心發展思想，牢牢把握新時代主要矛盾的新變化和人民群眾對美好生活的向往，抓住重點，瞄準短板，精準發力，切實解決與百姓切身利益緊密相關的民生問題。

（一）改善民生之需，堅持“兩優先”，將教育、健康放在優先發展戰略地位，努力讓杭州市人民享受更好的教育和更高水平的醫療衛生服務

從提供更好的教育出發，把提高教育水平和質量放在經濟社會發展更突出位置，全面提升學前教育、義務教育、高中段教育、高等教育乃至終身教育水平。深化教育教學改革，扎實推進教育減負，實施新名校集團化戰略，全面推進學前教育普惠發展、義務教育高水平均衡發展和普通高中教育多樣化發展，加快發展國際教育。推進名師等優質教育資源的市域范圍內一體化共建共享。適時研究延長義務教育年限方案，探索將學前教育、高中段教育納入義務教育的路徑及舉措。抓住國家“雙一流”建設的歷史性機遇，實施“名校名院名所”計劃，積極引進中科大等國內外著名高校合作辦學。持續深化與清華大學、北京大學、浙江大學、中國美院、浙江工業大學等全面戰略合作，加快西湖大學、浙江工程師學院建設，支持杭師大創一流，加快推動現有高教園區轉型升級。放寬普高、職高分流限制，支持市屬高職院校高水平發展，加快構建現代職教體系。

從提供更健康的生活出發，把健康放在優先發展戰略地位，深入實施大健康戰略，不斷提高全民健康水平。推進醫藥衛生體制改革，深化“雙下沉、兩提升”工程，健全分級診療體系，推廣醫養護一體化全科醫生簽約服務，加快發展智慧醫療，支持社會力量辦醫和中醫藥事業發展，構建面向全民、覆蓋全生命周期的健康管理體系，建成健康中國示范區。推進醫療衛生領域國際化合作，加快國際醫院建設，完善國際醫療服務結算體系。牢固樹立“全民健身是全面建成小康社會的重要基礎”理念，廣泛開展全民健身運動，促進群眾體育和競技體育全面發展。認真做好亞運會和2018年世界短池世錦賽等重大賽事籌備工作。抓好食品藥品安全保障，把增加綠色優質農產品供給放在突出位置，重點抓好綠色農產品基地建設。抓實國家和省級養老服務業綜合改革試點，建成以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系，促進養老多元化、多樣化發展，讓每位老年人老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安，享有更幸福的晚年生活。

（二）立足民生之本，實現“一同步”，確保城鄉居民收入增長與經濟增長同步，努力讓杭州市人民享受更穩定的工作和更滿意的收入

從提供更穩定的工作出發，更加關注就業困難群體，實施更加積極的就業創業政策，努力增加更多就業崗位。深化落實就業創業新政，建立就業創業指數評價體系。做好重點群體就業工作，加強與市外重點區域、重點高校戰略合作，提高高校畢業生就業穩定性。強化就業精準扶貧，開展就業援助、職業培訓精準服務年系列活動，確保戶籍制度改革后原農村就業困難人員新老政策順利銜接，幫扶城鎮就業困難人員實現就業再就業，確?！傲憔蜆I家庭”實現動態歸零。

從實現更滿意的收入出發，強化職工和農民職業技能培訓。完善收入分配制度和勞動報酬增長機制，千方百計拓寬居民增收渠道，增強低收入群體自我發展能力，促進農民增收特別是低收入農戶增收，擴大中等收入群體，杜絕出現年人均收入低于4600元的新貧困家庭。推進城鄉低保標準一體化，2020年低保標準達到當地城市居民人均消費支出的30%。實施幫扶精準到村到戶到人，確保低收入群體收入增長高于市民平均增長水平。

（三）穩定民生之基，筑牢“四張網”，努力讓杭州市人民享受更可靠的社會保障、更舒適的居住條件、更豐富的精神文化和更優美的環境

從提供更可靠的社會保障出發，加快構建城鄉一體的社會保障網絡，提高社會保障統籌層次和水平。實施全民參保計劃，完善全覆蓋、?；?、多層次、可持續的社會保障體系。積極應對不斷加深的人口老齡化趨勢，建立長期護理保險制度。健全社會保障待遇正常調整機制，統籌提高退休人員基本養老金待遇和城鄉居民基礎養老金標準。動態調整各項社會保險待遇，將社會保險費率維持在與經濟發展相適應的水平。優化城鄉救助網絡體系，確保小康路上“一個不少、一戶不落”。

從提供更舒適的居住條件出發，加快完善住房保障網絡，力爭基本實現“住有所居”目標。加快構建以城中村改造和保障性安居工程為主體的住房保障體系，穩步推進以貨幣化安置為主的保障方式，逐步實現從“住有所居”向“住有宜居”轉變。大力推進城鄉危舊住宅房屋改造，推進城中村改造工程，打贏城中村改造五年攻堅戰。

從提供更豐富的精神文化出發，挖掘和保護歷史文化資源，發揚城市新人文精神，建立文化自信。培育和踐行社會主義核心價值觀，深化“滿城書香”和市民文化素質提升工程。建立健全公共文化服務標準體系，建設農村文化禮堂。進一步提升西湖、大運河“雙遺產”影響力，推進跨湖橋、良渚、南宋皇城、錢塘江古海塘、西溪濕地等文化遺址保護與開發。傳承弘揚篆刻、蠶桑絲織技藝、古琴藝術等人類非物質文化遺產和優秀傳統文化，實施非遺瀕危項目保護工程，完善非遺名錄體系，講好杭州故事，彰顯文化底蘊，讓傳統文化融入現代生活。

從提供更優美的環境出發，堅定不移推進美麗中國樣本建設，努力建設顏值高、氣質好的生態文明之都。深化國家生態文明先行示范區建設，實施錢塘江綜合保護與開發利用工程，高起點推進錢塘江兩岸規劃建設。制定錢塘江兩岸、湘湖區塊、良渚遺址及相關歷史文化遺產區塊的保護開發利用條例。深入實施“三改一拆”“五水共治”“五氣共治”“五廢共治”及土壤綜合治理等攻堅工程。加快臨江、七格、天子嶺等污泥、建筑固廢和生活垃圾處置設施建設，擴大智慧垃圾分類試點，逐步實現生活垃圾減量化。

四 找準對策，努力破解公共服務一體化瓶頸障礙

圍繞城鄉一體、覆蓋全民目標，針對影響和制約公共服務一體化的突出問題，重點突破，著力構建和實施覆蓋城鄉的一體化協調機制和政策措施，實現公共服務資源在杭州市域范圍內順暢流轉與可持續發展。

（一）針對不同階段面臨的重點問題，制訂相應階段性目標任務和實施計劃，分領域、分時段、分重點地推進公共服務一體化

根據市民群眾對公共服務需求的重要性，建立階段性目標，按教育、醫療、社會保障、就業、養老服務、住房保障、文化體育等優先順序逐步實現城鄉一體化發展。充分考慮蕭山、余杭、富陽、臨安撤市設區的實際，加快推進與主城區公共服務無縫對接，實現市區范圍內的公共服務一體化。統籌城鄉公共服務資源，促進優質公共服務資源向弱勢群體和重點人群傾斜，加強優化開發和重點開發地區公共服務設施布局，進一步縮小不同群體、不同區域之間的公共服務差距。結合戶籍制度改革，逐步將基本公共服務領域各項法律法規和政策與戶口性質相剝離，保障符合條件的外來人口與本地居民平等享有基本公共服務，努力實現基本公共服務常住人口全覆蓋。

（二）圍繞增強基本公共服務供給能力目標，在加強政府財政保障基礎上，創新服務供給模式，構建多主體共同參與的服務供給體系

加大對公共服務產品的財政支持力度，建立與經濟發展水平相適應、滿足基本民生需求的財政優先保障機制，確保杭州市一般公共預算新增財力三分之二以上用于民生支出。加大向農村地區、貧困地區公共服務及設施投入。按照事權與支出責任相適應的原則，完善各級政府基本公共服務的事權、財權和責任。探索推進政策購買服務的方式，推動供給方式多元化，逐步建立政府主導、市場和社會共同參與、分工合理的多元化供給模式。能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與，豐富公共服務產品。鼓勵成立專業化的社會服務組織，引導社會組織、工青婦等組織團體參與提供多層次、多樣化社會公益服務。

（三）堅持以城鄉居民滿意為根本標準，加強公共服務標準化建設，進一步提升公共服務產品供給的質量和效率

立足實際情況，認真梳理公共服務領域標準現狀和需求，結合公共服務資源、布局任務、優先次序，科學合理制定層次分明、全面配套、功能完備的公共服務標準體系。優先保障教育、醫療衛生、文化體育、養老服務、社會就業、社會保障、住房保障等基本公共服務供給，建立健全基本公共服務清單制度，實現基本公共服務范圍和標準在城鄉間、區域間、群體間基本一致。完善基本公共服務項目和標準動態調整機制，根據經濟社會發展實際情況，適時調整清單內容和標準，穩步提高保障標準和覆蓋水平。

（四）密切關注人口變動及需求變化趨勢，探索建立科學評估方式和質量管理體系，構建確保公共服務體系有效運行的長效機制

加強人口跟蹤及管理系統建設，重點關注兒童、老年人口等特殊群體需求變動，合理管理和調控公共服務供需。健全服務監督評估機制，建立需求表達、財政保障、管理運行、評估考核等制度。積極開展第三方調研和評估，逐步建立多元協調互補的考評機制和評估指標體系，針對公共服務一體化的全過程進行監測評估，提高公共產品的供給質量。加強公共服務一體化監管體系建設，構建多層次、全方位、多主體參與的監管體系。建立健全公眾參與、專家咨詢、政府決策相結合的決策機制，確保公共服務決策的科學化、透明化、民主化和制度化。