基層社會治理現代化：時代邏輯與路徑選擇
——基于社區治理的文本分析

河南省社會科學院博士 副研究員

國家治理體系和治理能力現代化建設，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是我們黨和國家治國理政的一項重要工作。黨的十九大報告，對國家治理體系和治理能力現代化建設作出“兩步走”的戰略部署：從2020年到2035年，經過十五年的奮斗，基本實現國家治理體系和治理能力現代化。在此基礎上，再奮斗十五年，到本世紀中葉，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現國家治理體系和治理能力現代化。國家治理體系和治理能力現代化建設，其目標是形成共建共治共享的社會治理格局，其重點是加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，其落腳點在于基層社會治理體制的優化提升。街道辦事處和社區作為最基層的社會治理單元，在打造共建共治共享社會治理格局、創新社會治理體制中，承擔著先行先試的實踐探索和創新治理模式的職責。以街道辦事處為基本治理單元，探索共建共治共享新的社會治理新模式，對于提高基層社會治理水平、增強基層黨委政府的科學治理能力、凝聚強大的社會合力，有著重要的現實意義。

一、治理重心的時代轉換

自改革開放以來，大量農村人口向城市流動，使得城市社區人口的迅速增長。以此為特征，帶來新時期社會治理重心的變化：一是農村日益空心化。經濟社會的快速發展，農村人口迅速向經濟發達的城市流動。隨著農村人口向城市流動成為一種社會常態，在流動方式上也有了明顯的變化，由最初的“候鳥式”遷徙逐步變換為有固定住所的常住性城市居民，大部分家庭把子女也帶入城市，造成農村人口日益減少，形成農村人口的空心化。二是城市人口迅速增加。大量人口涌入城市，城市人口迅速增加，城區當中外來人口遠遠超過城市本地人口，城市核心區域街道辦事處的外來人口比率均超過本地人口1倍以上，在北京、上海、深圳及沿海發達地區這一比率達到2倍以上。城市與農村人口比率的變化，勢必帶來社會治理重心的轉換，尤其是城市街道和社區，面臨著許多新的治理問題：

(一)城市人群差異化

城市外來人口的增加主要以務工人員流入為主，外來務工人員的年齡、教育程度、工作性質和類型、工資水平等方面均存在較大差異，與本地居民在生活狀況、服務需求等方面有著諸多不同，形成了城市人口的差異化結構。這種差異化的群體結構，使街道辦事處在社會治理中面臨著更多的穩定、安全、社會服務等現實問題。由此對城市社會治理作出以下兩點基本判斷：一是隨著城市化進程發展，外來務工人員、適齡就業人員會越來越多地居留于城區，城市將成為社會治理的重點。二是由于人口構成的多元化，造成社會分層多元和社會思想碎片化，如何把松散的多元化社會結構有效地凝聚起來，是今后城市治理面臨的主要問題。

(二)居民需求多樣化

居民需求的多樣化是由人群差異化造成的，其表現是多方面的。對于外來務工人員講，出于現實的生活需要，他們會要求街道在謀生經營、居住場所、社會服務等方面提供更多便利，而不是簡單取締小販經營、提高經營和生活門檻。而另外一些群體則會要求強化城市市容市貌管理，保持靚麗干凈的街區環境。兩者截然不同的需求差異會增加街道和社區在具體治理工作中的難度。再比如常住人口對于居住的環境衛生和基礎設施會有更多的要求，而外來人口則更希望有著便利、快捷的日常生活服務需要。老年群體則希望街道和社區能夠在養老關懷方面投入更多的資金、場地、設施和人員，等等。居民需求差異化，使街道治理工作面臨著多重目標指向，每一個群體、每一種需求都要充分考慮、兼顧，如何在有限的人力、財力條件下，做好社會需求的綜合服務，滿足轄區居民的共同需要，這對基層治理來講也是一個難點問題。

(三)治理難度復雜化

由于城市人口結構的差異化，帶來基層治理難度日益復雜。一是現行街道和社區治理機制滯后于人口增長對管理的需要。以社區為例，城市社區屬地管理人口大約在6000-8000人左右，社區管理人員則在15人左右，平均每人要服務300多個居民，遠遠不能滿足社區服務需要。二是大量外來人口在各種的經濟組織和社會團體中，由于對經濟組織和社會團體缺乏有效的社會管理，使得這部分人群在思想、生活等方面處于事實上的無管理狀態，帶來社會管理上的盲區。三是街道和社區除了做好居民日常生活、工作中的社會化服務外，還要對轄區內的發展、穩定、信訪、環境等負主體責任，治理難度日益復雜。

(四)參與主體單一化

基層社會治理中社會力量參與不足、治理主體單一化是社會治理的關鍵問題。在目前體制下，基層社會治理基本都是以街道和社區為主，轄區公共單位、中小企業、社區居民基本都是“旁觀者”。在社區組織活動中的參與者多以老年人為主，而青壯年群體由于工作、生計等原因，基本不參與社區活動?；鶎由鐣卫碇猩鐣⑴c度低的問題是打造共建共治共享的現代社會治理格局要解決的核心問題，如何改變基層社會治理中單一參與、單向推進的狀況，是基層治理工作面臨的又一重要現實問題。

二、黨建引領的機制創新

面對城市社區群體差異化、社會服務多樣化和群體思想多元化問題，需要強有力的基層黨組織為引領，創新治理機制，以動員社會廣泛參與為導向，以打造共建共治共享社會治理體系為目標，形成“黨建引領、機制創新，以廣泛的社會參與構建共治共享治理模式”的新格局。

(一)橫向拓展，以區域化黨建打造共駐共建新格局

打造共建共治的社會治理新體系，需要一個能夠協調八方、社會動員的強有力的組織機制。應當以街道黨工委為主體，從區域化黨建入手，把轄區各公共單位的黨組織都納入到基層黨組織架構中來，拓寬街道黨工委的組織平臺，建立起覆蓋轄區所有公共單位的黨的組織體系，通過區域黨委統一部署協調轄區治理工作。

一是健全組織體系，形成黨建工作“一盤棋”。按照區域大黨委的建設要求，以街道黨工委、社區黨支部為責任主體，把轄區所有公共單位、非公組織全部納入到大黨委的組織框架中來，構建以街道黨工委為主體的區域化黨建工作機制，在管理機制上，形成對各種社會組織、社會團體的全覆蓋管理。

二是健全責任體系，以責任督查保證工作實效。在共建共治工作中，街道黨工委應明確責任分工，與區域化黨組織建設的成員單位簽訂黨建目標責任書，明確年度目標、任務和要求，制定責任清單，每季度抽查、半年集中督查，年底開展成員單位述職，并由轄區黨員群眾代表進行評議考核，將考核的結果及時反饋給成員單位，構筑好明責、履責、問責體系，各負其責、協同用力。

三是健全制度體系，建立長效黨建工作機制。在形成參與機制的同時，建立區域化黨建聯席會議制度、通報制度和跟蹤問效制度，街道黨工委和社區黨支部每季度牽頭召開一次黨建聯席會議，通報各個成員單位按照目標責任書開展工作情況和創新成果，分析存在的突出問題，同時共同研討協商破解基層治理的重大問題、難點問題。針對存在的問題，街道黨工委和社區黨支部起到監督跟蹤問效的職能，要求成員單位及時反饋整改，整改成效作為年終評議考核的重要依據，以凝聚力量、形成合力。

(二)縱向延深，以基層組織建設增強黨組織的影響力和凝聚力

基層黨組織戰斗堡壘作用的發揮，首先是要增強黨組織在群眾中的影響力、號召力和凝聚力。應當以網格為單位，將黨支部建在社區，將黨小組建在樓棟，構建起了街道黨工委、社區黨支部、樓院黨小組的縱向三級組織架構。同時，以每一層級的黨組織為中心，以動員、凝聚居民群眾為目標，在街道黨工委統一領導下廣泛開展共建共治工作。

一是社區抓聯建。強化社區黨支部在社會治理中的職能職責，充分發揮社區黨組織的橫聯縱管作用。(1)思想工作聯做。社區黨支部應與轄區單位的黨組織加強溝通聯系，有計劃地開展針對居民群眾的各種活動，通過活動溝通思想、增進感情，加強轄區單位和社區居民的思想交流。(2)公益事業聯辦。充分發揮轄區單位人才、技術等各種優勢，廣泛開展群眾性、社會性公益事業活動，比如醫護人員義診、法律咨詢、藝術培訓等。通過聯辦公益事業，增強轄區單位人員的價值實現感，提升居民群眾的生活滿足感。(3)環境衛生聯抓。城市環境衛生創建是城市治理中一項綜合性系統工作，涵蓋了交通、道路、門店、違章建筑、環境污染等多項內容，通過轄區公共單位共同參與環境整治，可以使轄區單位更好體驗社會治理實踐，理解社會治理的綜合性、系統性，從而樹立和培養社會治理參與意識，更加主動地參與到社區治理工作中來。(4)黨建資源聯用。辦公場地簡陋、群眾活動場所不足是老城區的街道和社區面臨的共性難題。通過區域化黨建，把轄區單位通過黨組織統領起來，既構建了共建共治的治理結構，又提高了單位間的資源利用效率，比如為轄區群眾提供教育和活動場所、組織各種義務志愿者服務隊伍等，形成以區域化黨建推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的共建格局。

二是樓院抓共管。社區在存在形態上具有明顯的“樓院性”，抓好每個樓院的服務治理，就等于抓住了社區治理的關鍵。應當依托網格化的管理體制，將社區細化為社區、樓院、樓棟三級網格，實施街道黨工委主導、社區黨組織負責、群眾自治維護、單位共建參與的共建共治模式，形成群眾人人參與治理、人人共治共享的良好氛圍。(1)成立樓院黨小組，讓居民群眾有“主心骨”。每個樓院建立黨小組，推選群眾認可、責任心強的黨員擔任樓院黨小組長，黨小組長主要負責樓院居民事務管理，定期參與社區黨支部會議匯報工作情況，使居民群眾有“主心骨”。(2)建立樓院管家，讓居民群眾有“管事人”。由樓院黨小組長負責，在樓院群眾中選任樓院管家，凡是居民群眾生活相關的問題都由樓院長負責，使居民事務“有人管”。(3)組建議事會，讓居民群眾“有話說”。由樓院黨小組長、樓院管家負責，組建樓院居民組成議事會，定期召開樓院居民會議，讓居民群眾的意見建議“有處說”。

(三)民心導向，以群眾參與打造共治共享的社會治理新體系

街道辦事處作為最基層的社會治理機構，是黨聯系群眾最為直接的橋梁和紐帶，這就要求街道黨工委要牢固樹立民本意識，把居民群眾生產生活需要作為一切工作的出發點和落腳點。要以民心為導向，以群眾參與轄區事務治理為目標，創新機制，打造平臺，構建起群眾廣泛參與的共治共享治理新體系。(1)“一征三議兩公開”，推動社區治理“大家提”。在建立樓院黨小組長、樓院管家、樓院議事會治理框架基礎上，在各個社區全面推行“一征三議兩公開”制度，為居民群眾參與社區事務治理提供制度保障。以樓院議事會、座談會、手機微信平臺等方式，就社區建設中樓院重大事項和熱點問題廣泛收集居民意見，實現社區治理“大家提”。(2)問題公開公示，實現群眾事務“大家議”。對于收集到的群眾意見，分門別類，歸納整理，由街道黨工委負責，召開社區黨支部書記、樓院黨小組長和樓院管家聯席會議，商討問題解決辦法。對于商定的解決方案，在各個樓院進行公示，并征集居民群眾對解決方案的意見建議，實現群眾事務“大家議”。(3)“兩上兩下”，解決方案“大家定”。針對收集到的群眾對問題解決方案的意見建議，再次召開聯席會議進行商討，通過“登門走訪群眾、社區黨支部商議、街道黨工委審議”，廣泛征求居民對初步方案的意見，并經三分之二以上居民代表同意后公布實施，實現解決方案“大家定”。實踐證明，“一征三議兩公開”在探索解決居民群眾在基層社會治理中的話語權、參與權和治理權問題方面有著顯著成效，是值得堅持和推廣的基層治理制度。

三、治理創新的路徑選擇

國家治理體系和治理能力現代化，設計在頂層，落實在基層，黨建是保障，群眾是基礎。因此，要高度重視黨的組織領導和群眾參與凝聚，共同推進基層社會治理現代化建設。

(一)強化黨的引領，創新工作機制，使群眾參與社會治理有可信賴可依靠的“主心骨”“領路人”

要通過基層黨建機制的創新、深化，橫向拓展、縱向延伸，建立起以街道黨工委為中心、縱橫相連、覆蓋轄區所有單位、所有樓院的黨的組織網絡，把轄區所有的單位、所有的人員、所有的區域、所有事務都納入到黨的組織領導中來，實現黨組織領導的全覆蓋。橫向上，通過區域化黨建的組織架構，把轄區內各種企業單位、經濟組織、社會團體都納入到街道黨工委的組織工作框架中來，以黨建統領凝聚?？v向上，實行街道黨工委、社區黨支部、樓院黨小組三級黨組織管理，徹底打通基層黨組織與居民群眾之間的最后“一米”。通過“縱”“橫”黨組織架構延伸拓展，實現轄區內所有單位與街道、社區、居民之間的聯網，構建起統一、完整的轄區治理體系。

(二)堅持群眾導向，緊貼民生需求，把解決群眾實際問題作為社會治理的“突破口”“風向標”

基層社會治理，千頭萬緒、繁雜瑣碎。據有關資料統計，僅街道、社區所承擔的各種管理性事項達到100多種，牽涉黨建、安全、計生、社會保障等等。在街道辦事處人力、財力都有限的情況下，極易造成“一陣風”式的工作狀況，看似整日忙碌，結果群眾仍不滿意。如何在頭緒眾多、紛繁復雜的事務中找到一個有效的突破口，化繁為簡，得到群眾認可，是打造現代社會治理體系要解決的一個關鍵問題。為此，應從群眾身邊最細小、群眾意見最集中的小事做起，通過解決群眾身邊的“小事”贏得群眾的信任。比如針對群眾辦事難的問題，可以通過責任清單和負面清單，結合互聯網和大數據庫的運用，向群眾作出“只讓跑一次”的承諾；針對居民群眾反映的樓院管理問題，動員多方力量，協調人、財、物，實行群眾式治理，以解決群眾身邊的“小事”換來黨和政府形象的“大寫”。

(三)注重制度創新，建立長效機制，確保群眾在社會治理中的“參與權”“話語權”

強化黨建引領，注重群眾導向，一切民生為本，依靠群眾參與打造共建共治共享的社會治理新機制，是實現基層社會治理現代化的關鍵?；鶎由鐣卫?，容易陷入“運動式”“突擊式”的狀況，為了上級檢查，為了應付群眾，很多工作是“突擊”了之，再反復再突擊，反反復復，財力沒少花費，問題仍沒解決，問題根源在于缺乏科學合理的治理體系和治理機制。群眾參與社區事務治理，需要兩個必要條件：一是充分的社會動員，讓群眾有參與治理的積極性。二是暢通的參與通道，使群眾參與治理“能說話”“能發聲”。群眾參與的積極性在于自身利益的相關性。要從居民群眾身邊最為關切的生活服務需要入手，通過正確的引導，激發群眾參與社會治理的興趣。群眾從參與自家樓院環境整治開始，逐步參與到衛生保潔、道路設施、小區安全、民生服務、志愿者隊伍等工作中。在引導群眾參與事務治理的同時，街道黨工委要注重參與機制的建設，建章立制，完善機制，建立制度化、規范化的群眾參與治理體系，以此實現居民群眾在基層社會治理中的話語權、參與權和治理權，這是基層社會治理現代化的最終落腳點，決定著國家治理體系現代建設的最終成效。