土地征收視野下公共利益之分析

廖子浩

(中國政法大學中德法學院)

一、土地征收中公共利益不等于抽象原則的公共利益

憲法財產權保障公民合法財產，尤其是所有權，以德國為例：德國基本法第14條第1款第1句規定了財產權人相對于國家的所有權，以保障個人自由發展與物質基礎和他在財產法領域中自我負責地進行生活。*BVerfGE 50,229,NJW 1992,36德國憲法財產權首先是與民法中財產權概念相符合的所有權，德國民法典第903條規定：在不與法律或第三人的權利相抵觸的限度內，物的所有人可以隨意處置該物，并排除他人的一切干涉，也就是說，民法中財產權就是指所有權。由此觀之，憲法財產權保障實質上是作為個人權利的個體保障和制度保障，其目的在于確保個人在不同財產權領域內具有自我發展和自我負責的自由空間。與德國基本法第14條類似，我國憲法第13條第3款也對公民財產權進行了限制，明確規定了國家出于公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。但是憲法并沒有對土地征收中公共利益的概念進行界定。征收中，公共利益概念一直是學界備受關注的問題，不同學者通過不同方式對其進行了界定，而目前尚未有一個明確的定論，其主要原因在于公共利益為典型性不確定概念，“一方面，通過價值判斷形成的利益內容具有多樣性和不確定性，社會環境的發展與變化導致利益內容更加多樣化；另一方面，公共利益概念中“公共性”范圍難以確定?！?楊峰：“財產征收中公共利益如何確定”，載《法學》2005年第10期，第95-96頁也許正因為土地征收中公共利益含義難以確定，目前我國許多學者并沒有將土地征收中公共利益以及抽象原則的公共利益進行區分，而是將抽象原則的公共利益直接套用到征收中公共利益。筆者認為這種做法是不合適的，土地征收視野下的公共利益與抽象原則的公共利益具有很大不同之處，抽象原則的公共利益概念是土地征收視野下公共利益的上位概念，在土地征收過程中，公民的財產權受到了損失，付出了巨大的代價，此背景下的公共利益應該具有更為嚴格的要求，“只有‘選擇的、重大的、特別的公共利益’才符合征收中公共利益要求?！?陳新民：《德國公法學基礎理論》，北京出版社，2010年版，第510頁德國學界對德國《基本法》第14條進行了詳細的討論，其中不乏關于公眾福祉與公共利益之間的區別。通說認為，德國《基本法》中第14條第2款以及第3款中公眾福祉并非通常意義上的公共利益，而且基本法第14條中兩個公共福祉的概念也并不相同，兩個概念所起的作用不同，“第2款中該概念僅僅是作為立法的一個價值導向而被提及，目的是對一個合理的所有權秩序作出價值指導，而在第3款中公眾福祉則為征收的合法基礎?！?袁治杰：“德國土地征收中的公共利益”，載《行政法學研究》，2010年第2期，第121頁聯邦憲法法院對此也是持肯定態度，認為并非所有的公共利益都可以構成征收的條件，公共利益與公眾福祉并非完全統一，因此就有必要對征收中公共福祉的概念進行具體界定，以此來更好地保護財產權。土地征收中公共利益概念可以看作為抽象原則中公共利益概念的具體化，在目前相關立法以及實踐下是可以被明確的，土地征收中公共利益概念的明確化具有必要性和可行性。原因在于：土地征收中公共利益的概念首先是一個法律概念，因此需要對其進行明確與具體化；其次，公共利益在土地征收中是一個構成要件，其概念的確定有助于對征收的合法性進行審查。

二、土地征收中公共利益反向排除

就土地征收中公共利益的界定而言，各國立法采取的方式不一。有的采取寬泛的概括條款，有的采取列舉加概括條款，也有的采取列舉加排除方式，再輔以一般條款。筆者認為，礙于正面積極的對土地征收中公共利益界定的困難性，我們不妨先探討哪些利益將被排除在土地征收中公共利益之外。

1.政府自身利益

政府自身利益主要表現為兩種形態：抽象的政府利益(如國庫收入的增加)和具體的政府利益(如本部門利益的增加，改善部門辦公福利和條件)。*劉連泰：“公共利益的解釋困境及其突圍”，載于《文史哲》，2006年第2期，第163頁不可否認，單純的為了增加具體的政府利益而進行征收將是不被允許的。但是政府極有可能通過抽象的政府利益而服務于公共利益，比如通過增加國庫收入而大力推動公共基礎設施的建設，提高人民的生活質量。但是這種抽象的政府利益實際上也有可能會不當的侵犯公民的私有財產權。因此我們需要探討：抽象的政府利益是否構成土地征收制度中的公共利益？德國聯邦憲法法院判決認為*BVerfGE 38,175：典型的征收如土地征收，并不僅僅是對于公民財產權的侵犯以及賦予財產以公共性質。征收的功能并非在于對個人財產權的消滅或者對國家財富的增加，土地征收應該服務于公共使用。根據基本法第14條第3款，征收應有助于公共福祉，而并非是國家財富增加的工具，即使國家負擔非常重，也不得以此理由進行土地征收。

政府為了增加國庫收入而對公民財產進行征收，理論上而言將會有助于公共利益的更好實現，因為國庫收入增加意味著政府將有更多的機會去改善社會公共設施，推進社會公共事業的發展。但是這種純粹基于增加國庫收入的征收將是不被允許的，原因在于：首先，征收并非稅收的補充手段。如果單純基于增加國家國庫收入而實行征收，將是對征收條款目的在于保護所有權的違背。之所以禁止將征收作為擴充國家財富的工具來運用，理由在于征收條款目的不是為了增加國家財富，而是為了保護所有權。其次，預期利益不足以構成征收制度中“公共利益”。雖然通過增加國庫收入有可能會促進更多公共利益的實現，但是對土地進行征收之后所增加的公共利益只是一種預期利益，是否轉化為公共利益取決于政府之后的行動，因此并無法直接且迅速的體現出來。再次考慮到現實狀況也不宜將政府自身利益界定為土地征收中公共利益，原因在于當前許多政府借“公共利益”的幌子對公民私有財產實行征收，但是之后卻并未將征收的財產用于公益用途。

2.一般經濟促進利益

基于一般經濟促進目的的征收是否構成土地征收制度中公共利益是一個值得討論的問題，世界各國對此所采取的態度也是不一。服務于一般經濟促進的征收是不被允許的。如同否定政府自身利益構成公共利益一樣，征收與稅收之間的關系并非互補關系，將征收目的等同于稅收目的將是對土地征收條款本質的徹底違背?！罢魇罩挥性诨痉ǖ?4條第3款規定條件滿足的情況下才可實行，如果條件缺失，那么征收則不被允許?！?BVerfGE 38,175征收并不具有促進經濟發展的功能，相反，這些都將通過稅收實現，而非征收。

美國憲法第五修正案規定：沒有公平的補償，即使是為了公共使用也不得征收私有財產。通過觀察該條不難得出：美國將公共利益具體化為“為了公共使用”這一術語。但是，僅僅將公共使用與私人使用的相互區分作為判斷是否公共利益的標準也會產生許多問題，尤其是對公共使用的解釋問題?！叭绻麑彩褂玫慕忉屵^于寬泛，那么所有可以間接促進公共利益的征收都將是合法的，這種情形下的公共使用這一法律規定就沒有了價值。反之如果對公共使用進行嚴格解釋，則會導致法律規定無法隨著社會發展的變化而不斷適應需求?！?汪慶華：“土地征收、公共使用與公平補償”，載于《北大法律評論》，2007年第8卷第2輯，第492頁。為此，美國聯邦最高法院在一系列判例中對于公共使用這一概念的解釋也不斷在變化，主要包括兩個階段：“公共使用”以及“公共目的”標準。實際使用標準指被征收財產實際為公眾使用或可以使用，而公共目的標準則與寬泛的“公共利益”概念相當。2005年，新倫敦市案中，美國聯邦最高法院最終對此問題作出了積極回應。在此案中，美國聯邦最高法院并沒有嚴格遵守文義解釋，而是將公共使用解釋為公共目的這一更為寬泛的概念。在新倫敦市案中，多數意見拒絕了原告提出的經濟發展并非憲法公共使用這一理由，而認為推動經濟發展乃是政府的一項職責，推動經濟發展也屬于廣泛的公共目的范圍。雖然美國聯邦最高法院在新倫敦市案中認為一般經濟促進利益也屬于公共利益范疇，但是該判決卻引發了激烈討論，導致美國絕大數州在立法中明確排除了經濟發展，創造就業機會等為目的的征收。

筆者認為，一般經濟促進利益尚不足以構成土地征收中公共利益?；谝话憬洕龠M利益而實行征收有助于推動公共政策的實現，加快地區或者國家經濟的發展，但是這同時也對公民財產權構成了巨大的威脅。但是憲法征收條款中公共利益這一構成要件的目的就在于確保財產權的穩定性，確保私人財產不至于因為政府的過度權力而受到損害。承認一般經濟促進利益符合公共利益范疇將會賦予政府更多的機會侵犯公民財產權，如此，憲法第13條所規定的為了公共利益這一構成要件將很難排除任何征收，因此不能對征收權力起到限制的作用。從現實角度而言，將一般經濟促進利益納入公共利益范疇將會導致政府濫用征收權，而現實中也存在著大量的政府對公共利益進行過度“使用”的現象。因此，將一般經濟促進利益排除在公共利益范疇之外合情合理。土地征收中公共利益應該是具有明確其具體的征收目的的公共利益。土地征收條款中公共利益并非指一般原則上的公共利益，而應該是具有明確且具體的目的，尤其重要且緊急的公共利益。德國通說認為：缺乏明確促進生活供給或者滿足公共需求的私人企業不滿足基本法第14條第3款的征收條件，一般的經濟促進利益以及一般社會利益都不足以構成征收的前提，因為征收并非是經濟促進的工具。但是諸如經濟部門結構的改善以及地區性就業率的提高等明確具體的公共福祉促進目的的征收則是允許的。

3.個人私益(商業利益)

個人私益在當今社會主要體現為商業利益，基于商業利益而對土地實行征收是否合法值得商榷。純粹基于個人私益的實現而對土地實行征收不足以構成公共利益。但是公共利益與個人私益之間有時候聯系十分緊密，例如：許多基于商業利益的征收往往也會間接促進社會公共利益的實現。此種情形下的土地征收是否合理則需要我們進一步來檢驗?！罢魇詹辉试S僅僅服務于個人私益，征收并不是國家解決私人之間沖突的工具。即使個人私益相對于財產權人利益而言更為重要或更為值得保護，也不允許利用征收這一手段將某些人的財產利益轉移到另一部分人身上，因為征收并非私人之間財產轉移的工具?！?Maunz/Dürig, Grundgesetz-Kommentar Rn 577-588但是，德國聯邦憲法法院認為：如果個人所承擔的職責也服務于公共利益時，則一項征收就可能被認定為服務于公共利益。比如：當某一能源企業同時有助于實現公共福祉時，該種有助于私人利益的征收就是被允許的。*BVerfGE 66,248在1987年的Boxberg案中，征收的條件再次被強調：是否有利于私人利益并不是征收的決定性條件?；痉ǖ?4條第3款要求征收必須有助于公共福祉，征收的目的應該具體明確。當私人企業的行為有助于公共服務，如交通或者能源供應領域時，征收就是被允許的，即使征收同時也有助于個人私益。*BVerfGE 74,264有助于私人利益的征收并非都是禁止的，其理由在于：此類征收將同時有助于個人私益以及征收條件中的公共利益，比如：基于修建鐵路而實行的征收首先有助于私人利益，但是之后也將會促進公共利益的實現。美國對于間接服務于公共使用的個人私益征收也采取了十分高的客觀標準：情景之必要性和剩余的分配必須和嚴格意義上的公共物品分配情形一致。這兩個客觀標準共同構成了一嚴格判斷標準，分別強調了兩個不同方面?！扒榫爸匾砸馕吨幸猥@得他人財產的人必須由于外部原因因而必須利用他人的土地，其主要防止了純粹基于個人利益而隨意危害他人財產。有關剩余分配的準則則是避免了政府成為個人私益的代理人?！?汪慶華：“土地征收、公共使用與公平補償”，載于《北大法律評論》，2007年第8卷第2輯，第493頁美國對于商業利益是否構成公共利益的判斷標準乃是在一系列的判例中形成的，因此其標準也會隨著時代發展而不同。

純粹基于商業利益的征收無法滿足公共利益這一合法要件，因此，該征收不具有合法性。但是現實生活中許多基于商業利益的征收往往都宣稱其征收乃是為了增加工作就業機會，促進地區發展，因此符合公共利益標準。結合德國聯邦憲法法院和美國最高院判決，筆者認為：基于商業利益而實行的征收是否具有合法性，可以從以下步驟進行判斷：首先，基于商業利益的征收必須可以間接促進公共利益的實現。這一要求直接將純粹有利于私人利益的征收排除在外，從而防止了征收被用來作為純粹實現私人間財產轉移的工具；其次，促進公共利益的措施必須得到長久保證，其措施反映的是實行征收的目的，而非僅僅反映征收這一事實。正如美國新倫敦市案中，美國聯邦最高法院多數意見所述，基于征收所提出的發展規劃非常細致且完備，通過這一系列的規劃將會保證征收目的得以有效實現。因此，在只有同時滿足這兩個條件的商業利益下的征收才是被允許的。

三、土地征收中公共利益正面界定

對于征收中公共利益的界定是否可以采取反面排除的方式，王利明教授認為此方式是不妥當也是不必要的，原因在于：反面排除過于簡單武斷，公共利益具有一定的主觀性，因此，不同的判斷主體與不同的判斷角度將會得出不同的結論；公共利益與非公共利益也具有一定的交叉性，隨著社會的發展一些非公共利益的情形也有可能轉化為公共利益，反之亦然；公共利益概念具有發展性和不確定性，因此，需要根據特定背景進行確定。而排除事項的過多不利于對私有財產進行必要的限制，排除事項過少會導致公共利益內涵膨脹。*王利明：“論征收制度中的公共利益”，載于《政法論壇》，2009年3月第27卷第2期，第27-29頁筆者認為，單純地通過消極排除的方式對公共利益進行界定的確會產生許多問題，比如：排除事項的數量以及排除的標準也是個難以解決的問題。但是，筆者并不贊同完全排除消極界定的方式，而是主張采取消極排除以及積極界定的方式對土地征收中公共利益概念進行界定。反觀域外，德國對于土地征收中公共利益確定采取的是一種反向排除加具體列舉的方式，即通過聯邦憲法法院對一些不符合促進公共利益的情形進行了排除，同時又在具體的法律中對公共利益進行了列舉。在確認公共利益與非公共利益時，美國則是通過判例確立了具體標準。無論是美國還是德國，其實都是通過消極排除加上積極界定的方式來明確土地征收中公共利益的概念。結合中國具體國情以及當前社會發展情況，筆者認為對于土地征收中公共利益進行正面界定需要考慮實體以及程序兩個方面。

1.實體方面

(1)征收目的明確且具體

目前我國憲法以及土地管理法中所規定的公共利益都只是寬泛概念，我國目前也不存在一部專門的征收法，為了更好地規范土地征收以及確定土地征收中公共利益的概念，我們可以借鑒德國經驗?！暗聡⒉淮嬖谝徊柯摪顚用嫔系恼魇辗?，具體的征收都被規定在了部門法以及具體的法律規定之中。除此之外，出于公眾能源供應的目的, 法律也作出了一系列征收授權?！?袁治杰：“德國土地征收中的公共利益”，載于《行政法學研究》，2010年第2期，第123頁聯系中國目前現狀，完全照搬德國這種在部門法或者具體法律規定中對公共利益進行界定是不太可行的。但是，政府在每次征收之前對征收明確且具體的目的進行社會公示不失為一種很好的選擇。征收目的的具體且明確乃是為了防止政府肆意對公民合法財產進行征收，同時也是憲法財產權保障的要求。土地征收中公共利益應該是具有明確且具體的征收目的的公共利益。如上文所述：土地征收條款中公共利益并非指一般的公共利益，而應該是具有明確且具體的目的，尤其重要且緊急的公共利益。

(2)社會共享性

征收中公共利益應著眼于社會公眾，而并非單純服務于政府或者其他公民。允許對公民合法財產實行征收，其實也就是社會公共利益和個人私益之間進行衡量而得到的一個結果，也是對公民財產權限制的一個結果。財產權是人的一項基本權利，是其他權利的基礎。但是財產權并非絕對權利，而是有限制的。財產權中也包含著義務，這種權利與義務是緊密相連的，對于財產權的義務的確定必須合乎法律規定。張翔教授認為：對于財產權限制的原因在于社會公共福利，在于“社會義務”。憲法天然具有關注社會共同體的公共生活、關注個人自由的社會關聯性的視角差異，在依然保障財產權的私人性、自由性的前提下，財產權的社會關聯性，就成為憲法建構財產權法律制度的新的重要層面?！坝捎趥€人生存與保障的基礎更多的在于社會關聯上，而并非以前的私有財產上，因此，社會上人與人之間的關聯更為緊密，相互依賴與發展，個人間財產權的關系更為緊密，因此，個人財產權受到的限制也就越多。所有權已不再是個人的主體權利，而趨向于成為動產與不動產持有者的社會職能，所有權對所有財富持有者來說包含了利用所有權增加社會財富的義務和由此引出的社會的相互依存?！?參見萊昂·狄驥：《憲法學教程》，王文利等譯，沈陽：遼海出版社，長春：春風文藝出版社，1999年，第239頁但是，允許對財產權進行限制并不意味著可以基于所有的公共利益而對土地進行征收。換言之，土地征收中公共利益是超越個人利益的公共利益，既不是政府私益，也不是其他公民私益，而是整個社會的公共利益。公共利益為不特定多數的社會成員所享受，即其受益對象乃是不特定的，范圍是開放的，而不是封閉的。

2.程序方面

從程序法方面對土地征收中公共利益進行保障主要是從行政程序以及司法程序兩個方面著手。在美國, 進行土地征收, 必須進行如下程序：(1)預先通告；(2)政府對征收財產進行評估；(3)向被征收方送交評估報告并提出補償價金的初次要約, 被征收方可以提出反要約；(4)召開公開的聽證會, 說明征收行為的必要性和合理性；(5)如果政府和被征收方在補償數額上無法達成協議, 政府交送法院處理。*楊峰：“財產征收中公共利益如何確定”，載于《法學》，2005年第10期，第100頁世界大多數國家的征收程序中都有公告、預先通知和聽證等程序。因此，政府在基于公共利益對土地實行征收時應該積極保障公民的知情權，參與權，完善相關聽證程序，允許公民對此進行申請行政復議。從行政程序上保障公民的財產權并非是直接對土地征收中公共利益進行界定，而是公共利益外延擴張的一種要求。此外，司法程序的保障也是必不可少的一個環節。從司法程序上保障土地征收的合法化，主要體現在：保障財產被侵害人積極提起訴訟的權利。司法程序的保障其實也可以看做法院對該土地征收中公共利益內涵的再次判斷，而判斷的標準則是如前所述的反面排除以及正面界定中所述的實體方面要求。

四、結語

土地征收中公共利益的界定問題是一個難題，單純采取反向排除的方式或者單純采取積極界定的方式對土地征收中公共利益進行界定都存在一定的困難，比如：公共利益概念具有不確定性，正面界定其概念會導致其外延的不合理擴張；而反面排除數量過多或過少都會導致對土地征收中公共利益的解釋產生巨大影響，進而不利于保護財產權人的合法財產。因此，我們不妨將兩種方式相結合來對公共利益進行界定，正面界定與反向排除方式相輔相成，共同完善土地征收中公共利益的含義。

[1]BVerfGE 50,229, NJW 1992,36

[2]楊峰：“財產征收中“公共利益”如何確定”，載《法學》2005年第10期

[3]陳新民：《德國公法學基礎理論》，北京出版社，2010年版

[4]袁治杰：“德國土地征收中的公共利益”，載《行政法學研究》，2010年第2期

[5]劉連泰：“公共利益的解釋困境及其突圍”，載于《文史哲》，2006年第2期

[6]BVerfGE 38,175

[7]汪慶華：“土地征收、公共使用與公平補償”，載于《北大法律評論》，2007年第8卷第2輯

[8]Maunz/Dürig, Grundgesetz-Ko-mmentar Rn 577-588

[9]BVerfGE 66,248

[10]BVerfGE 74,264

[11]王利明：“論征收制度中的公共利益”，載于《政法論壇》，2009年3月第27卷第2期

[12]萊昂·狄驥：《憲法學教程》，王文利等譯，沈陽：遼海出版社，長春：春風文藝出版社，1999年版