業主委員會法律地位研究

王思遠

(中國政法大學圖書館)

引 言

我國的城市化進程不斷加快，雖然業主委員會在我國的起步比較晚，但是作為一個逐漸龐大的新興團體，它在社區中承擔著重要的職能。在一個小區內，如果出現與物業服務企業的糾紛，單個業主進行訴訟存在著一定的劣勢，同時業主的維權意識可能不高，同物業服務企業相比，掌握的信息和資源都很少，一旦訴訟就會明顯處于不利的地位。如果業主能夠團結起來維護自己的合法權益，那么生活品質將會得到顯著提高。所以業主委員會的的成立極大地保護了業主的權益，維護了小區的安定，成為可以對物業服務公司進行有效監督的一個組織。

今年3月份，《民法總則(草案)》審議通過。此次該草案有很多亮點，其中有一個就是新增了“非法人組織”這一章。有出席這次會議的人大代表就提議，明確業主委員會的法律地位，但是對于它具體屬于哪一類型的，有代表提出不同的看法。比如說陜西代表團的韓寶生代表就建議能夠賦予業主委員會法人地位，這樣有利于其社會職能的發揮，同時對其本身來說也是一種約束和監督。河南代表團的謝經榮代表就建議，直接明確業主委員會是一個“非法人組織”，如果暫時不能在此次的《民法總則》中給予明確，也希望日后能夠通過法律解釋給予明確。從上面的情況看出，現在住房是我們日常生活中很重要的一部分，我們也越來越重視居住環境和居住質量，因此伴隨著《民法總則》的頒布、實施，業主委員會的法律地位問題被大家重新關注起來。雖然人大代表對它的法律地位如何有著不同的看法，但是可以看出業主委員會在小區管理中承擔著越來越重要的角色，在平時的社區生活中，也能看到很多物業糾紛困擾著住戶的情況，因此明確業主委員會的法律地位是十分必要的。

一、業主委員會的立法現狀梳理

1.法律

2007 年實施的《物權法》是我國首次用法律的形式確立業主委員會制度，同時也對建筑物區分所有權制度做出了規定。

《物權法》的第75條首次明確提出了業主委員會這一概念，并且明確了它的成立方式。*參見《物權法》第75條。第78條規定了一方面業主要接受業主委員會的管理，另一方面，如果它的決定的確是違法違規的，或者并不是從保護業主權利的出發點做出的，甚至侵犯了業主的合法權益，那么業主有權通過訴訟的方式來進行維權，通過行使撤銷權，改變對自己不利的狀況。*參見《物權法》第78條。該條文也從側面肯定了業主委員會的訴訟資格，所以有學說不承認它的訴訟資格是錯誤的，后文將詳細敘述。第83條授予了業主自治組織的排除妨害請求權，當業主存在隨意丟垃圾、制造噪聲等嚴重影響居民生活環境的行為以及不支付物業費、侵占小區公共區域等違反規約的行為時，其有權制止業主的侵害行為并索取賠償。*參見《物權法》第83條。以上三個條文就是我國法律中對業主委員會的相關規定，很顯然法條比較模糊和概括，缺少一些更加系統、細致的規定，同時也沒有明確其法律地位到底如何，但是我國將業主委員會制度寫入法律本身是一個很大的進步，說明隨著市場經濟和房地產的發展，業主委員會在我國小區中越來越普遍，這也是公民個人法治意識和權利意識提高的表現。我國法律應該順應這一潮流，推陳出新，更注重業主委員會制度的建立和完善。

2.行政法規

《物業管理條例》在2003年頒布、2007年進行了修訂，該條例在內容上更加細化了一些具體規定，列舉了業主委員會的具體工作內容。該條例第20條規定了業主委員會與居委會的關系，包括一方面要配合并支持它的工作，另一方面要接受它的監督和指導。第19條規定了其從事活動的范圍以及當其違反法律法規時的后果，但是對于具體什么事項屬于與物業管理有關的活動并沒有做出細化的規定，物業管理活動的內涵和外延規定的不明確，也直接導致了司法實踐中的混亂。綜合來看，該條例對于業主委員會的規定比《物權法》細化了一些，但是相關規定仍然十分籠統，比如業主委員會做出不合法合規的行為時，它所帶來的損失與后果由誰來承擔？它參與訴訟的時候是否要受到一定的限制？當然，對于其法律地位問題依然沒有明確。

3.地方性法規

在國務院《物業管理條例》頒布之后，各省、直轄市也相繼出臺了類似的條例、辦法等?！侗本┦形飿I管理辦法》中也有相關的規定，其中很大部分延續了國務院的條例中的規定，除此之外，還規定了其中的委員實行任期制，明確了擔任委員的條件以及資格終止的事由，并且規定了當業主委員會拒不履行職責時，當地鄉鎮人民政府可以責令其履行，如果業主委員會侵害了業主的合法權益，業主享有撤銷權。*參見《北京市物業管理辦法》第17、18、44條。該辦法對一些事項的細化，使業主委員會的相關制度更完備，也使相關程序更具有可操作性，但是對于業主委員會的法律性質依舊沒有明確說明，采取了回避態度，總體來說還是一個比較模糊和框架性的規定。1997年頒布的《上海市居住物業管理條例》也有相關的規定，其中明確規定了業主委員會提起訴訟的情況，主要是針對如果有其他業主違反了公約，除了權利受到侵害的業主或者住戶本身可以依法提起訴訟之外，它也可以提起訴訟，并請求其承擔民事責任。這一條款肯定了它的民事訴訟主體的資格，這是對其訴訟資格的直接認可。上海市高院2003年也通過對有關案件進行解答的形式，回答了有關其能否參與訴訟的問題，其中肯定了它可以以自己的名義參與訴訟，但是要為了業主的公共利益的打算，同時也要完成一定的手續。*參見上海市高院2003年《關于審理物業管理糾紛案件有關問題的解答》。但是2011年的《上海市住宅物業管理規定》中，上述有關其訴訟主體資格的條款被取消了，它的法律地位問題進一步模糊化。

二、我國業主委員會存在的問題

1.主體地位不明確

雖然我國的法律法規中可以尋找到關于賦予業主委員會職責的條款，也看到其在小區的日常管理中發揮了巨大的作用，既可以與其他的民事主體簽訂合同，又可以對公共設備、公共區域進行管理，但是與現實情況極度不相符合的是，在法律上對于它的地位遲遲沒有一個明確的界定?？梢哉f，業主委員會的目的就是能夠履行好自己的職責，為業主的權利保駕護航，在物業服務企業侵害業主相關權利的時候，物業服務企業作為法人參與到訴訟中，但是業主委員會的法律主體地位由于沒有法律上的明確規定，它是否具備民事主體資格？如果具備的話，它屬于哪一類民事主體？是否能參與民事訴訟？由于缺乏明確的關于法律地位的規定，它的職責不夠清晰，從事活動的過程就會受到限制，也進一步影響了其目的的實現，對業主權利的保護也不夠完善。另一方面，業主委員會也可能在運行過程中存在一些侵害業主權利的情況，更有可能勾結物業服務企業，那么業主處于弱勢的一方，也需要對它進行起訴來尋求救濟。因此業主委員會法律地位不夠明確，它在運行過程中的職責與權利都不能很好地落實，最終對業主的保護也不能落到實處。

2.訴訟地位不明確

關于業主委員會的訴訟主體地位，雖然在各地的判決中我們可以看到它參與訴訟的具體案例，但是卻找不到對它訴訟資格規定的條款，因此，也不乏從判決中看到對它的訴訟主體地位的認定出現了不一致的情況，也就是出現了相互矛盾的判決，下面以兩個案例說明：

在北京靜源居小區業主委員會訴開發商一案中，業主入住后發現綠化率、內部設施和社區配套設施與當時的約定不符，而且房屋質量也存在諸多問題，于是業主委員會提起訴訟。法院判決中并沒有支持它的請求，認為其不具備訴訟主體資格。之后其又提起上訴，二審法院認為其提起訴訟應限于物業管理活動相關的事項，但是本案中的訴訟事由并不符合，因此仍然認定其不具備訴訟主體資格。

在幸福家園業主委員訴前郭縣某物業服務有限公司一案中，該城市管理執法局與被告公司簽訂了物業服務合同，約定由被告從2013年至2023年為幸福家園小區進行物業服務，在合同履行期間，業主委員會成立，同時也履行了相關的登記備案手續。后來經過業主一致簽字同意，決定解聘該物業服務公司。但是該物業服務公司認為，業主委員會不能請求解除合同，因為與其簽訂這份合同的另一個當事人是執法局。法院審判認為在業主委員會成立后，其具有選聘物業服務企業的權利，故原告具有主體資格，支持了原告的請求。

從上述兩個例子可以看出，不管是2005年業主委員會剛興起沒多久，還是2016年業主委員會已經發展了很長一段時間，業主委員會的相關法律地位問題一直存在于司法審判的審判焦點中。它是否具備法律主體地位、是否能夠參加訴訟、如果能，訴訟的范圍是什么？這些內容在法律上一直沒有明確的規定，導致了司法實踐中出現了矛盾的判決，影響了法律的權威。

三、我國業主委員會實體法律地位構建

1.業主委員會不是法人

我國《民法總則》中對法人有詳細的規定，界定了它的概念、成立所需應當具備的條件。*參見《民法總則》第57、58條。如果說業主委員會屬于法人，那么值得商榷的是其是否符合我國法律規定的法人的要件，比如說它是不是依照法律產生的？有沒有獨立的財產？能不能獨立地承擔民事責任？

首先，業主委員會是通過選舉產生的，它的成立不以登記為必須要件，只要經過選舉通過，那么它就成立。雖然法規也規定了它的登記制度，但是備案登記只是一個程序性的事項，是政府為了更好的進行管理，登記備案本身對于它的成立沒有任何影響。相反，法人的登記是其成立的條件，因此其與法人是有區別的。其次，業主委員會在運行過程中，并無歸其本身所有的財產，它運行下去的資本以及掌握的資金主要是來自業主自愿的捐助，還有一部分財產是從出租小區公共設施的收益中提取的，但是這些財產業主委員會只享有支配權，而不是所有權。最后，因為業主委員會的財產不是由其所有的，在面臨糾紛的時候，其也無法支付相應的賠償。綜上所述，它不是法人，如果將它的性質規定為法人，那么明顯與我國的法人制度是相違背的，也不符合建筑物區分所有權理論。

2.明確業主委員會是“非法人組織”

(1)“非法人組織”概述

普遍認為，自然人和法人是兩類民事主體，但是隨著經濟不斷開放，市場主體多元化，在自然人、法人之外的一些其他組織也大量出現了，它們可以用自己的名義從事民事活動。對于這些不具備法人資格的組織各國也都有自己的規定，同時所界定的范圍也不盡相同。

《德國民法典》規定了“無權利能力社團”這一概念，也即非法人團體組織，其中它的行為導致的法律責任由行為人承擔。*參見《德國民法典》第54條。雖然在德國民法上規定了其法律適用比照合伙來進行，但是相對于合伙，其更類似于有權利能力社團。其與社團法人有同一性質，但未取得依法取得法人資格，*韓松：《民法總論》，法律出版社2013年第二版，第173頁。無權利能力社團有自己的組織機構、章程，它的存續原則上也不受成員變動的影響，相比之下，合伙中成員的退出會對合伙產生重大影響，在執行事務時，合伙的成員原則上共同來執行，但是無權利能力社團一般都有自己的章程或者由代表人來執行。因此，“無權利能力社團其實質同于社團，而異于合伙”。*王澤鑒：《民法總則》，中國政法大學出版社2001年版，第195頁。

在我國臺灣地區，法律上存在“非法人團體”的概念，按照有關學者的解釋，它不僅僅包括無權利能力社團，還包括合伙、設立中的社團。*王澤鑒：《民法總則》，中國政法大學出版社2001年版，第196頁。因此相比較于無權利能力社團，非法人團體是一個上位的概念，而無權利能力社團是它的下位概念。

(2)業主委員會法律地位的定位

我國《民法通則》中也對民事主體進行了規定，明確了自然人與法人這兩種主體。后來經濟越來越發展，各國都對不具備法人資格的組織給予了規定，我國沒有“無權利能力社團”這樣的概念，但是《合同法》中就添加了“其他組織”這一主體，肯定其可以用自己的名義簽訂合同，本文認為既然我國對不具有法人資格的組織明確規定了“其他組織”這一概念，那么就可以先將業主委員會的地位認定為“其他組織”。我國《民訴意見》規定了它的構成要件：首先它是合法成立的；其次，它要有自己的組織機構，同時也要掌握一些資金；最后，它沒有法人資格，比如說合伙組織、社會團體、分支機構等都屬于其他組織。

首先，業主委員會是合法成立的。它成立的目的是合法的，它是一個業主自治的組織，維護全體業主的利益，負責小區日常事務，成立的目的是為了更好地實現小區管理，為業主維權。它的成立也不違反法律的規定，法律規定了小區業主自愿選擇成立業主委員會，同時在選舉產生后的30天內向政府相關部門進行備案，這種備案制度也肯定了它的合法性。

其次，業主委員會有較完備的組織體系。它會設置主任、副主任等職位，還有相關的監督機構，有自己完備的組織體系，業主委員會還有自己的相關規章制度，對日常的管理工作進行規范。業主委員會的意志并不是每個業主意志的簡單疊加，個別業主的不同意見不會影響到整體的決定，業主委員會的主任或者副主任可以代表業主委員會對外從事民事活動，因此業主委員會是有自己獨立的意志的。

再次，它有可以支配的財產和經營場所。它雖然沒有財產的所有權，但是對財產可以自由支配。首先，《業主大會規程》對經費進行了相關規定，業主委員會從事活動產生的費用是由業主來負擔，*參見《業主大會規程》第35條。由此可見其可以支配這部分資金。其次，在一些小區的實際管理中，尤其是在業主委員會成立之初，由于剛剛成立缺乏資金，有的業主會自愿捐助一些費用作為經費，也有一些小區在規章中明確約定，在物業費中拿出一定的比例，讓這些資金用于業主委員會的經費，那么其對這部分經費是享有支配權的。最后，雖然法律規定了建筑物的維修資金是歸業主共同所有的，但是現實生活中，該項財產數額不多，把它平攤給每個人并不現實，所以大多都是由業主委員會來進行管理，因此對這部分其也可以根據自己的工作需要來使用。相比較于法人，非法人組織不需要有獨立財產，只要有一定的資金用來支配即可，以維持日常的運營。同樣，業主委員會所在的辦公區域并非是由業主委員會享有所有權的房屋，但是開發商在交付建筑物時，必須要提供房屋歸業主委員會使用，因此它有自己的辦公場所。

最后，業主委員會能夠用自己的名義對外從事民事活動。正如前文所述，我認為針對平時的工作，業主是一個委托人，業主委員會是一個受托人并在授權范圍內從事相關活動，如果對方明知道這種代理關系的話，產生的最終結果直接歸屬于業主。因此，它也符合可以以自己的名義對外從事民事活動這一條件。

2017年3月《民法總則》被表決通過，它用整整一章規定了非法人組織，確定了它的民事主體地位。其中這一章的規定也為我們將業主委員會的地位進行一個合理的定位提供了理論基礎?！睹穹倓t》規定了非法人組織的概念，認定其能夠用自己的名義從事民事行為，并且沒有法人資格。如前文所述，我國的業主委員會完全符合這一條件，比如說用自己的名義同物業服務企業簽訂合同，同時也沒有法人資格，因此屬于非法人組織。其還規定了當財產不足以清償債務時，其成員對該組織的債務負無限責任。*參見《中華人民共和國民法總則》104條。業主委員會也完全滿足上個條文所要求的，它雖然有可以支配的資金，但是并不歸它所有，因此當業主委員會對外負擔債務時，應當由所有業主承擔法律責任，這個責任應該是無限責任。業主委員會完全符合《民法總則》中非法人組織的要件，相比較于“其他組織”，在《民法總則》生效實施的現在，用非法人組織來定義業主委員會的法律地位更加嚴謹、可行。

現在我們國家加強法治建設，我國公民的權利意識也逐漸提高，業主委員會越來越成為一個維護業主合法權利的重要組織。在日常的生活中，如果住宅小區的每一件瑣事都要業主事必躬親幾乎是不可行的，業主委員會作為一個民事主體，可以更好的參與到民事活動中，對內進行小區的管理，對外可以簽訂合同，這樣節省時間與資源，保障業主合法權利。綜上，明確其屬于非法人組織是可行的，同時也是必要的。

四、我國業主委員會的程序法律地位構建

如果法律上僅僅賦予業主委員會一定的職權卻不明確其訴訟主體地位，必將導致這些關于職權的規定不能落實，如果其不能參與訴訟，那么這些職權就無法很好的行使，即使出現了侵犯業主合法權益的事情，也不能代表業主維護權利。司法實踐中也出現很多同案不同判的現象，有的肯定它的訴訟主體資格，而有的對于這種訴訟直接進行駁回，只有早日將這個問題在法律中予以明確，才能防止矛盾判決的現象出現。

1.限制業主委員會參與訴訟的條件

經濟快速發展之下，糾紛也變得多樣化，雖然我們要明確業主委員會的訴訟資格，但是這并不意味著其可以不受任何限制，筆者認為，其應符合以下幾點條件：

(1)業主委員會必須是合法成立的

我國法規中規定了業主委員會的備案登記制度，要求在其成立之后的一定時間內前往相關機關進行備案登記，因此，提起訴訟的業主委員會應該已經依照管理條例在相關部門進行了備案登記。法院在受理業主委員會作為訴訟主體的案件時，也應該首先審查其是否嚴格依據規定進行備案登記。

(2)業主委員會提起訴訟之前，必須經過業主大會授權

業主委員會是一個執行機構，對于比較重要的活動就需要經過表決同意，得到授權才可以進行工作。訴訟對于小區來說，是一個重大的事項，不可能交由其隨意地決定。訴訟關乎著全體業主的利益，一旦敗訴，責任也是落到業主的身上，因此在進行訴訟之前一定要經過授權或者大會表決通過。

業主大會并不是一個常設的組織，所以在業主大會非開會期間產生的糾紛或者訴訟，就可以采用召開臨時會議的方法。根據規定，經過1/5以上的業主提議，就應該組織召開臨時大會。*參見《物業管理條例》第13條。如果存在需要進行訴訟的情況，一方面可以通過業主大會表決，另一方面，可以按照程序召開臨時大會。既可以在召開的臨時會議上也可以在業主大會的定期會議上對是否提起訴訟進行決議，得到業主的多數同意后，其方可提起訴訟。

(3)業主委員會參與訴訟的范圍受到一定的限制

并不是小區全部事項其都可以進行訴訟，首先要確定是否有訴的利益的存在。訴的利益是指當民事權利受到侵犯時，是否有訴訟的必要性。訴的利益的一個特征就是它一般指直接的個人利益，也就是說提起的訴訟與個人利益息息相關。如果涉及的是他人的利益，那么就無權提起訴訟。但是如果一個團體的利益和個人的利益是相同的，那么可以說這個團體也享有訴的利益。*張衛平、陳剛:《法國民事訴訟法導論》，中國政法大學出版社1997年版，第70-71頁。具體到業主委員會，就只有關乎業主共同利益的事項，它才有權參與。如果糾紛僅僅關乎個別業主的利益，那么它就沒有訴的利益，也就不能作為糾紛的原被告參與到案件中。*柏玲：《論業主委員會的訴訟主體資格》，蘇州大學2009年碩士學位論文。我國有關法條既然明確規定了業主委員會的主要工作內容，即要與物業管理活動相關，同時列舉了一些具體情況，比如說公共設施、場地的維護，小區環境的保護等，那么它參與訴訟就不能超越這個范疇。由此可見，業主委員會提起訴訟，一方面要關乎業主的共同利益，另一方面是與物業管理活動相關，除此之外業主委員會是無權進行訴訟的。如果容忍業主委員會隨意地進行訴訟，必然會導致業主私權受到侵犯。

最高人民法院于2009年的兩個司法解釋中，列舉了一些業主委員會可以作為原告或者被告的情形。*參見《最高人民法院關于審理物業服務糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》，《最高人民法院關于審理建筑物區分所有權糾紛案件具體應用法律問題的解釋》比如說如果物業服務企業把自己對于該小區應當承擔的工作全部委托他人，或者在與業主委員會簽訂的合同中，排除對方的主要權利或者免除自己的主要責任，那么其就可以參與訴訟，請求法院判決該合同是無效的。*參見《最高人民法院關于審理物業服務糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》第2條。再比如說，如果業主大會的決議通過，那么其可以訴請法院解除物業服務合同，在物業服務合同終止后，其可以訴請法院移交相關材料和管理資金。另外也規定了其作為被告的幾種情形。*參見《最高人民法院關于審理建筑物區分所有權糾紛案件具體應用法律問題的解釋》第13條。

雖然司法解釋規定了幾種具體情況下業主委員會可以參與訴訟，但是這幾種情況是遠遠不能滿足現實多種多樣的物業管理糾紛的，因此在法院針對具體案件的審理過程中，對于它的訴訟范圍也應該靈活地把握。筆者認為，如果是基于業主共同權利受到侵犯而提起的訴訟，就應該同意其作為原告參與到訴訟的過程中。

2.業主委員會的訴訟后果承擔

業主委員會提起訴訟是一個十分重大的事項，要經過業主大會的授權，因此經過大會投票表決，參與訴訟后的法律后果要由全體業主承擔，但是如果有個別業主不經大會表決同意，擅自以業主委員會的名義進行訴訟，或者在訴訟過程中未經大會表決同意就作出重大的決定，因為上述未經授權行為帶來的后果就由個別業主來承擔。同樣，在業主委員會作為被告的時候，訴訟中的后果也應該由全體業主來承擔。

五、業主委員會法律地位構建的意義

1.保障業主權益

法律賦予業主委員會一定的職權，如果在訴訟中不承認業主委員會的主體地位，那么當業主委員會存在著濫用職權、挪用資金等違法違規的行為時，業主就不能通過訴訟的渠道維護自身的權益。另外，當面對物業服務企業不積極履行合同義務，甚至嚴重危及業主自身利益的時候，也不能代表業主提起訴訟，這個最終的受害者是業主。只有在立法上明確其訴訟主體地位，才能結束司法判決混亂的情況，才能在業主權益受到侵害時，能夠通過訴訟的途徑得到有效的解決。

2.彌補單個業主訴訟的局限性

當遇到自身權益受到侵犯時，幾個業主的力量很單薄，難以同掌握較多信息、明顯處于強勢地位的物業服務企業進行對抗，這時如果業主委員會來提起訴訟，就極大地改善了業主力量薄弱的情況。即便受到權利侵犯的業主數量較多，也很難形成統一的意見。業主委員會有完備的組織機構，辦事效率高，便于聯系各個業主并進行溝通，彌補了單個業主訴訟的不便。

業主大會的召集程序比較復雜，成本高，業主出席率不高，因此業主大會也通常只解決小區的重大問題，例如規約的修改，小區的修繕等等。小區的大量事務還是需要由它來負責。明確業主委員會民事主體地位，讓其以自己的名義來進行活動，可以更好的保護廣大業主的利益，當業主委員會違反法律或者規約時，業主可以通過行使撤銷權來進行監督。

3.便于政府的管理

我國對不動產實施登記制度，因此對于小區內業主專有的部分，業主經過登記就可以獲得權屬，但是對于小區的一些公共區域，如果把所有業主都登記為所有權人確實存在一定的難度。小區業主如果因為房屋買賣等出現了變化，每一次都要進行變更登記也是不現實的。因此明確它的主體地位，可以方便將小區的公用地登記在業主委員會的名下，有效地解決了上述問題的發生。

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