新時代西部地區新城新區建設：定位、問題及發展戰略

姜慶國

（1.吉林大學經濟學院，吉林 長春 130012；2.中國社會科學院評價研究院，北京 100732）

十九大報告指出：“要強化舉措推進西部大開發形成新格局，深化改革加快東北等老工業基地振興，發揮優勢推動中部地區崛起，創新引領率先實現東部地區優化發展，建立更加有效的區域協調發展新機制?！蔽鞑康貐^作為中國重要的區域板塊之一，是中國全面建成小康社會的重點難點，也是提升全國平均發展水平的巨大潛力所在，事關區域協調發展戰略是否得以順利實施。自1999年中國實施西部大開發戰略以來，西部地區的發展面貌得到了極大的改善。當下，西部大開發戰略已經進入爬坡過坎、轉型升級的關鍵階段，如何多舉措推進西部大開發形成新格局將成為了新時代中國面臨的重大現實問題之一。

為進一步落實西部大開發戰略，力助西部地區在新形勢下形成新的增長極，探尋一條新的發展路徑，西部地區新城新區建設尤顯重要。新城新區建設作為進一步加快中國工業化進程的戰略支撐，也是實現城市規模與空間擴張，深化城鎮化發展的一種新形式。新城新區涵蓋了國家級新區、經濟技術開發區、高新技術產業開發區、保稅區、物流園區等。同時，它也是中國各大城市新建的獨立于母城之外的在經濟、社會、文化上具有自主性的現代城市區域。目前，中國關于新城新區建設理論的研究還處于探索階段，鮮見研究西部地區新城新區建設發展中的相關問題。事實上，西部地區新城新區建設與西部大開發等戰略息息相關，在發展過程中，不可避免地遇到一系列現實難題。新時代下，研究如何通過“新”理念、“新”思想促進西部地區新城新區可持續發展，具有重要的理論意義和現實意義。

一、西部地區新城新區建設現狀

中國新城新區的建設發展起步較晚，從1979年第一個工業區——蛇口工業區成立，到1992年第一個國家級新區——浦東新區的設立，再到2017年4月1日第19個國家級新區——雄安新區的塵埃落定，先后歷時近40年。目前，中國新城新區建設相關理論還處于探索階段，對于新城新區概念的界定尚不明晰、內涵把握也有待進一步深化。劉士林參照西方國家新城建設的相關理論，并結合我國新城新區建設實踐，對新城新區的概念做出了嘗試性的界定[1]。根據新城新區涵蓋的范圍將新城新區界定為廣義和狹義兩類，廣義的新城新區為1979年（蛇口工業區）以來我國各省市在原來的農村地區設立的、具有一種或多種功能的、具有行政管理機構的區域；狹義的新城新區為1992年（浦東新區設立）以來我國各大城市新建的獨立于母城之外的在經濟、社會、文化上具有自主性的現代城市區域。馮奎在此基礎上，結合新城新區的發展功能，將新城新區定義成為了政治、經濟、社會、生態、文化等多方面需要，主動規劃與投資建設而成的相對獨立的城市空間單元[2]。

表1 西部地區新城新區分布情況[1]

烏魯木齊經開區、石河子經開區、庫爾勒經開區、奎屯經開區、阿拉爾經開區、五家渠經開區、準東經開區、甘泉堡經開區、庫車經開區西藏 / / 拉薩經開區合計 6個 33個 46個新疆 /烏魯木齊高新區、昌吉高新區、新疆生產建設兵團石河子高新區

借鑒劉士林、馮奎等學者們關于新城新區的界定，并結合西部地區的實際情況，本文將新城新區具體鎖定為國家級新區、經濟技術開發區、高新技術產業開發區、保稅區、物流園區、自貿區、出口加工區、經濟特區、邊境經濟合作區、旅游度假區、工業園區、大學科技城、產業新城、智慧新城、海綿城市、空港新城、高鐵新城、生態低碳新城、科教新城、行政新城等。據不完全統計，截止2017年底，西部地區國家級新區數量達到了6個，國家級高新技術開發區也有33個，國家級經濟技術開發區達46個等（詳見表1）。

二、西部地區新城新區的總體布局和戰略定位

（一）西部地區新城新區的總體布局

在國家“一帶一路”倡議及長江經濟帶建設的總體框架下，西部地區新城新區建設如火如荼，已形成了以國家級新區為戰略導向，以國家級經濟技術開發區、高新技術開發區為戰略支撐，以?。ㄊ?、區）級各類新城新區為重要補充的總體發展布局。

1.國家級新區的戰略導向作用

近年來，西部地區六大國家級新區發展勢頭良好，在區域經濟增長中發揮著重要的戰略導向作用。接下來，筆者以重慶兩江新區和云南滇中新區為例，分析國家級新區的重要戰略地位。重慶兩江新區作為西部大開發的重要戰略支點，也是“一帶一路”與長江經濟帶的重要聯接點。在新區的規劃建設上，其戰略定位瞄準于探索和深化中國內陸區域參與國際分工，融入全球市場。重慶兩江新區“一心四帶”的產業布局就是在這一戰略指導下漸趨成形。云南滇中新區是中國面向南亞、東南亞輻射中心的重要支點。新區的總體定位是充分發揮云南區位優勢，提升面向南亞、東南亞開放的通道和門戶功能，將新區建設成為參與大湄公河次區域經濟合作、孟中印緬經濟走廊建設等國際合作的重要平臺，形成內外聯動、互為支撐的開放合作新格局?；诖?，云南滇中新區圍繞“開放、合作”這一主題，規劃設立了臨空產業基地、承接產業轉移示范區、資源型產業轉型升級示范基地、綠色先進制造基地、戰略性新興產業基地和現代服務業基地，這些產業基地的設立為帶動滇中地區乃至云南省經濟實現更好更快發展，努力縮小與發達地區的經濟差距發揮著積極作用。

2.國家級高新區與經濟技術開發區的戰略支撐作用

與國家級新區的戰略引領作用相一致，作為戰略支撐實體的開發區也在新城新區建設中發揮著重要的作用。特別是國家級開發區，由于適宜的稅收優惠政策以及獨立的行政審批制度等，吸引著周邊其他地區的企業向開發區聚集，形成了產業集群，發揮了集聚經濟的優勢。國家級經濟技術開發區主要發揮經濟規模平穩增長的作用。無論是廣西省的南寧經濟技術開發區、欽州港經濟技術開發區等，還是新疆地區的烏魯木齊經濟技術開發區、石河子經濟技術開發區、庫爾勒經濟技術開發區、奎屯經濟技術開發區等，這些國家級經濟技術開發區在各自地區經濟總量中都占據著重要一席，是地區經濟快速增長的重要引擎。國家級高新技術開發區則主要發揮經濟提質增效的作用，通過不斷優化產業結構，幫助地區經濟實現從低質量增長到高質量增長的平穩過渡。同時，國家級高新技術開發區主要集中了各地區的政府大力扶植的戰略性新興產業，是地區經濟可持續增長的重要推動力量。

3.?。ㄊ?、區）級新城新區的重要補充作用

除了國家級新城新區以外，西部地區各?。ㄊ?、區）級新城新區也是遍地開花。這些?。ㄊ?、區）級的新城新區作為當地重要的經濟增長極，在國家“一帶一路”及西部大開發戰略中發揮著不可替代的作用。事實上，國家級新城新區也大都由?。ㄊ?、區）級的新城新區發展而來，并依托?。ㄊ?、區）級的新城新區的歷史積累進一步完善和升級再造。這一定程度上表明?。ㄊ?、區）級新城新區的發展作為衡量一個地區新城新區發展潛力的重要參考指標，完善和補充著國家級新城新區的建設任務。

（二）西部地區新城新區建設的戰略定位

西部地區新城新區的建設不僅關系到工業化、城鎮化建設的進程，更是擔負著國家“一帶一路”和建設長江經濟帶連接點的重要歷史使命。經過多年的開發與建設，西部地區新城新區已發展成為西部地區經濟增長的新引擎、東南亞區域經濟合作的核心紐帶和西部地區對外開放的重要門戶。

1.西部地區經濟增長新引擎

西部地區新城新區建設，尤其是經濟技術開發區建設，不僅為西部地區經濟規模的擴大增添了動力，同時還通過不斷優化產業結構，加大招商引資的力度，擴大了民營經濟比重，優化了西部地區經濟發展的質量。以云南滇中新區為例，2015年，滇中新區完成地區生產總值522億元，同比增長6.5%，占昆明市地區生產總值的12.89%；規模以上固定資產投資540.5億元，增長15.7%；一般公共預算收入43.4億元，增長11.7%；規模以上工業增加值122.3億元；社會消費品零售總額124.7億元，增長11.1%。不難發現，滇中新區已經成為了地區重要的經濟增長引擎。

2.長江經濟帶的重要連接點

長江經濟帶是西部地區依托黃金水道打造中國經濟新支撐帶的戰略支點。經濟帶除了覆蓋上海、浙江、江蘇、湖北等中東部地區外，還覆蓋了四川、重慶、云南、貴州等這些西部重點省份。長江經濟帶除了有利于構建現代化綜合交通運輸體系，推動沿江產業結構優化升級，打造世界級產業集群，培育具有國際競爭力的城市群，使長江經濟帶成為充分體現國家綜合經濟實力、積極參與國際競爭與合作的內河經濟帶外，還能帶動西部地區的開發與發展，為西部大開發戰略添加新動能。重慶地處絲綢之路經濟帶與長江經濟帶“Y”字形大通道的聯絡點上，具有承東啟西、連接南北的獨特區位優勢，既是絲綢之路經濟帶的重要戰略支點、海上絲綢之路的產業腹地，又是長江經濟帶的西部中心樞紐。習近平總書記曾指出，重慶作為我國中西部地區唯一的直轄市，區位優勢突出，戰略地位重要，是西部大開發的重要戰略支點，處在“一帶一路”和長江經濟帶的連接點上，在國家區域發展和對外開放格局中具有獨特而重要的作用。

3.西部地區對外開放的重要門戶

西部地區地理位置特殊，處于東南亞經濟圈的核心地帶，是中國對外加強東南亞區域經濟合作的重要關口和門戶。2017年4月1日，備受海內外關注的重慶自貿區方案公布，重慶自貿區即將掛牌。這是中國自貿區從沿海開放到內陸開放的全新布局和全面改革，對探索和深化中國內陸區域參與國際分工，融入全球市場，對正在實施的“一帶一路”與長江經濟帶建設，對中國對沖全球市場風險、開發內陸腹地市場，均具有重大而深遠的戰略意義。此外，在西部地區新城新區的建設中也帶動了地區基礎設施的建設，為加強東南亞區域經濟合作作出了巨大的貢獻。

三、西部地區新城新區建設中存在的問題

中國新城新區建設雖然起步較晚，但發展速度卻異常迅猛。據不完全統計，截止到2014年底，中國各級新城新區的數量已突破3000個，而各類產業園更是數以萬計。新城新區的爆發式增長有其經濟發展推動的合理因素，但也暴露出了諸多問題，不利于新城新區的可持續發展。具體表現為：新城新區數量過多，政府債臺高筑；新城新區功能定位不清，產業趨同明顯，新城新區土地利用效率低下，“土地城鎮化”快于“人的城鎮化”等[3][4][5]。西部地區雖起步較晚，但在發展過程中也不可避免地出現一系列問題。

（一）產業布局重疊現象明顯

西部地區新城新區發展起步較晚，在后期開發建設中因缺少相關經驗指導，各類新城新區的產業布局存在一定的重疊。西部地區的高新技術產業主要涵蓋生物醫藥業、電子信息產業、裝備制造業等幾大門類。其中，云南滇中新區規劃主導產業為生物醫藥業、電子信息產業、現代服務業、石油煉化產業、汽車及現代裝備制造業、臨空產業、新材料產業。重慶兩江新區則在努力打造“311”產業體系，即電子信息、裝備制造、大汽車三大優勢支柱產業。同樣，成都天府新區也致力于發展生物醫藥、信息安全、智能制造、創意設計、科技研發、新興金融等新興產業。除此之外，貴州貴安新區現已規劃建設32平方公里電子信息產業園、22平方公里高端裝備制造產業園、9.8平方公里新醫藥產業園，重點培育新一代信息技術、大力發展電子信息制造業，高端裝備制造產業和生物醫藥產業?？梢钥闯?，不同新區在產業發展規劃上都存在一定的重疊現象。

（二）缺乏合理的新城新區評價體系指導

西部地區新城新區建設如火如荼，但不理性的跟風因素也較為嚴重，這點在不少縣市級新城新區建設中表現明顯。究竟哪些城市該設立新城新區？應該設置多少新城新區？標準的缺失導致新城新區建設的可行性、必要性、合理性都有待進一步考證。政府在新城新區建設中發揮主導決定性作用，而市場對于新城新區建設作用發揮相當有限，這就容易造成城市邊界的無序蔓延，政府財政不斷吃緊。雖然針對國家級高新區創新能力、國家級經開區投資環境有一套通用的評價標準，但不同的新城新區類型和層次，不同的省際情況，不同的發展需求都需要建設更有針對性的評價體系作為科學規劃與建設的指導，這樣才能避免千城一面和城市邊界無序蔓延的發生。

（三）環境問題日益凸顯

西部地區是我國生態環境最為脆弱、生態環境問題最為頻發的地區[6]。新城新區建設引致的大規?；ńㄔO，帶來了一系列環境問題。以西咸新區的秦漢新城為例，就出現了地下水位下降，其中2011-2013年地下水位降幅達0.41～2.78m[7]。除此之外，西咸新區還存在地面沉降問題，不論是在灃東新城還是咸陽市主城區，都面臨著不同程度的地面沉降，且沉降有向西進一步擴展的趨勢[8]。與此同時，西咸新區的地下水污染問題也引起了普遍關注。由于西咸新區的工業污水未經充分處理便被排放河流，污染物下滲，進而嚴重影響了當地的地下水源[9]。

四、新時代西部地區新城新區建設的發展戰略及對策建議

（一）新時代西部地區新城新區建設的發展戰略

1.西部地區新城新區建設與西部大開發

西部大開發戰略自1999年實施以來，有力地推動了西部地區經濟的快速增長，提高了人們生活水平。西部地區新城新區建設承擔著西部地區經濟發展與產業轉型升級的重任，應積極融合于西部大開放戰略之中。特別是習近平總書記在十九大報告中指出，要進一步擴大西部大開發力度，強化舉措推進西部大開發形成新格局。從目前的現實情況來看，西部地區新城新區建設在發展過程中涌現出不少問題，致使在改革西部地區僵化的體制機制、不完善的產業結構和激發缺乏活力的微觀主體的作用方面效果有限。因此，新時代西部地區新城新區建設應借助西部大開發之力，大膽創新，積極探索，將體制機制、產業結構和微觀主體方面的問題與新城新區建設緊密結合，形成具有“西部特色”的新城新區。

2.西部地區新城新區發展與新型城鎮化建設

新城新區建設一方面可以擴大城市區域邊界，增加城市住房面積，緩解城市居住壓力，使更多農村人口直接轉變為城市人口，實現土地城鎮化與人口城鎮化并舉；另一方面也可以擴大城市的功能邊界，完善城市基礎設施建設，提升城市公共服務水平，實現產業結構與功能區布局的雙重優化。但西部地區新城新區建設在過去很長一段時間內對城鎮化的推動作用卻相當有限，西部地區城鎮化率依舊遠低于全國平均水平。這主要是由于西部地區新城新區建設大都是在城市的外圍進行拓展，交通等基礎設施的完備性有所欠缺，產業和人口的聚集效應不明顯，容易出現“土地城鎮化”快于“人口城鎮化”的現象?！秶倚滦统擎偦巹潱?014-2020）》中就明確指出，要嚴格規范新城新區的建設，嚴格新城新區的設立條件，對于確需規劃建設新城新區的，必須以人口密度、產出強度和資源環境承載力為基準，科學合理編制規劃，防止城市邊界的無序蔓延。未來西部地區新城新區的建設要加強與新型城鎮化建設的可協調性，用科學合理的規劃確保土地城鎮化與人口城鎮化同步發展。

3.西部地區新城新區發展與“一帶一路“建設

西部地區新城新區建設是在國家“一帶一路”建設指導下有序推進的。新時代下，西部地區新城區建設要與“一帶一路”建設深度融合，將西部地區打造成為中國西部開放的重要窗口和東南亞地區合作的中心樞紐。以云南滇中新區為例，新區的總體定位就在于要充分發揮云南區位優勢，提升面向南亞東南亞開放的通道和門戶功能，把新區建設成為參與大湄公河次區域經濟合作、孟中印緬經濟走廊建設等國際合作的重要平臺，形成內外聯動、互為支撐的開放合作新格局。新區的空港經濟區轄區內擁有中國第四大門戶樞紐機場——昆明長水國際機場，貴昆鐵路、滬昆高鐵、昆曲高速公路、嵩昆高速公路、320國道及小龍高速公路、嵩昆大道穿境而過，在綜合交通布局上形成“一港二鐵六路一軌”的總體結構?！耙桓邸敝咐ッ餍聶C場；“二鐵”指滬昆客專高速鐵路和沾昆鐵路兩個鐵路通道；“六路”指昆嵩高速路、機場高速路、昆曲高速路、東南繞城高速公路四條高速路以及新320國道和呈黃快速路；“一軌”指軌道交通6號線（機場線）。此外，云南省昆明空港經濟區是云南唯一一個臨空特色產業園區，是云南省深入實施橋頭堡、民航強省建設兩大戰略和滇中城市經濟圈一體化發展的重要支撐。

（二）新時代西部地區新城新區發展的對策建議

西部地區作為中國全面建成小康社會的重點難點，也是提升全國平均發展水平的巨大潛力所在。在西部大開發、新型城鎮化和“一帶一路”建設等戰略支持下，西部地區新城新區應瞄準自身定位，結合各地區實際情況進行差異性發展。新時代下，西部地區新城新區的建設成敗在于唯“新”，是改革之“新”，而不是簡單的區域之“新”，新城新區不是“拿新瓶裝舊酒”，而應該是“換新瓶釀新酒”，以新城新區作為改革試點區，在新發展理念下，用新的體制機制、新的產業結構、新的運營模式來突破傳統的發展路徑，培育“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展新格局。

1.因勢利導，積極助推產業結構優化升級

2014年，科技部提出2020年國家高新區戰略提升行動的總體目標，即到2020年，將國家高新區建設成為轉變發展方式，調整經濟結構的重要引擎。從1988年第一批，也是僅有的第一家國家級高新區——北京中關村高新技術開發區建成以來，截止到2015年，全國共成立了145家國家級高新區。在國家級新城新區的規劃戰略中，不同的開發區在目標和功能定位上承載著不同的歷史使命。除了國家級高新技術開發區以外，國家級經濟技術開發區則主要著眼于培育產業新主體，成為構建開放型經濟新體制和培育吸引外資新優勢的排頭兵。西部地區民營經濟發展不足，需要加大招商引資的力度，通過引進外資企業和國外先進技術，完善本地的市場競爭機制，從而提升本土企業的國際競爭力水平，實現地區產業結構的升級再造。當前，互聯網信息技術快速發展，在新城新區內的企業還可以借助互聯網的信息平臺打破市場地域的限制，開拓國內市場乃至國際市場。

2.因地制宜，科學合理布局新興產業

新城新區的開發與建設必須要以產業作為支撐，產城融合是新城新區可持續發展的必然要求[10][11]。在新城新區的建設過程中，應依據各地區發展的實際情況，因地制宜，切勿貪大求全，要避免土地城鎮化快于人的城鎮化現象。在產業布局方面，在綜合考量各地區的經濟創造力、社會支撐力、環境承載力以后，再科學合理地制定發展規劃，改變產業布局“千城一面”的格局。在新城新區的建設過程中，還要破除“固步自封”的舊理念，大膽創新、積極探索。以新城新區作為改革試點區，用新的體制機制、新的產業結構、新的運營模式來突破傳統的發展路徑，根據各地區的實際情況，培育具有西部特色的新興產業。

3.增強體制機制靈活性，創造良好的營商環境

西部地區經濟發展水平較為落后，體制機制較為僵化，這將一定程度上制約了西部地區市場主體活力。要想進一步激發市場主體活力，就必須不斷深化改革，進一步擴大開放力度，改變過去“強政府，弱市場”的局面。從目前的現實情況來看，西部地區國有經濟比重相對較高，民營經濟發展明顯不足。為此，西部地區在建設新城新區過程中，應堅決破除體制機制障礙，根據自身所處階段對標國內外新城新區在此階段的先進做法與模式，以市場化為導向，大力推進簡政放權，削弱人為干預的力量，創造良好的營商環境。同時，也應積極參與國際國內分工，擴大對外開放，讓資源在不同區域間充分自由流動，使市場在資源配置中發揮決定性作用。

4.重塑微觀主體，增添市場活力

從國家級和省市級新城新區的規劃來看，不同層次的新城新區目標和功能定位均有所不同。對于西部地區而言，大量勞動力特別是高素質勞動力外流至東南沿海地區工作，使得該區域勞動力特別是高素質人才明顯不足。如何依托新城新區建設，從“流”之變轉變為“聚”之變，實現“城歸”尤顯關鍵。為此，西部地區在新城新區建設過程中，應著眼于培育產業新主體，吸引高素質人才回歸，使國家級新區、高新技術開發區成為開放型經濟新體制和吸引外資新優勢的排頭兵。同時，依托其他類型的國家級和省級新城新區積極吸引和培育新型微觀主體，造就一批有一定專業技能的勞動者。在微觀企業上，在進一步擴大對外開放的新形勢下，政府應明確自身產業發展規劃，有針對性的吸引相關企業落戶新城新區，同時注重扶持本土企業發展，努力打造一批有代表性、符合西部地區特色的龍頭企業，成為西部地區新城新區建設的中堅力量。

5.完善環境監測網絡體系，建立環境監測預警長效機制

在西部地區新城新區建設過程中，要合理布局并建立新城新區環境監測網絡體系。針對生態環境相對脆弱的地區，尤其要做好重點監測，對于生態環境相對較好的地區也應做到基本覆蓋。在西部地區新城新區的規劃設計當中，要有效規范空間開發秩序，合理控制空間開發強度，切實將新城新區開發建設活動限制在環境承載能力以內，為構建高效、協調、可持續的國土空間開發格局奠定堅實基礎。

注：

[1]限于本文篇幅，文中僅列示西部地區國家級新區、高新技術開發區和經濟技術開發區的情況。

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