從社區建設到社區營造：十八大以來社區治理創新的制度邏輯和話語變遷

吳海紅，郭圣莉

（華東理工大學社會與公共管理學院，上海 200237）

一、問題：社區治理創新體系下的社區營造

十八大以來，我國（主要指大陸地區，下同）城鄉社區掀起了一輪創新社區治理的熱潮。在各地方政府主導下，專家學者、社會組織、企業等外部資源大量涌入，帶動居民參與社區治理，形成大量社區自組織，改善社區環境、建立議事規程、化解社區矛盾、提升社區資本。與前幾輪社區治理的創新行動不同，本輪社區治理改革不再單純表現為向下輸送服務和管理 （物質性或福利性資源提供），改變治理層級或治理的技術性手段，而是由專業人員和社會組織帶領居民發掘社區資源，規劃解決社區問題，改善社區人與環境的關系，提高居民對社區認同，實現社區治理從目標到主體、方向以及路徑的根本變革。以社區營造為名，新一輪社區治理行動引入我國臺灣地區社區發展模式，快速鋪開并形成具有競爭性的各種營造模式和景觀，其發生機制和治理績效如何？有怎樣的模式和特征？背后存在怎樣的治理邏輯？置入改革開放以來我國創新社區治理的制度體系以及歷史脈絡中，其創新意義和機制為何？背后體現出怎樣的制度邏輯？對于當前創新基層社會治理的國家行動有何影響？這些問題無疑應該引起研究者重要關切。

自1987年民政部首次提出“社區服務”的概念，我國城市社區經歷了“單位制”為主、“街居制”為輔的城市基層管理體制格局，到“兩級政府、三級管理”，再到四級網絡和網絡化發展的“社區制”過程[1]。在社區建設的研究框架下，現有研究突出了社會資本理論、多中心治理、合作治理以及公民治理等理論對社區建設的影響。有學者推斷，城市社區治理模式面臨由行政型社區向合作型社區和自治型社區的發展過程[2]。公民自治型社區將改變傳統的社區制度的供給與創新模式，形成政府管理與公民自治互動的新的城市社區民主治理體系[3]。但長期以來社區治理實踐似乎并沒有朝著自治型社區的道路發展，反而在不斷強化行政型社區同時進一步擴大國家進行社會管理和控制的制度性網絡[4]。社區建設無法持續，突出表現為民眾的參與冷漠以及社區福利難以自我提供。社區沖突的根源長期多元化和復雜性[5]，社區“行政化”，社區自治薄弱，條塊分割、相關法律體系滯后[6]。在此背景下，本輪社區營造的突出意義可能正在于其突破之前的自治困局，引用外部力量撬動社區內部資源，帶動社區參與，并在政府、社會組織、企業以及居民個體之間形成跨域營造聯合體，推動社區治理合作體系的形成和發展。上述大陸地區社區營造實踐將在何種意義上影響國家和社會的互動邊界，生產出怎樣的互動過程尚有待于對社區營造運作的長期觀察以及一種橫向與縱向的比較視角的切入。

二、話語的影響力：文獻和理論框架

目前針對社區營造的研究還十分初步，主要集中在經驗介紹和兩岸比較上。受日本造町運動、英國社區建筑和美國社區設計的影響，臺灣地區的社區營造體現為一種“基進（radical）”運動——一種回到土地、回到社區、回到生活的主張[7]。我國大陸與臺灣基層社區雖有相似的組織框架和發展過程，但臺灣的社會營造理念與基層社區發展方式受公民社會的訴求以及選舉政治的決定性影響，呈現出以社區為本位的“自下而上”的合作模式[8]。我國臺灣地區跟大陸一樣，其所主張的 “自下而上”模式均借“自上而下”的行政干預方式推動，因而其社區建設制度變革呈現出“柔性強制+示范誘致”的特征。臺灣地區社區建設自始至終貫穿著官方“改造社會戰略”的意志，以半官方“里組織”、社區發展協會和官方力量為主體的“三角形”臺灣城市社區治理結構隱含了對 “代理制”治理結構的“反動”[9]，其政治本質是構建一種“新國家認同”[10]。

我國自80年代提倡社區服務起，實際已經著手在對社區進行“營造”。90年代以來的社區建設逐漸演變為一場由政府推動，基層政權、單位和居民廣泛參與的運動[11]。但大陸的社區運動始終秉承國家治理的邏輯，社區體現出工具性的職能，強調共同體意義的社區主義難有大的空間。社區自主性的不足，國家上層框架對基層社會的決定性作用貫穿在整個社區運動的發展脈絡之中。如何突破國家主導的社區治理創新的框架，真正實現“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社區多元治理格局，成為制約中國社區治理的剛性瓶頸。目前有關社區治理的研究突出體現為對行政主導的社區實踐和社區自治的理想形態的各自執其兩端，彼此間既缺乏對話，也缺少從實踐到理想的路徑設計和經驗總結[12]。對于如何發展出具有中國自身特色的橫向秩序協調機制以及一種縱橫結合的秩序整合新框架——這兩條創新社會管理的相互影響的主線也少有建樹。

社會治理創新的關鍵在于如何處理好縱向整合與橫向協調機制間的有效銜接,即以何種方式推動公眾參與并形成有效的社會協商,在激發社會內在活力的同時來強化縱向秩序的合法性,實現有效的社會整合[13]。大陸目前正面臨類似臺灣地區90年代的社會轉型以及現代化與城市化帶來的對傳統社區的破壞[14]，社區治理創新在縱向上需要同臺灣一樣借助于自上而下的力量對自下而上的話語進行扶持和推動，在制度變遷路徑上需要結合強制性（自上而下）和誘致性（自下而上）的雙重設計。而在橫向上則需要借助于一種創新性話語的整合機制，這種機制必須不同于已有的一套行政話語體系的表達，要能夠最大程度地結合來自不同立場和觀念的各行動主體的需求，激發他們參與的內在動力。

話語的重要性最近被新制度主義的政治學理論所捕捉，成為話語制度學的核心概念。話語不僅僅是改變統治斗爭或系統的東西，它還是這樣的——斗爭因為它、借助于它而存在，話語就是要被奪去的權力[15]。話語在社會變化中的越來越突出的地位與對控制話語的關注是相吻合的：即在話語實踐中造就出各種變化，使之成為有關社會變化和文化變化的設計過程的組成部分。話語制度主義不把制度界定為過于靜態且遵循外部規則的激勵結構、路徑依賴或文化框架，而是將其理解為內在于能動者的結構與構造物。話語制度主義通過關注誰在何時何地對誰說了什么，不僅呈現加入話語場中各權力主體互動的關系格局，也分析與政策企業家的決策偏好相關的制度延續和變遷的條件和機制。通過解釋行動者的真實偏好、策略及規范取向，話語制度主義不僅關注觀念的實質內容，而且重視制度語境下話語的交互過程，因而在深入考察制度變遷的動力機制方面極富潛力[16]。

圖1 本研究思路圖

社區營造首先是一種社區治理的理念、路徑，因其包容性和可持續性逐漸成為一種統合性話語，在許多亞洲國家和地區發展成為一項引人矚目的城市更新與社區改造運動[17]。社區營造與我國大陸地區官方的社區自治話語存在理念、目標的一致性，與大陸已有的個別分散的社區自治實踐存在精神和手法上的某種契合。除了語詞的新以及人們所習慣的逐新心理外，社區營造之所以能夠迅速影響大陸，在于其回應了大陸地區自90年代以來社會治理和社區建設行動的痛點。社區營造致力于以生活文化為中心的人的改變和人與環境的關系協調，構建一種自下而上、多主體合作的社區治理的行動和話語體系，實現社區整體可持續發展。作為一種外部資源和話語汲取后結合自身需求產生的社區治理的新形態、新話語和新運動，社區營造以文化先行的方略展現出低風險、低門檻以及收益綜合持久的姿態。

十八大以來我國關于創新社會治理、推進國家治理體系和治理能力現代化的政策話語成為新一輪社區運動自上而下的推手和背后的誘因，地方政府結合自身邏輯選擇性進行社會創新的行動催生了各地方層面一系列的社區治理創新政策和制度安排。社區營造話語正好提供了自下而上的社會精英以及成長起來的第三部門改革社會的話語沖動和行動決口，通過培力于社區將居民需求打造成項目，以政府購買服務或公益創投的方式進行調動和滿足，既提高了居民參與的積極性，也為這一平臺上多重主體間的話語互動提供契機和進一步耦合的可能（圖1）。

本研究通過長期跟蹤社區營造收集了大量的訪談資料和二手文獻，包括參加各種社區營造的論壇、會議與社造專家直接交流，參加社區營造的各種工作坊和培訓，通過線上線下方式跟政府人員、社區書記、社會組織負責人和社工建立聯系，共直接接觸社造相關人員上百人，最終深度訪談35人，形成訪談記錄幾十萬字，訪談時間近百小時。本研究也綜合了大量社區營造微信公眾平臺的報道、媒體報道以及包括社區報等社會組織進行社會治理的大量出版物。

三、想象的社區和治理的行動：改革開放以來創新社區治理的制度環境

社區運動在80年代中期的出現，其初始的動機是通過動員的方式，自上而下地促進城市基層組織體制的改革[18]。在此之前，我國城市基層組織實行的是單位—街居制，此后大致經歷了以產業化、組織化、行政化為特征的社區服務階段、以城市管理權下放和整合的行政化改革的社區建設階段，十八大以來的社區營造可以視為這個基礎上的第三個階段。第一個階段主要面對的是單位制解體后社會成員無法被滿足的福利需求，但其結果是調動了街道和社區人員對于“三產”的熱情，引出了對街道和居委會“政企不分”，社區服務商業化的質疑。1991年，民政部首次提出“社區建設”的概念，并在全國范圍內進行試點推廣，標志著社區運動進入到第二個階段。社區建設被認為是“較社區服務更為全面、完善和系統的工作內容”，可以具體“發揮和完善基層政權組織職能”，是“政治體制改革的需要”[19]。社區開始凸顯作為社會管理單位的功能。2000年，由中辦和國辦聯合下發的《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》中，社區被定義成“聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體”，突出地域性和共同體的社區雙重內涵，但主要以社區居委會的管轄范圍為地域界限。這一時期先后產生的上海模式（1995 年）、沈陽模式（1999 年）、江漢模式（2000年）、百步亭模式（2002年）等被認為分別代表了我國城市社區中行政主導型、混合型、居民自治型以及企業主導型的社區治理模式[20]。2005年以來，部分地區開始試點“兩委一站”、社區黨建、居委會直選、“三社聯動”、“一核多元”、網格化、智慧社區等，近年則發展出黨群中心模式。

社區建設的目的主要是為了配合經濟改革對社區組織社區功能進行擴充和強化，建構與市場經濟改革的經濟基礎相吻合的基層社會生活，因此一直圍繞建立組織體系、加強基礎設施建設、構建社區服務體系框架等工作是帶有一定政治色彩的實踐活動。20世紀末，隨著住房、醫療、教育以及國企等領域市場化改革推進，單位制愈加衰落，從農村流動到城市的人口規模日趨龐大，社區愈發顯示出在社會管理和社會福利體系中的重要作用。但無論是社區服務還是社區建設，都忽視了以居民生活為核心的原則,政府對社區居民生活干預過多,對社區資源控制過嚴導致社區嚴重的行政化[21]。

十八大的召開標志著改革開放以來的中國社區運動進入到強化居民參與和社區認同、建立社會力量參與社區建設長效機制的創新發展新階段。十八大報告提出加強和創新社會管理，加快形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制，此后三中全會明確提出推進國家治理體系和治理能力現代化的深化改革的目標和方向，社會治理第一次代替社會管理進入國家政策話語。2016年3月，根據中共中央建議編制的 《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》（簡稱《綱要》）進一步豐富了社會治理的內涵，明確了今后加強和創新社會治理的總體目標是加強社會治理基礎制度建設，構建全民共建共享的社會治理格局?！毒V要》對增強社區服務功能、發揮社會組織作用、增強社會自我調節功能、完善公眾參與機制等社會治理的重點環節提出了要求。

加強和創新社會治理的頂層設計在地方政府的文件和規劃中很快獲得回應。地方政府首先和直接面對基層社會治理中的矛盾和沖突，對風險的有效管控和創新的政績驅動符合地方部門應對中央政府的底線思維和增長思維。而社區幾乎是目前地方政府實施基層治理和社會動員的唯一有效行動單位。2014年2月，上海市委市政府啟動“創新社會治理，加強基層建設”頭號課題，最終結果形成“1+6”文件。其最大的創新點和突破是明確取消街道招商引資的經濟職能，將其工作重心轉向公共服務和社會治理。改革后的街道統一以“6+2”模式設置黨政機構，新成立的社區自治辦公室職能定位于指導社區自治和動員社區參與。

2016以來，借助社區營造全國性的話語傳播和上海城市更新等的政策需求，一些部門（如2016年新成立的上海公共空間促進中心）、高校學者和社會組織加入到社區營造的討論和推行之中，個別區甚至全區推行社區營造。盡管如此，社區營造在我國大陸地區的官方定義卻產生于另一個都市。2016年，成都市民政局發布《成都市民政局關于開展城鄉社區可持續總體營造行動的通知》（成民發[2016]33號），將社區營造定義為“通過政府引導、社會力量參與、居民自發帶動社區自組織、自治理、自發展，推動居民持續以集體行動協商處理共同生活議題，促進社區成員間建立緊密社會聯系和相互信任，努力構建社區幸福生活共同體，在人人參與、人人盡力、人人享有中推動社區全面協調發展”。成都市文件賦予社區營造針對原有治理方式失靈的治療功能。毋庸諱言，這是我國社區營造推進歷程中的重要事件，標志著社區營造獲得官方話語的某種突破性承認。2016-2017年，成都市共投入2000萬社區營造專項資金，配合成都已經進行了8年之久的成都市公共服務和社會管理專項資金制度，在全市范圍大力推行社區營造和社區治理創新。

四、社區營造：一種社區治理的新實踐

社區營造是指居住在同一地理范圍內的居民，持續以集體的行動來處理其共同面對的社區生活議題，解決問題同時也創造共同的生活福祉，逐漸地居民彼此之間以及居民與生活環境之間建立起緊密的社會聯系，此一過程即為社區營造。自20世紀90年代起社區營造在許多亞洲國家和地區發展成為一項引人矚目的城市更新與社區改造運動，其中又以日本開展得最為持久。依據日本千葉大學宮崎清教授的看法，社區營造的產生，是由于社區崩壞而積極探求解決社區問題的良方，以期創造更好的生活環境[22]。1993年12月，當時臺灣地區文建會（2012年改為“文化部”）主委申學庸向臺灣地區立法機構提出施政報告時提出“社區總體營造”一詞,以“建立社區文化、凝聚社區共識、建構社區生命共同體的概念,來作為一類文化行政的新思維與政策”[23]。

我國臺灣地區社區營造自1994年推動起至今逾二十年，其間經歷了實驗（1994-2001）、推廣（2002-2007）、轉型 （2008-2015）以及創新發展（2016-現在）階段。從最初局限于單個文化部擴展為多部門參與，激起地方政府對社區的重視，開啟縣市政府各局處間以社區營造為焦點的對話與合作，其影響正走向全球[24]。除去臺灣地區選舉政治的影響因素，臺灣社造與90年代大陸地區推行的社區建設擁有大致相同的社會、歷史和文化背景。80年代以來臺灣和大陸先后經歷了社會和政治領域改革，并且都經歷著快速現代化帶來的鄉村的潰敗和都市人情感關系的疏離。相較大陸地區社區建設，臺灣社區營造話語的特點在于：1.強調自下而上的社區居民參與以及在此基礎上社區認同感和歸屬感的構建，培育社區社會資本，打造深具魅力的地域文化價值。2.通過圍繞特定文化生活議題政府、市場和社會的互動,賦力社區和社區居民以集體行動的方式解決共同生活議題，形成以居民自治理為核心的多主體合作機制。3.社區營造的終極目標和行動路徑都在于尋求人的改變以及人和生活環境之間的關系改變，真正“以文化人”，突出社區自治理中公民品格的鍛造。

十八大以后政策環境的變化極大促發了社區營造在大陸地區的傳播，一時成為熱潮。社區需求巨大，催生基層政府官員、居委、社工以及社區社會組織加入到社造理念和實踐的傳播中，線上線下交流活躍。高校專家學者、社會組織以及企業在這輪社區創新行動中成為引領者和身體力行的實踐者。結合已有的社區實踐，大陸目前的社區營造至少已形成由不同主體方推動的五種模式，分別為政府、學者、社會組織、企業推動型以及社區自我內生型（表1），并各自存有優缺點。政府推動的社區營造往往具有政策和資源的集中優勢，視具體路徑不同有的存在一定的社會被動問題。社會組織推動型創新性最強，社區活躍度明顯，但資源受限，依賴于外部人事環境，需引入一定的造血機制。市場主導模式的資源配置能力強，發展潛力大，但可能存在市場失靈的問題。學者推動型具備人才和理念優勢，但在后續陪伴和撤出機制上有困難，需要探索社區自治的持續內在動力；社區內生型依賴于社區居民個體或居委會書記的自發性，具有很大的偶然性[25]。

表1 大陸地區社區營造模式（依發起方為分類）

社區營造從社區資源和需求調查入手，以優勢視角發掘和轉化在地資源，發掘社區能人，進行社區自組織建設，進而改造社區議事規程，達致社區人與關系改變。實踐中社區營造往往一居（村）一品，因此理念和方法各異，極大體現社會創新的價值。依此大致分為四類：（1）公共空間營造結合在地組織扶持；（2）社區參與技術；（3）文化倡導與復興類；（4）其他類型（表2）。上述分類只代表社區營造所主要使用的手法。事實上，社區營造在實踐中正表現出越來越多的兼容性和整體性。

表2 大陸地區社區營造模式（依理念和方法分類）

社區營造迄今已在上海、廣州、廈門、杭州、南京等開放型大都市、西部城市成都以及云南、山西等鄉村呈快速推進之勢，尤以成都發展為最快。由于綜合了硬件與軟件的綜合改造，經由一些地方性文化議題的確立和傳播，而將目標指向人的改變以及人與環境的和諧共處，因而與90年代以來城市更新運動相比有很大不同（表3），具有制度創新以及文化啟蒙的內涵。人們很容易看到社區營造與20世紀30年代梁漱溟等領導的鄉村建設運動之間的精神關聯，事實上，一些地方的社區營造正是以“新……運動”的方式來命名。與此同時，社區營造也承繼了80年代以來傳統文化復興的某種歷史動能。綜之，社區營造從本土與外部、政府和民間，以及歷史與當下雙向汲取了話語動力，其快速傳播的背后是一百多年中國社會從逆境中發展的歷史傳統尤其是改革開放以來快速經濟發展所提供的經驗、教訓。社區營造因之具備了某種新啟蒙運動的歷史內涵，其意義超過社區治理的工具性領域。

表3 社區營造與城市更新話語比較

五、耦合型制度變遷：多重邏輯下的我國社區治理創新

對于大型制度變遷而言，強制性和誘致性的路徑分析常常無法有更大的解釋力。不同制度邏輯間的復雜互動是這些變遷的基本特征，因此需要在多重制度邏輯的相互關系中認識它們的各自角色,在行動者群體間互動中解讀制度邏輯的作用,關注制度變遷的內生性過程[26]。社區營造作為改革開放以來我國社區治理創新的一個新階段，其實質是由自身需求加上外部資源汲取后產生的社區治理的一種新形態、新話語和新運動。發生在這個過程中的相關主體方有政府 （包括中央和地方兩個不同邏輯的政府行為主體）、社會組織、企業、精英（主要是改革派官員、學者、社造專家、部分社會組織的領導人等）、社區居民等，他們按自身邏輯行動，卻在社區營造的話語動員下形成合力，造成社區營造話語的快速傳播和行動擴散，因此需要分析各主體方邏輯、話語自身的邏輯以及它們耦合的機制和條件（圖2）。

圖2 社區營造話語耦合機制

基于問題倒逼的改革意識和“一切經由試驗”的策略原則一直是政府面對復雜的深層次改革的中央機制[27]。目前我國城鄉社區治理仍然存在社區自治和服務功能不強、基層群眾自治活動的內容和載體相對單一、社區治理參與機制不健全等瓶頸問題。2005年6月，中央批準浦東新區成為全國首個綜合配套改革試驗區；2007年6月，成都和重慶一起成為全國城鄉統籌綜合配套改革試驗區。試驗區的設立基于中央政府為解決權威體制下的創新乏力問題，通常由地方政府向中央提出，中央政府批準設立，賦予地方政府先行先試的改革權。試驗區為打破制約地方發展的現行體制機制的束縛，探索體制外的資源進入提供政策庇護，因此為地方創新注入極大動力。這正是上海和成都的各項改革展開的重要的體制背景。

現有的央地格局下，地方政府 （特別是領導人）結合自身需求的選擇性創新行為直接形塑社區治理改革的深度、成效和特征。成都市文件規定成都市社區營造的基本原則是居民主體、共同參與、過程導向、自下而上、權責對等，主要任務包括激發和轉化自組織、培育社區自組織領導人、開展公共素養公民意識教育等9項。作為更大的社會實驗的一部分，同時基于飽經災患的西南大都市的背景，成都在初始制度設計上便結合“還權、賦能、歸位”的社會改革目標，通過“培力”于社區，提高社區公民意識來應對社區建設中公共參與缺乏這一歷史性難題，社區治理創新取得很大成績。社會組織發展迅速，社區的治理能力得到很大提升，社區活力被激發，不僅成為國內社區頻頻參訪和學習的對象，一些社區還走出國外成為對外交往中的中國社區名片。相比而言，上海在放手和發動社會組織方面反而略顯遲緩。

在學界和民間，隨城市化進程而來的農村社區的衰落、城市社區共同體意識的淡薄以及人與人、與環境之間的陌生化已逐漸發展為一種共識，并通過微博、微信公眾號等大眾信息平臺不斷放大其傳播效應。在此背景下，致力于以人為目標的參與式整合發展，重塑鄉村主體性文化價值的社區營造話語很難不獲得它的相對優越性。從創新擴散的角度，社區營造以優勢視角切入，尋找改變社區的支點，進而影響社區環境和人，其效果具備可觀察性；社區營造原則簡單、流程清晰，有極強的可復制性和可操作性，初期易學易進入，后期的持續性及對社區需求的把握上則需要很多努力，符合創新擴散在復雜性方面先易后難的條件；社區營造的理念和方法自成一體，但具備很強的兼容性，可以與原有治理話語并存。

社區營造以其理念之新和現實的可操作性、效果的易見性，凸顯話語的整合能力和對社區的動員能力。但只有到十八大召開之后的2013年，社區營造才得以結合本土的社區需求和已有實踐而傳播迅速。一些社區此前的自發行動——如南京翠竹園互助會——在社區營造的名義下獲得定名，加速了其在國內的傳播效應。獲得制度許可后的社區營造，其傳播路徑表現為多點傳播，效應發揮迅速。社會精英在其中的作用關鍵。跟臺灣地區類似，社區營造的第一創新群體是建筑規劃師和大學老師。精英們不僅在線上線下熱切討論、傳播社區營造，更通過親身實踐推動社區營造。臺灣的社造專家在其中起到重要作用。社會組織在這輪發展機遇中反應迅速，以社區治理（營造/促進/指導）中心為名的社會組織紛紛注冊成立。2011年以來，成都市社會組織快速增長，目前達11000家，每萬人社會組織數達7.7家。其中從事社區營造支持的在100家以上[28]。經過營造催生的社區社會組織以及社區自組織之多無法計數。

社區營造的快速傳播背后無疑是社會成長的重要邏輯。改革開放以來，持續的經濟和社會改革使社會總體上獲得了一定發育，表征為社會創新領域特別是社區建設以及公益領域中話語共識度提高，資源集聚的能力增強，社會組織的能力成長顯著。通過參與政府購買服務以及公益創投等方式，社會組織深度介入到為民眾提供公共服務的政府改革、社會轉型等進程。圍繞社區營造出現的政府、企業、社會組織包括精英和居民的協同與合作是此輪社區運動的重要特征，也是社區營造快速推動的重要條件。與此同時，社區營造也為政策企業家、社會組織負責人、社造專家、研究者、社區書記以及居民跨越公私、團體和個人以及認知與行動的多維度多層次協同提供了橫向的交往機制，為進一步的行動整合提供了話語支持。當下，一個包括以上多主體參與的社造共同體正借助于微博微信等新媒體手段在線上線下形成，撬動更多的社會資源進入，持續喚醒居民參與到國家治理。從成都的經驗看，一個由政府授權、社會組織發育以及創新話語傳播的結合橫向和縱向的社區治理長效機制基本形成，未來將為社會管理創新的縱向整合和橫向協調兩個綜合機制持續貢獻力量。

六、結論：社區營造與國家主導的社區治理創新

制度變遷的軌跡和方向取決于參與其中的多重制度邏輯及其相互作用。社區營造共同體的出現不僅有賴于制度環境從上而下的推進，本身也作為社會力量成長的標識，標志著一向由國家主導的社區治理創新機制可能獲得的突破。本文的政策啟示在于：

（1）在政府掌握著大部分資源的前提下，通過制度性授權和一定的行政性分權增加居民對于社區事務的決定權和主導權是社區治理創新的主要路徑。（2）在居民的自治意識還未充分發育前提下，政府主導的社區治理創新必須首先信任和放手社會組織進入社區，培力社區居民成為社區權利博弈的主體方。社會組織的加入客觀上將倒逼社區自治組織提高自治意識和自治能力，更好地為社區居民提供服務和進行社區自治。（3）組織變遷從根本上必須以意識的轉變為前提。社區營造快速推進的背后是基于共識的線上線下傳播機制，其中面向各群體的培訓和學習機制作用重大。各級政府應該加強社區治理創新的培訓力度，結合線上和線下，加速將理念轉化成創新群體的行動偏好，促成制度性共識的出現。

經歷市場主義的社區服務產業化發展、權威主義的城市管理體制改革與基層政權重建之后，改革開放以來的中國社區政策現已進入到以民生、幸福為導向的公共服務社區化時期[29]。社區建設已成為低成本、高效益的治理源泉，以抵消全球化、工業化、市場化、城市化所帶來的文化衰落、社會崩潰、政治斷裂問題。創新社區治理，最重要的是突破長期以來制約社區治理創新的制度和意識瓶頸，引入更多社會資源，激發社會的創新活力，培育社會創新的土壤。社區營造的發生正應該從這樣的道路上理解。

參考文獻：

[1]何海兵.社區制的理論、實踐與思考[J].華東理工大學學報（社會科學版），2003，（2）：28-32.

[2]魏娜.我國城市社區治理模式:發展演變與制度創新[J].中國人民大學學報，2003，（1）：135-140.

[3]張麗曼，方濤.從行政管理性社區到公民自治性社區——論中國城市社區民主治理體系的轉型[J].社會科學研究，2008，（5）：29-32.

[4]周平.中國單位體制的演變與城市社會政治控制方式的調整[J].思想戰線，2000，（3）：103-107.

[5]卜長莉.當前中國城市社區矛盾沖突的新特點[J].河北學刊，2009，（1）：128-131.

[6]肖林.社區建設和社區治理體制改革[J].中國機構改革與管理，2016，（5）：43-44.

[7]陳統奎.再看桃米：臺灣社區營造的草根實踐[J].南風窗，2011，（8）：58-61.

[8]郭圣莉,陳竹君.兩岸社區治理與變遷比較研究[J].南昌大學學報（人文社會科學版），2013，（4）：51-57+78.

[9]吳曉林.臺灣地區社區建設政策的制度變遷[J].南京師范大學學報（社會科學版），2015，（1）：29-37.

[10]王茹.臺灣的社區總體營造政策及評析[J].臺灣研究集刊，2004，（2）：36-42.

[11]何艷玲.社區建設運動中的城市基層政權及其權威重建[J].廣東社會科學，2006，（1）：159-164.

[12]陳建國.行政的實踐和自治的理想：國內城市社區治理模式研究述評[DB/OL].https://669645.kuaizhan.com/10/1/p44553459641d9d.2017-07-01.

[13]李友梅.中國社會管理新格局下遭遇的問題——一種基于中觀機制分析的視角[J].學術月刊，2012，（7）：13-20.

[14]王思斌.體制改革中的城市社區建設的理論分析[J].北京大學學報（哲學社會科學版），2000，（5）：5-14.

[15]（英）諾曼·費爾克拉夫.話語與社會變遷[M].殷曉蓉譯.北京：華夏出版社，2003.49.

[16]（美）維維恩·施密特.認真對待觀念與話語：話語制度主義如何解釋變遷[J].天津社會科學，2016，（1）：65-72.

[17]魏寒賓等.基于政府引導與政民合作的韓國社區營造[J].規劃師，2015，（5）：145-150.

[18]朱健剛.國與家之間:上海鄰里的市民團體與社區運動的民族志[M].北京：社科文獻出版社，2010.188.

[19]潘小娟.中國基層社會重構：社區治理研究[M].北京：中國法制出版社，2004.15-20.

[20]黃瑞瑞.國家與社會分權視角下的城市社區自治探討[J].寧波大學學報（人文科學版），2010，（1）：118-122.

[21]沈潔.從國際經驗透視中國社區福利發展的課題[J].社會保障研究，2007，（6）：53-75.

[22]（日）西村幸夫.再造魅力故鄉[M].王惠君譯.北京：清華大學出版社，2007.1-20.

[23]陳玲芳等.最小的無限大；文建會社區營造紀實1994-2010[A].王本壯，藍忻怡.社區營造：政策規劃與理論實踐[C].臺北市：唐山出版，2017.5-6.

[24]臺灣文化部.社區營造[A].王本壯，藍忻怡.社區營造：政策規劃與理論實踐[C].臺北市：唐山出版，2017.15.

[25]葛天任，李強.我國城市社區治理創新的四種模式[J].西北師大學報（社會科學版），2016，（11）：5-13.

[26]周雪光，艾云.多重邏輯下的制度變遷：一個行動框架[J].中國社會科學，2010，（4）：132-150+22.

[27]周其仁.成都改革的新進展[DB/OL].http://www.71.cn/2012/0625/679055.shtml.2012-06-25.

[28]李秀明.每萬人有7.7個社會組織，成都全國領先[DB/OL].http://e.chengdu.cn/html/2015-09/01/content_5355 16.htm.2015-09-01.

[29]余冰.政策意涵與價值導向：中國城市社區政策30年[J].社會工作，2015,（1）：35-45+125.