湖州市政策性農業保險發展對策研究

劉麗霞

摘 要 近十年來，湖州市政策性農業保險對穩定本地農業發展和增加湖州農民收入取得了較好的成效。為促進湖州政策性農業保險健康有序方向發展，在深入分析湖州政策性農業保險情況的基礎上，探析現階段湖州農業保險發展中存在的問題及原因，并有針對性地提出在實施鄉村振興戰略背景下湖州政策性農業保險健康發展的對策建議。

關鍵詞 政策性農險；特色農產品；湖州市

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.29.048

1 湖州政策性農業保險發展的現狀

湖州市素有“絲綢之府”“魚米之鄉”“文化之邦”的美譽，是中國絲綢文化、茶文化、湖筆文化的發祥之一。湖州市地處浙江省北部，東鄰上海，南接杭州，西依天目，北瀕太湖；現轄德清、長興、安吉三縣和吳興、南潯二區；總面積5 818 km2，現有耕地14.874萬公頃，80%以上耕地是旱澇保收的高產田，是浙江省和全國的糧食、蠶繭、淡水魚、毛竹的主要產區和重要生產基地。

1.1 保險業務及現狀介紹

1.1.1 農業保險業務種類及范圍

根據文件《浙江省人民政府關于開展政策性農業保險試點工作的通知》（浙政發〔2006〕17號）[1]，湖州市成為全省第一批試點，于2006年起按照政府推動、市場運作的原則著手推進農產品保險工作。經過前期的調查摸底，湖州市選擇了水稻（必保險種），淡水養魚（全省唯一試點險種），以及生豬、鴨、林木，五個險種，即1+4模式。2007年，德清縣政策性涉農保險進行了“二擴大、一提高”（即擴大試點險種，擴大承保面，提高政府補貼標準），在2006年的基礎上增加了蔬菜大棚及附加蔬菜（瓜果）保險、養雞保險和能繁母豬保險，同時按照省政府浙政發〔2007〕67號文件要求啟動了政策性農村住房保險。2011年又增加了林木綜合險，2014年增加了葡萄保險，2015年增加了生豬B款，2016年增加了生態鱉保險。截至2018年，政策性農業保險承保公司——中國人民財產保險股份有限公司湖州分公司在農險上有四大類保險，即種植業保險（水稻、水稻保險附加收獲期損失保險、油菜保險、小麥保險、農業設施大棚保險、大棚蔬菜保險、露地蔬菜保險、大棚西瓜保險、露地西瓜保險、葡萄保險、茶葉低溫氣象指數保險）、養殖業保險（湖羊保險、生態鱉保險、能繁母豬保險、生豬B條款保險、鴨保險、雞保險、淡水養魚保險、奶牛保險）、林木保險（林木綜合保險、林木火災保險）以及政策性農房保險。

1.1.2 政策性農業保險情況

湖州市目前開辦的種植業保險已經覆蓋水稻、大小麥、油菜、露地蔬菜、大棚蔬菜、露地西瓜、大棚西瓜、葡萄、茶葉氣象指數9個品種，水稻是湖州市主要糧食作物。2017年《湖州市統計年鑒》數據顯示，2017年湖州市單季晚稻種植面積4.972萬公頃，糧食播種面積8.86萬公頃，單季晚稻種植面積占全市糧食播種面積的56%。水稻種植保險也是湖州市種植業保險中的主要險種之一，2017年湖州市共承保水稻種植保險2.796萬公頃，實現保費收入2097.44萬元，占全市種植業保費收入的75%，提供保險保障金額近4.2億元。另外，養殖業保險已經覆蓋奶牛、雞、鴨、生態鱉、淡水養魚、湖羊、生豬和能繁母豬8個農產品種。2017年湖州市農業保險主要農產品保費收入5718.58萬元，理賠款合計3802.55萬元。其中大棚蔬菜和湖羊的賠付率分別為490.99%和234.56%。大棚險種是把大棚等基礎設施都涵蓋在理賠范圍內，并附帶大棚里種植的農作物。賠付率較低的農產品分別為露地蔬菜、生豬和淡水養魚。

在2006—2017年的12年中，湖州市政府將政策性農業保險支農惠農的工作落到實處，其中政策性農村住房保險還被德清縣政府列為2007年為民辦的十件大事之一。保費規模從2010年1129萬元到2017年7040萬元，增長了6.24倍，平均增長率為34.5%，見表1。

1.2 湖州市政策性農業保險取得的成效

1.2.1 保險保障程度持續提高

2017年湖州市共保體經營數據顯示，湖州市農業保險參保戶數6.7萬戶，實現農業保險保費收入5718.58萬元，為農戶提供保險保障金額22.8億元。從2006—2017年，無論是農戶參保戶數還是農險保費收入都呈上升趨勢。風險“保護傘”作用進一步發揮，為健全湖州市農業農村風險防范體系，助推全市農村保險事業健康、高效、優質發展夯實了基礎。

1.2.2 保障范圍逐步擴大

2017年湖州市保險品種繼續增加，在水稻、小麥、油菜等現有險種的基礎上，新增了兩個地方特色險種——茶葉低溫氣象指數和湖羊保險，地方特色保險的快速推進為市特色、傳統種養殖產業的持續穩定發展、保障種養殖戶的切身利益和加快構建地方特色農業風險防范體系發揮了重要作用。同時，在理賠方面，把農戶的利益放在首位，盡量簡化理賠手續，特事特辦，積極履行對參保農戶的賠付義務，最大限度地支持農戶重建家園，盡快恢復生產。以德清縣為例，在理賠方面，2017年結案率達98.19%，高于全省9.12個百分點，保險經濟補償功能得到了有效發揮。

1.2.3 財政投入持續增長

2017年，德清縣總的保費收入1949萬元（包括林木險在內），其中縣財政支出732.35萬元，占中央、省、縣各級財政保費補貼總和的44%（生豬中央、省級財政投入比較多，2016年生豬保險較多）。財政的大量持續投入，讓廣大農戶真正得到了實惠，農戶承擔保費占比呈逐年下降趨勢，真正讓廣大農戶實現了“花小錢也能辦農業保險”。

1.2.4 主要農產品保險覆蓋率較高

“米袋子”“菜籃子”一直是各級政府和百姓重點關注的主要農作物，作為政策支持性農業保險，理應為惠民益民項目提供風險和兜底保障。截至2017年，德清縣在水稻、生豬、能繁母豬、奶牛、大小麥保險中，參保率一直保持在較高水平。其中水稻種植大戶參保率100%，小麥保險參保率為100%，能繁母豬參保率為100%，奶牛參保率為100%。

2 湖州政策性農業保險存在的問題及原因

2.1 共保體運行模式單一，創新動力不足

湖州政策性農業保險依據2009年浙江省正式出臺《浙江省人民政府關于推進政策性農業保險的若干意見》，確立了以“共保經營”為主要方式的“政府推動+市場運作+農戶自愿”的政策性農業保險“浙江模式”。該模式由10家保險公司共同承保，有效降低了承保公司農業經營的風險，減輕由不確定自然災害帶來的巨額賠償；在理賠方面采用相應比例賠付，有利于共保體保險公司經營的穩定性[2]，但這種模式的不足也很明顯。1）政府兜底的形式使政府過多地承擔給付賠償金，給地方財政帶來沉重的負擔。2）由10家保險公司共同承保，在具體承保業務過程中信息溝通不暢可能會產生意見的分歧，使該模式下的共保作用不能完全體現。3）在此模式下，政府扮演者重要的角色，受到政府的干涉會多一些，可能會影響保險公司運營的獨立性[3]。浙江共保體經營模式中，10家保險公司組成的全部成員任期固定而造成市場基本無競爭，保險業務及經營模式創新動力不足。

2.2 保險覆蓋面不均衡，保障不夠充分

根據2017年湖州市主要農作物播種承保面積可知，2017水稻承保比例為56.25%，大小麥承保比例為48.31%，特色農產品茶葉承保比例僅為14.86%。但在德清縣水稻、大小麥的承保比例均為100%。由此說明，三縣兩區由于地貌結構和地理資源的不同，政策性農險保險覆蓋面低且不均衡。由于政策性農業保險的季節性，涉農保險業務主要集中在每年的3—8月，保險實施時間較短。且浙江省農業保險實行的是“低保費、低保額、廣覆蓋”普惠式的保險保障政策，該政策的出發點是保障農戶的基本生產，以幫助投保農戶災后重建或恢復再生產為主要目的，另外，隨著勞動生產資料成本和土地成本的逐步提高，農戶即使投保，一旦遭遇保險責任范圍內的保險事故，所獲得的全部理賠也只是農戶損失的一部分。

2.3 認識不到位，參保積極性不高

1）部分農民認識不到位、目前湖州市農業生產仍以單戶小規模經營為主，習慣于傳統的政府救災方式，對農業保險認識不深，意識不到保險是防范和轉嫁農業風險、維護自身利益的有效途徑。還有部分農民群眾對災害發生存在僥幸心理，認為交了錢如果沒有災害，反而增加不必要的支出，并對災后保險公司能否及時、合理、公平賠付持懷疑態度。2）部分政府農辦部門對政策性保險認識不充分，和保險公司業務部門溝通不到位，甚至部分村干部對政策性保險工作不了解、對開展政策性保險工作的積極性不夠，把政策性保險與商業保險混為一談，對農戶宣傳不到位，導致農戶對政策性農業保險了解不深入。同時，在具體承保工作過程中部分鄉鎮、村干部及農戶對條款沒有認真研究，不能盡力保障農戶利益，影響了參保積極性。

2.4 保險網絡體系不健全，基礎數據不準確

農業保險網絡體系為信息共享、險種交流、理賠服務創造了理想空間，但目前湖州市農業信息網絡應用程度還不高，農業信息基礎薄弱。造成對農險供求信的傳播程度低、缺乏權威、高效的信息渠道。具體表現在對農戶承?；A信息收集不完整，不能及時更新動態信息，故在農戶申請賠付時不能準確評估經濟損失，給政策性農險推廣工作造成阻礙。鑒于以上，2014年中國人保德清分公司推出網上理賠公示模式，首次嘗試互聯網運用，在社會上取得了良好的品牌效應，到2016年5月已突破3 000萬次的訪問量。足以說明廣大農戶也急需通過現代高效的網絡溝通方式使農業保險信息及時的傳播和共享。

2.5 財政資金壓力大，農業保險支持不夠

湖州市地處浙江省北部，2017年度浙江省11市GDP排行第8，屬于經濟相對欠發達地區，先天財政緊張。以德清縣為例，2017年大小麥原計劃保費收入25001元，實際保費收入183172.5元，超額完成率達732.66%，見表1。因財政補貼資金實行年初預算制，承保公司在年初按計劃數（大小麥保險財政補貼達93%）做補貼預算，未能及時將增加完成部分所需補貼資金納入縣財政預算支出。故存在當年實際投保數量超過年初原計劃而出現財政補貼資金不足的情況，地方財政壓力擴張。也導致承保公司年底費用緊張，影響農險業務運作與發展。

3 湖州市政策性農業保險健康發展對策建議

3.1 完善現有“共保體”運作，引入多元化新型模式

2006年浙江省政策性農業保險采用“共保體”運作模式、執行財政補貼政策支持以來，對湖州市農業生產產業化、農業產品保險培育、農業風險分散及災后補償、維護社會穩定起到積極促進作用。但“共保體”運作模式所帶來的弊端也是顯而易見的——無實質商業化、市場化競爭。

1）堅持并完善現有“共保體”運作模式。湖州市地處浙江北部，位于太湖以南，錢塘江和杭州灣以北，地勢極為低平，河網密布，是典型的自然災害高發地區，每年都面臨臺風、洪水、泥石流、山體滑坡和干旱等各種自然災害侵擾的風險。例如，在2007年的“羅莎”臺風中，德清縣遭受臺風和強降雨襲擊，造成大面積的農作物和養殖業受災，其中損失最為嚴重的水稻保險由于水稻發生大面積倒伏，受損面積超過273 hm2，受災農戶達165戶。2018年入夏以來就有8號“瑪莉亞”、10號“安比”、14號“摩羯”、16號“溫比亞”臺風過境湖州市，給湖州市經濟社會發展和農業生產帶來不同程度的影響。關系到國計民生的主要農作物如水稻、大小麥、生豬等仍然延用現有“共保體”模式統一承保，必要時，糧作物保險采取強制性擴大承保面做到100%不留死角。另外，地方財政可整支農結構，財政補貼資金預算可適當向糧作物產品傾斜或提高地方政府補

貼比例。

2）引入多元化新模式形成競爭機制。根據國內經驗，綜合業內觀點，目前國內政策性農業保險發展模式除“共保體”外還有3種。①上海安信模式。由政府投資控股的上海安信農業保險公司承保，由于上海市財政收入高，農作物播種面積少，財政補貼全部由市和區財政承擔。②安華模式。由吉林省為代表的專業農業保險公司——安華農業保險股份有限公司主要經營的農業保險業務占一半以上，同時還經營其他財產險業務。其特點是政策性農險占業務50%以上，抵御災害風險能力較弱。③互助式模式。由政府、農民和保險公司共同經營但不以盈利為目的，在這種模式中，農戶既是被保險人，也是保險人，其經營盈利的大部分都以紅利的方式返還給農戶，農戶在享受到紅利收入的同時也減少生產成本，更得到了較低成本的農險服務。湖州市政策性農業保險可選擇部分農作物品種（建議是當地特色農產品）作為試點嘗試互助模式達到“互助共濟，風險共擔”的目的。

3.2 產品創新，豐富特色農業保險險種

湖州市的特色農業較多，顧渚紫筍茶、安吉白茶、太湖三寶、白峴吊瓜子、生態鱉、莫干黃芽、毛筍等，目前，生態鱉、茶葉、湖羊已納入地方特色險種。湖州市現管轄三縣兩區，各縣區間農產品差異較大，地貌和土壤也有所不同。作為政策性農業保險覆蓋范圍很難做到全面平衡，有些農產品在全市范圍占比較小，但在該縣區農業產值中占有一定的比重，農民又有強烈的投保意愿。比如德清的生態鱉、莫干黃芽、青蝦等，安吉的毛竹、毛筍等。在這種情況下，市人保公司要根據各縣區實際情況，定期開發一些符合農戶需求的商業性農險產品。市級、縣級政府可要根據財政預算給予一定比例的補貼，通過建立以政策性農業保險為主、商業性農業保險為輔的農業保險產品體系建設，盡可能全面地保障農民不同需求，更大范圍內分散農業生產風險，提高農民保險保障程度[4]。

3.3 加大宣傳力度，提高保險覆蓋面

1）通過市電視臺、新聞等媒體進行全面宣傳，努力營造良好氛圍。制作宣傳手冊，及時發放到村、農戶。同時深入基層，加強指導和幫助，各單位要將政策性保險的重要性及相關政策進行深入宣傳，使村干部和農戶對政策性保險工作有新的認識。2）組織開展宣講活動，通過對業務的詳細講解、答疑解惑，提高政策性保險的技術水平和綜合業務能力。特別要大力宣傳受益農業保險典型案例，讓廣大農民和業主從身邊的人、身邊的事中切實感受農業保險的好處，引導農戶和業主自覺樹立保險意識，主動參與和支持政策性農業保險工作。但一定要做到正向引導，使其自愿參加政策性農業保險。

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3.4 建立保險網絡體系，加強行業監督

1）建立四級聯動保險網絡，共享數據資源。完善市、縣、鄉、村四級工作網絡，建立聯動機制，明確責任分工，完善基礎統計體系，共享數據資源。①在市級層面，市發改委、農業局、財政局等牽頭抓統籌、協調、指導、督查和監督。②在縣級層面，縣農協辦成員單位要各負其責，根據部門職責，做深做實做強基礎信息，建立農戶基礎信息數據庫，并實時更新，切實掌握農戶的動態信息，為政策性保險工作的有序推進奠定基礎。③在鄉級層面，各鄉政府和農經辦做好政策性農業保險的宣傳工作，配合上級單位執行、落實相關農險政策并管理好各村協管員。④按村設置政策性保險協管員，定期負責本村農戶的信息收集、報送工作。

2）發揮政府服務職能，促進市場發展。為促進政策性農業保險的健康發展，必須將政府服務和市場運作有機結合起來，同時發揮政府積極引導和市場的競爭機制。從頂層設計開始市里成立農業保險工作協調領導小組，強化組織協調、創新發展作用，將三縣兩區農業保險工作納入政府監管并進行績效考核。成立由保險協會為主的領導小組成員單位成立政策性保險工作督查小組，定期開展政策性保險工作情況督查，通報工作進展情況，確保政策性保險工作有序開展。

3.5 調整財政支農結構，加大政策農險支持力度

目前，中央財政補貼品種有水稻、小麥、油菜、商品林、公益林、生豬、能繁母豬和奶牛，總補貼比例為75%～100%不等，其中中央財政補貼比例為30%～50%。省級財政補貼品種有大麥、大棚、大棚蔬菜、露地蔬菜、大棚西瓜、露地西瓜、葡萄、柑橘樹、雞、鴨、鵝、淡水養魚和稻田養魚，其中省級財補貼比例為27%～48%。湖州市下轄三縣兩區，德清縣種植水稻、大小麥的數量在全市最低，主要集中在稻田養魚和淡水養魚，這兩者各級財政補貼合計只有60%。長興縣種植水稻、大小麥的數量在全市最高，而水稻、大小麥各級財政補貼合計達97%，如此一來，德清縣政府政策性農業保險的財政支出壓力要遠遠大于長興縣政府。所以，湖州市政府應進一步完善財政支持政策，另可撥出專項資金以應對投保數量超過計劃而出現財政補貼資金不足的情況。

參考文獻：

[1] 浙江省人民政府.浙江省人民政府關于開展政策性農業保險試點工作的通知[EB/OL].（2006-03-09）[2018-10-08].http：//www.zj.gov.cn/art/2006/3/21/art_12460_7951.html

[2] 張霞.浙江省政策性農業保險發展路徑探析[J].時代金融，2015（12）：213-215.

[3] 于多多.吉林省農業政策性保險發展對策研究[D]長春：長春工業大學，2012.

[4] 王奇鋒.浙江省政策性農業保險研究[D]北京：中國政法大學.2017.

（責任編輯：劉昀）