行政法規首修讓“紅頭文件”不再任性

近期，作為規范“紅頭文件”重要依據的行政法規，迎來了2002年施行以來首次修改?！凹t頭文件”的治理事關法治政府建設的成敗，如何推動國家立法的精神有效落地貫徹到各地的實踐中，也考驗著各級政府的智慧。

行政法規首修規范“紅頭文件”

“紅頭文件”因往往套著象征權威的“紅頭”而得名，泛指政府機關發布的措施、指示、命令等非立法性文件，長期以來都是各級行政機關實施行政管理活動的重要抓手。實踐中“紅頭文件”的產生數量最多、使用范圍最廣，可其中存在的“任性”問題也最為突出。近期，作為規范“紅頭文件”重要依據的《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》兩部行政法規，迎來了2002年施行以來首次修改，修改后條例自2018年5月1日起施行。

此外，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》2月8日起施行，全文分為十三個部分，163條。新行政訴訟法的重大突破之一是規定了規范性文件的附帶審查制度，《行訴解釋》進一步明確，對于不合法的規范性文件，法院不得作為行政行為合法性的依據，并在裁判理由中予以闡明。

情況緊急的，人民法院可以建議制定機關或者其上一級行政機關立即停止執行該規范性文件?！缎性V解釋》還明確了規范性文件審查的審判監督程序。

最高人民法院副院長江必新指出，因為規范性文件是作出具體行政行為的依據，影響面比較大，如果對確有錯誤的規范性文件不通過審判監督程序予以糾正，會造成比單一的被訴行政行為更為負面的效果，必然帶來對行政執法、行政管理的巨大的負面影響，如果說確有錯誤，應通過審判監督程序予以糾正。

各地治理“紅頭文件”

“紅頭文件”合法性審查機制，是防止行政規范性文件逾越“紅線”的防火墻。目前，多地已就治理“紅頭文件”展開積極探索。

2017年以來，貴州省政府法制辦按月組織對各市州政府和省直各部門報備的規范性文件進行備案審查，共對269件規范性文件進行集中審查，提出38件審查意見，并將審查通過的規范性文件目錄及時在門戶網站上向社會公布。

歷史形成的“紅頭文件”繁多蕪雜，如果行政規范性文件清理不及時，極易導致整個行政規范性文件體系不配套、不協調，從而影響行政規范性文件在適用上的統一性和權威性。

福建省政府法制辦有關負責人介紹，2015年以來由該省法制辦牽頭組織，委托廈門大學、福州大學、福建師范大學、華僑大學4所高校，對黨的十八大以前制定頒布的217件省級地方性法規、省政府規章進行全面評估清理。

“這是近年來我省規模最大的一次法律研究類政府購買服務，也是政府部門首次以競爭性磋商的方式購買法律研究類服務?！备＝ㄊ≌ㄖ妻k有關負責人表示，其評估清理的范圍之廣、跨度之大在全國也屬罕見。

在大城市土地稀缺、樓價高企的今天，地下空間擴張在所難免，如何平衡消防安全利益與市民的居住、從業利益，也是擺在政府面前的一大難題。

2017年9月27日，廣州市政府立法聽證會上，15名代表對廣州市住宅小區物業公司如何管理占用消防車通道停放機動車輛的行為、住宅小區是否該建微型消防站、地下空間是否該禁止使用明火等問題展開了熱烈討論。像這樣的從源頭約束“紅頭文件”任性的立法聽證會正越來越多。廣州市政府法制辦近年來將舉辦立法聽證會制度化，一般每年選取1至2個社會關注度高、與廣大市民利益切身相關的立法項目草案議題進行聽證。

治理“紅頭文件”難點在基層

“濫發紅頭文件、特別借此排除和限制競爭、干預微觀經濟、限制市場主體和公民權利，會帶來巨大的危害?！眹倚姓W院教授任進表示，有的組織和個人利用紅頭文件設租尋租，甚至插手工程招標、政府投資、土地轉讓、政府采購和人事任免等，容易滋生腐敗。這種現象的存在，既不符合黨委領導經濟主要堅持按市場經濟規律辦事、發揮市場在資源配置中的決定性作用的要求，也不符合地方政府要依法全面正確履行職能的要求，從而影響職能科學、權責法定的法治政府的建設。

2017年9月26日中國政法大學法治政府研究院發布了《中國法治政府評估報告2017》，中國政法大學法治政府研究院副教授曹鎏介紹，在“紅頭文件”治理方面評估結果顯示，市級政府的得分率總是高于所屬職能部門和區縣政府，“這也充分說明行政規范性文件法治化建設的重點和難點在基層，政府級別越低，規范性文件建設較為薄弱，問題較為突出的基本狀況?！蓖瑫r，曹鎏認為從全國范圍來看，一些地方政府行政規范性文件法治化進程緩慢，短板明顯，已經成為當前推進法治政府建設的重要制約。

“中央立法是能夠徹底實現對行政規范性文件全面、有效、統一規制的必要之舉?！辈荟探ㄗh參考《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》的基本思路，由國務院制定一部能夠對行政規范性文件進行全方位規制的行政法規，具體內容應當涵蓋行政規范性文件的界定、制定條件、制定主體、制定程序以及監督與問責等方面。

（《人民日報》2018.2.14張璁/文等）