信訪法治化的建設機制

劉建 馮俊波

摘 要：高校離退休信訪不同于普通信訪，具有形成因素的復雜性、產生時機的突發性、重復上訪的群體化和信訪化解的綜合性等特征，其困境集中體現為信訪部門的職能、定位不明，高校信訪運行體制不暢，高校信訪事項結項難，信訪工作成本加大等?；诖?，文章提出了高校信訪法治化的建設路徑，即建立協調統一的信訪結構體制，暢通利益訴求表達與溝通渠道，構建分層的矛盾糾紛分流制度，加強程序性規范設計，建立涉法涉訴信訪事項導入司法程序機制。

關鍵詞：信訪法治化；高校；離退休工作；利益訴求

中圖分類號：G640 文獻標志碼：A 文章編號：2096-000X（2018）21-0048-03

Abstract： The petition of college retirement is different from ordinary petitions， with the comprehensive features such as complexity of the causes， sudden of the timing， repeated petitions and reconciliation. Dilemma are as followed， vague department function and positioning， unsmooth reporting system in colleges and universities， difficult project completion， and increased cost， etc. Based on this， this paper puts forward the path to the complaint reporting under the rule of law construction in university， namely， to establish a harmonious and unified system of reporting structure， mediate expression and communication channels and interest demand， build a layered disputes shunt system， strengthen the procedural standard design， help lawsuit-related visits to integrate into the judicial process mechanism.

Keywords： legalization in letters and calls； universities； work related to the retirement； appeal of the interests

一、問題的提出

1995年我國頒布了第一部信訪行政法規《信訪條例》。此后，各省市先后制定了相應的配套法規和措施。在依法治國方略的指導下，“依法信訪”被提出，并作為信訪工作的重要指導思想，推進信訪工作法治化成為人們的共識。信訪工作是高校和諧穩定的基礎，高校信訪工作關系到高校大局的穩定，高校各項工作得以順利開展必須以穩定的校園環境作為前提條件。而高校離退休信訪工作又是高校信訪工作的難點和重點，集中表現在：來信來訪數量不斷攀升；信訪內容越來越寬廣，由主要要求落實生活待遇逐漸向落實政治待遇轉移；重復訪多。高校信訪部門的一般為學校辦公室，在建設“雙一流”高校的時代背景下，高校信訪工作如何適應新形勢、新任務，及時反饋收集整理和篩選信息，有效化解矛盾，維護校園和諧安定的局面，為學校領導決策提供依據，已成為一個亟待解決的課題。依靠學校辦公室、離退休人員管理部門以及牽涉的相關部門、機構的協作處理的信訪工作體制應對紛雜多樣的離退休信訪案件，從目前的運行現狀來看，不僅效果不理想，而且牽扯了相關領導和工作人員的大量精力，極不利于建設現代化大學目標的實現?；诖?，推動高校信訪法治化建設勢在必行。

二、高校離退休工作信訪法治化的內涵及特征

（一）高校離退休工作信訪法治化的內涵

國家信訪局關于印發《信訪系統貫徹〈法治政府建設實施綱要（2015-2020年）〉的實施方案》的通知指出，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規定和程序就能得到合理合法的結果”，加強信訪法治化建設，為推動信訪工作制度改革深入開展，做好新時期信訪工作提供有力法治保障。該通知的要求為高校信訪法治化建設指明了方向，卻未對高校信訪法治化的內涵做出詳細規定。筆者認為，宜從以下實體性規范和程序性規范兩方面做出解讀。實體性規范主要包括：信訪部門的職能定位；信訪人、信訪機構、信訪涉案人的權利、義務以及如何追究責任；信訪處理意見的效力等。程序性規范主要包括：處理信訪事項需要哪些程序，回避，具體時限等。具體來說：一是信訪人的信訪權利法定，公民、法人和其他組織有依法反映情況，提出意見、建議和要求的權利，任何人不得隨意剝奪；二是信訪機構的設置、職能定位由法律予以明確規定；三是信訪工作運作程序有法律明文規定且公開透明；四是信訪人、信訪機構及信訪涉案人在信訪事項處理過程中的權利、義務依法明確設定，并有可操作的責任追究方式；五是信訪工作程序和制度與相關制度及法規配套銜接。[1]

（二）高校離退休工作信訪法治化的特征

高校離退休人員的信訪不同于普通信訪，交織了歷史、政治、法律和社會的多重矛盾，其特征主要有：

1. 形成因素的復雜性。離退休人員信訪的問題多集中在工資福利待遇、房產分配、職稱評定、醫療報銷等領域，這些問題的出現跟當時的國家政策、領導決策有著密切的關聯，隨著時間的推移，時過境遷，人員的更替，甚至當時決策的依據很難獲取，尤為困難的是提出信訪之時，已無相關政策依據，涉及的相關職能部門很難為其解決現實的困境。

2. 產生時機的突發性。部分離退休人員提出的信訪事由產生的時間并不特定，信訪的形式多樣，表現為來信、電話來訪、校長信箱、網絡表達、親自上訪等，產生的時機都是未知與突發的。

3. 重復上訪的群體化。對于一些歷史久遠，難于查證解決的上訪案件會演化成有組織的、群體性、反復的上訪活動。

4. 信訪化解的綜合性。部分離退休人員信訪所牽涉的矛盾不是單一的，有的是很長時間遺留下來的問題，由于證據缺失，抑或現今的政策又不支持新的證據，目前還沒有實現從程序和實質上徹底化解問題。③

三、高校離退休工作信訪法治化的困境

（一）信訪工作和信訪部門的職能、定位不明

20世紀90年代以前，信訪部門的主要職能體現為黨委、政府的一種秘書性辦事機構，起著下情上達的橋梁作用。但隨著信訪形勢的發展變化，信訪部門的工作內容也隨之發生變化，從最開始的收集民情和反饋逐步介入信訪問題的協調、督辦、查處等。近年來信訪工作的內涵和外延又有被擴大化的趨向。高校信訪部門除了要反映校情和師生意愿之外，還要為師生解決實際問題，此外，還被要求化解師生內部矛盾、維護校園的和諧穩定、處理各類突發事件。②但目前高校的信訪部門職能不明確，又缺乏必要的手段，有些任務根本無法承擔。信訪工作在處理改革、發展、穩定的關系中發揮著重要作用，實踐中，高校的信訪部門缺乏明確的、具有法律效力的實質性監督權、督辦權和處置權，往往難以對信訪事項責任部門形成有力的監督。這無異于是一種信訪工作的運行悖論，即沒有實權的信訪部門去協調具有實權的職能部門；缺乏解決問題資源的信訪部門必須用資源才能解決的信訪問題。[2]

（二）高校信訪運行體制不暢

現實中，高校信訪部門實則是“秘書”職能的延伸，主要負責收集信息、加強分析、督察督辦、提出建議，依靠相關主管領導的權威解決信訪問題。實質正義的價值是信訪制度的重要價值，信訪制度的實質正義價值是對現存及司法救濟的程序性缺陷的彌補，也是信訪制度應對法治化社會發展的客觀要求。但是，實質正義的導向也使一些信訪運行機制存在規范性缺失的問題，實踐中，集中表現為纏訪、鬧訪、越級上訪、到校領導辦公室上訪、攔截領導上訪“非正常訪”造成的問題，信訪非程序性問題④成為導致信訪現實困境的重要根源。

（三）高校信訪事項結項難，信訪工作成本加大

在2005年出臺《信訪條例》中規定信訪事項涉及下一級行政機關或工作人員的，應該按照屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責的原則，直接轉送給有權處理的行政機關，并抄送給下一級政府的信訪工作機構。這一原則體現了在基層解決問題、把矛盾化解在萌芽狀態中，確實明確各級部門的工作責任。

然而，對于現實工作中的信訪事項來說，往往是同一個單位或部門引發處理信訪矛盾、解決信訪問題，這就是說，自身犯錯需要自己糾正。另外在維持穩定的工作秩序的同時，各職能部門還需要認真糾錯，積極辦理信訪事項。由于信訪案件數量的居高不下、解決相關信訪事項的難度等因素的存在，導致了高校信訪工作的效能低下，信訪事項“息訴罷訪”的比率較低，辦結率并不高。多數上訪者反映的問題不能夠在學校信訪部門快速高效解決，況且很多處理意見和結果不能使信訪者滿意，這進一步致使很多信訪問題匯聚到上一級的信訪機構，并引發信訪人越級上訪，造成大量重復上訪。[3]

四、高校離退休工作信訪法治化的建設路徑

（一）建立協調統一的信訪結構體制

設置合理的運行機制配置與高校信訪部門相適應的職權，重點應做好以下幾點：一是信訪部門應配置具有實質約束力的權力。結合各高校實際，應在大學章程中進行明確，給高校信訪部門配置具有實質約束力的權力，如調查權、監督權等。二是提高信訪體制的運行協調性和效率。就未來發展而言，應該通過規范信訪部門的設置模式，促進信訪體制運行的協調性。[5]

（二）暢通利益訴求表達與溝通渠道

暢通的利益訴求渠道，有利于實現糾紛解決階段再前移，前性地化解社會矛盾糾紛。因為只有以“疏”代“堵”，正視糾紛存在的可能性和客觀性，并采取積極引導的措施，才能回應民眾利益訴求的同時，最大限度地避免民憤的積累。實現暢通利益訴求表達與溝通渠道主要做到：一是權力行使的公開透明化，沒有比陽光更好的防腐劑，也沒有比公開透明更好的權力監督機制，同時公開透明的權力行使，也能極大地增加人民對于公權力處理結果的信任度和信服感，避免消極懷疑情緒的產生。二是有效地利益表達機制，通過建立和完善各種利益表達的平臺，在整個社會營造積極的輿論氛圍，以盡可能真實地反映民眾的利益訴求。三是及時的訴求反饋機制，僅有利益表達機制還不夠，還應建立有效的訴求反饋機制，即有權部門應當密切關注和回應民眾的利益訴求，掌握輿論的發展方向，收集和總結信息，并及時反饋相應的處理結果。[6]

（三）構建分層的矛盾糾紛分流制度

多元解紛制度意味著：首先應糾正司法壟斷糾紛解決的現狀，為其他解紛制度的生存和發展提供相應的空間，其次通過解紛制度的分流功能，也可以極大地減少司法現有的壓力，堅持司法最終的原則為司法的自我完善爭取充分的時間和環境，需要積極運用替代性糾紛解決制度，考察并考量高校離退休人員的個性化訴求，以盡可能分流矛盾糾紛。[7]

（四）加強程序性規范設計，建立涉法涉訴信訪事項導入司法程序機制⑤

實體價值的實現，離不開正當程序的保障。馬克思曾十分深刻地揭示了實體法與程序法之間的這種變化規律的內在依據，指出：“審判程序和法二者之間的聯系如此密切，就像植物的外形和植物的聯系，動物的外形和血肉的聯系一樣。審判程序和法律應該具有同樣的精神，因為審判程序只是法律的生命形式，因而也是法律的內部生命的表現?！雹蕖霸V訟在本質上是對社會沖突驚醒司法控制的基本手段。在任何社會中訴訟都以解決某種社會沖突為自身使命。換言之，當某類社會糾紛大量出現，需要相應的解決手段時，一定的訴訟形式便獲得了產生的根據?！雹攥F今，正當程序已經發展成為跨越不同法系和國家，具有普適意義的法律概念與價值，已成為國際司法準則必不可缺的組成部分，更是我國建設社會主義法治國家不可或缺的重要因素?！蛾P于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》用較大篇幅強調了通過程序來解決涉法涉訴信訪問題的總體思路，高度重視程序的地位和作用。⑧

第一，建立涉法涉訴信訪事項導入司法程序機制。對涉法涉訴信訪事項，要及時進行審查和判別：對于正在法律程序中的，繼續依法按程序辦理；對于已經結案，但符合復議、復核、再審條件的，依法轉入相應法律程序辦理；對于已經結案，不符合復議、復核、再審條件的，做好不予受理的解釋說明工作；對于不服有關行政機關依法作出的行政復議決定，經釋法明的，可引導其向法院提起行政訴訟。[8]

第二，嚴格落實依法按程序辦理制度。高校信訪部門對于已經進入法律程序處理的案件，應當依法按程序在法定時限內公正辦結。對于經復議、審理、復核，確屬錯案、瑕疵案的，依法糾正錯誤、補正瑕疵；屬于學校賠償范圍的，依照學校的有關規定辦理。對經復議、審理、復核未發現錯誤，依法維持原裁決。

第三，在高校內建立信訪聽證制度。該制度對于處理高校內部的重大、復雜疑難的信訪事項的一種重要手段。信訪聽證可分為事前聽證和事后聽證，前者主要是為了促成信訪事項的正確處理，后者主要是為了化解信訪積案。[9]高校信訪聽證制度涵括聽證的范圍、聽證機構、參加人、啟動程序、聽證會流程與效力等內容，對上述內容進行充分的討論設計后，經過校內公示無異議后方可推行。

注釋：

①中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定（2014年10月23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過）[Z].

②史嵩宇.信訪工作法治化四大路徑[N].檢察日報，2005-1-6.

③吳鏑鳴.信訪理論研究[M].人民出版社，2014：240-241.

④很多高校在信訪機制、程序方面存在較大隱患。集中表現在缺少信訪限期回復、公開承諾、網絡信訪、律師參與接待制度、回避制度、領導接待日制度等相關規定。缺少對信訪受理、交辦、答復、結案的期限、程序進行制度設計、信訪監督規范。程序公正可以減少信訪工作中的不規范因素，逐步形成信訪工作公開透明的機制，進而推進信訪工作規范化、法治化[Z].

⑤吳鏑鳴.信訪理論研究[M].人民出版社，2014：56.

⑥馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集（第1卷）[M].人民出版社，1956：178.

⑦顧培東，王瑩文，郭明忠.經濟訴訟理念與實踐[M].四川人民出版社，1988：2-15.

⑧卞建林.依法治重程序根治涉法涉訴信訪難題[N].檢察日報，2014-3-26.

參考文獻：

[1]許崇德.中國法學大辭典（憲法學卷）[M].北京：中國檢查出版社，1995：52.

[2]謝友慶.新時期實施依法治校與加強高校信訪工作的關系探析[J].教育理論研究，2010（10）：191-192.

[3]朱雪紅.高校教師的利益表達途徑研究[D].成都：西南交通大學，2011：42-44.

[4]Sherry R.Arnstein.A Ladder Of Citizen Participation[J].Journal of the American Institute of Planners，1969，35（4）.

[5]任少波.高效穩定工作理論與實務[M].杭州：浙江大學出版社，2014：134.

[6]歐陽曉玲，馮支越，溫俊君.推進高校信訪工作法治化建設探研[J].學校黨建與思想教育，2015（506）：77-78.

[7]黃娉婷，李培歡.我國高校信訪工作的困境與對策研究——基于利益表達的視角[J].高教探索，2017（9）：36-40.

[8]吳鏑鳴.信訪理論研究[M].北京：人民出版社，2014：240-241.

[9]北京市信訪矛盾分析研究中心.信訪與社會矛盾問題研究[M].北京：中國民主法制出版社，2016：64.