民族鄉政府運行過程中存在的問題及對策分析

羅劍

摘要：民族鄉政府是在少數民族相對聚居的地方建立的鄉級行政區域，是國家保證散居、雜居少數民族平等權力的一項重要政策措施，也是我國民族區域自治制度的一種重要補充形式。本文主要采用政府過程的研究方法對民族鄉政府運行過程中存在的問題及如何優化這些問題進行探討，為實踐中更好的治理民族鄉提供一些啟示。

關鍵詞：民族鄉;政府過程;基層民主

中圖分類號：D633.1 文獻標識碼：A 文章編號：1005-5312（2018）18-0241-02

一、前言

民族鄉政府，是我國在不具備實行民族區域自治條件的較小的少數民族聚居地方建立的由少數民族自主管理本地區、本民族事務的鄉級政權。是國家行政機關直接“親民”的一層機關，它是國家行政系統的末梢和基礎。在對民族鄉進行理論研究的著作和論文中，大都是對民族鄉的性質、地位、作用等方面進行論述，很少涉及到民族鄉的實際運作層面。對于一種政權實體，既要進行靜態的研究，又要進行動態的研究，只有很好地把體制研究和運行研究結合起來，我們才能全面地了解這一政權實體。下文主要圍繞民族鄉政府過程（主要包括：本級政府的意見表達、決策、執行、監督等過程）中存在的問題及解決對策展開分析。

二、民族鄉政府在運行過程中存在的問題

（一）民族鄉意見表達過分依賴政府系統的表達主體

民族鄉的個體公民在進行意見表達的過程中，由于受當地落后的經濟文化和自身素質的制約，他們進行意見表達的愿望并不高，表達的范圍狹窄。而且充當意見表達的主體主要局限于農村中少數“草根精英”。這種表達往往只反映少數人和局部地區的利益，不能有效地代表民族鄉區域內大部分群眾的利益，不能長遠地考慮民族鄉的整體利益。因此，這一類型的意見表達方式在民族鄉意見表達過程中所發揮的作用是有限的。

在民族鄉意見表達主體中，鄉黨代表、政府機關工作部門都是國家政治制度設計中隸屬于黨政系統的意見表達主體，由于這兩類意見表達主體在民族鄉占有大量的政治資源和他們角色的特殊性，民族鄉的大部分意見表達是由這兩類表達主體來進行的。

（二）民族鄉決策過程中的不完善

民族鄉政府的工作服務對象主要是廣大人民群眾。它的工作主要是結合本地實際執行上級決策，要求民族鄉決策的事項是不多的。然而這為數不多的決策中仍然有一些不盡如人意的地方。

1.民族鄉政府的決策很難形成一套穩定的體制

在當前的形勢下，民族鄉政府決策主要還取決于民族鄉主要黨政領導的意志，很難形成一套穩定的體制。民族鄉政府的決策不斷改變是常見的，這就使民族鄉的決策缺乏穩定性和連續性。在我國各級政府中，黨政領導人員流動最快的要數鄉、鎮、民族鄉這一層級的政府。根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，鄉、鎮、民族鄉政府每屆任期五年。民族鄉黨委的任期也是五年。但在現實中，民族鄉干部屆中調整頻繁，部分干部在原選舉單位不能任滿一屆，更有甚者只在這里擔任一兩年的領導職務?，F實中這種“走馬觀花”式的任職，不但沒有使到基層來鍛煉的優秀人才在任期有所作為，而且還使當地政府的決策因領導班子的不穩定而“朝令夕改”。

2.部分民族鄉領導者決策素質有待提高

在民族鄉決策過程中，由于決策權高度集中于少數領導，這就導致了民族鄉決策的科學性、民主性在很大程度上取決于這些領導的決策素質。在現實中少數民族鄉干部迷信經驗、不注重對科學管理知識的學習;不注重聯系當地實際;急功近利，缺乏長遠發展的目光。

（三）民族鄉政府執行過程中的不規范

政府在執行過程中的行為是否得當，是否符合人民群眾的根本利益，直接關系到社會矛盾的解決和政府工作的成敗。而在現階段的民族鄉政府執行過程中不規范現象主要體現在以下方面：

1.執行中的強制命令，硬性攤派

在當前民族鄉政府和群眾的關系中，民族鄉政府仍然處于強勢地位。對群眾強迫命令和硬性攤派的事情偶有發生。比如：在筆者調查的民族鄉政府過去就曾出現過規定村民連片種植西番蓮，對不愿種植的村民民族鄉政府運用行政手段進行干預。

2.執行過程中沒有考慮到民族鄉內各民族的差異

在民族鄉的行政區域內，除了建鄉民族以外，往往還居住著其它少數民族群眾，由于各民族都擁有不同的風俗習慣和宗教信仰，這就要求民族鄉政府在執行各種政策是必須充分尊重各兄弟民族的風俗和信仰。但現實中民族鄉政府往往借依法行政之名，不區分各民族的差異性，在執行過程中對各民族“一刀切”。

（四）民族鄉政府監督過程的缺陷

為了使民族鄉更好地履行職責和為散雜居各少數民族服務，對民族鄉政府進行必要的監督是很重要的。事實證明，這種監督對民族鄉經濟和社會的發展是十分有益的，但這種監督也是存在缺陷的。

在民族鄉的社會監督系統中存在著個體公民、各類團體組織、新聞傳播媒介三類監督主體。其中個體公民由于教育因素的制約和傳統封建思想的影響，即使賦予他們監督的權利和渠道，他們仍然會對監督感到無所適從。民族鄉內的各團體組織一般規模都比較小，其組成人員中各類人才也比較缺乏，更重要的是這些團體組織要么是在政府領導之下，要么其運轉資金要依賴于政府的撥款，因此，他們在監督過程中發揮的作用也是很有限的。而新聞傳播媒介由于受到民族鄉落后的經濟社會環境的制約，其發展也是相當滯后的，無法承擔監督的責任。

三、優化民族鄉政府運行過程的措施

（一）優化民族鄉意見表達過程的措施

要改變民族鄉意見表達過分依賴于政府系統的表達主體這一現狀，使民族鄉區域內各種意見表達主體都能充分表達它們所代表的社會利益群體的利益，使各意見表達主體在民族鄉意見表達系統中均發揮重要作用，我們必須做好以下兩方面的工作。

1.努力提高各民族群眾的文化素質

從民族鄉的現狀看，鄉內各族群眾的整體文化素質是較低的，這嚴重影響到民族鄉內個體公民進行意見表達。在民族鄉意見表達主體中，雖然個體公民進行意見表達的比例非常小，但在各類表達主體中，它所擁有的發展潛力最大，前景最被看好。民族鄉個體公民進行意見表達的最大障礙就是他們受教育的程度較低。因此提高民族鄉內各族人民的文化素質水平就成了提升民族鄉個體公民意見表達能力的一個重要舉措。也只有各族群眾的自身素質提高以后，他們才能夠當家作主管理好本民族的內部事務。

2.改善民族鄉政府系統外意見表達主體的表達環境

民族鄉政府系統外的表達主體由于自身和外界的原因，進行意見表達的能力較弱。在提高這些意見表達主體自身素質能力的同時，我們還要改善他們所處的表達環境。

首先，政府要改變“高高在上”的心態，廣開言路，虛心聽取各類意見表達主體的意見和建議。

其次，要讓各類意見表達主體好的意見和建議通過各種途徑到達政府的決策階段，并得到政府的回應。如果意見表達主體的意見和建議總是得不到政府關注，長此以往，意見表達主體進行意見表達就積極性必然會減弱。

最后，政府要鼓勵意見表達主體進行意見表達，對提出好的意見和建議的意見表達主體要給與嘉獎。

（二）優化民族鄉決策過程的措施

作為基層政府，民族鄉政府并不需要承擔太多的決策事務，但其所作決策的好壞卻直接影響到民族鄉社會經濟的發展。要建立科學化、民主化的民族鄉決策過程，就必須從以下措施入手：

1.堅持民主決策，充分發揮集團智慧

我們要在民族鄉引入民主決策機制，民族鄉黨委應把主要精力放在制定大政方針上，而并非是把鄉內的所有事務都納入自己的“領導”范圍。具體的決策應當放手讓政府部門去完成。對于重大問題的決策，一定要堅持決策班子集團決策，必須在充分討論的基礎上嚴格實行表決制度，貫徹少數服從多數的原則。

2.建立穩定、完善的民族鄉政府決策體制

決策體制是承載民族鄉政府決策工作的機構，人員所組成的組織系統及制度。隨著現代科學技術的迅猛發展，在產業化和信息化的推動下，即使邊遠、貧困地區的民族鄉政府的決策也開始復雜起來，在這種情況下，僅僅依靠個人的知識、經驗和智慧是無法做出科學決策的，因此就必須建立一個包括信息、咨詢和決策在內的決策系統，在決策過程中盡可能讓廣大群眾進行參與和監督。

3.努力提高民族鄉領導者的決策素質

民族鄉的領導者在決策過程中處于主導地位，決策最終是在他們手中完成的。他們具備的素質直接關系到民族鄉決策的科學程度，因此，提高決策者素質就成為提高決策水平的關鍵。

（三）優化民族鄉執行過程的措施

1.法律規范，大力推進依法行政

要杜絕民族鄉政府在執行過程中有法不依，執法不嚴，為謀取自身利益而違法違規操作，就要求民族鄉政府嚴格依照法律規定的權限和程序行使權利，履行職責，做到依法辦事，嚴格執法，堅決杜絕人情行政。

2.同群眾建立完善的協商機制，減少行政強制

政府和群眾擁有不對稱的政治資源，是政府在兩者的關系中處于強勢地位。從本質上說，社會主義制度下的各級政府都是為人民服務的機構。因此，民族鄉政府在執行過程中，應當盡量減少行政強制的方式，而是在同廣大群眾充分協商的同時完成執行過程。

3.尊重名風名俗

民族鄉內各少數民族的風俗和信仰都存在著差異性，民族鄉政府在執行各項決策過程中就一定要注意這種差異，不搞“一刀切”。在不違背國家法律法規的前提下，盡量考慮到各少數民族的實際情況，尊重他們的風俗習慣。

（四）優化民族鄉監督過程的措施

1.提高民族鄉政府機關工作人員覺悟，建設道德防線

思想道德作為一種軟約束。其作用甚至超過法律和制度的約束，如果一個人能夠用道德的力量來約束自己，嚴格遵守公民道德、職業道德，那么他就能夠很好地從內心約束自己，監督自己。

民族鄉政府機關工作人員應時刻謹記“為人民服務”的宗旨，在自己的心底建設一條道德防線，以保障自己在政治方向上的堅定性和道德上的純潔性。并結合民族鄉的實際情況，樹立科學的人生觀、價值觀、世界觀，解決好立黨為公、執政為民的問題。

2.充分發揮社會精英的監督作用

目前，民族鄉已有一部分鄉村精英已經改變了公民個體不敢監督政府，不善于監督政府的狀況，開始在民族鄉政府過程中表現得特別活躍，并發揮越來越重要的作用。這些民族鄉的鄉村精英主要包括：正直的知識分子、富裕起來的村民個體戶家族、宗教團體的領袖人物及部分“告狀專業戶”。

面對這些鄉村精英的監督，民族鄉政府要改變“注重上級監督，忽視下級監督”的固有觀念，不要對鄉村精英的監督產生恐懼，更不能對這些監督進行打擊，而是要準確引導他們通過合法程序來實現監督的目的。

3.完善民族鄉監督體制，加大政府內部監督的力度

完善民族鄉監督體制，首要的問題是要加強民族鄉政府的法律監督，對那些不貫徹上級指示，違反法律法規的國家機關及其工作人員要依法堅決給與懲處，徹底打破“山高皇帝遠，法律法規管不了”的局面;

其次，要加強政府內部紀檢監督部門、人大以及相關人民團體的監督職責;

最后，要完善發揮民族鄉政府工作人員對領導干部進行監督的機制。