淺議基于多中心模式的城市治理方略

王長森

摘要：城市是當前世界社會經濟的主體和社會發展的驅動力，各級政府均不同程度上穩步推進城市化的發展戰略，與此同時中國的城市化面臨著復雜問題與前所未有的挑戰，其中城市治理問題尤為突出。結合當前環境背景，分析了城市治理存在的主要病癥，并結合多中心理論，提出了城市治理方略，以期為區域城市健康發展提供參考依據。

關鍵詞：多中心；城市治理；方略

城市化（Urbanization）是人類社會發展進程階段之一，伴隨著工業化發展、非農產業在城市地區集聚，農村人口、各類物質資源向城市集中的現象。新世紀伊始，中國政府與社會各界充分認識到城市化對經濟社會發展的系統帶動作用，并將其與工業化一道作為我國全面發展的雙驅戰略，同時也明確了全國、區域性、省域等不同范圍內世界城市、國家城市、核心城市、重要城市等不布局的規劃。自1978～2010年的近30年間，全國城市數量由192增加至657，城市人口規模由1.7億擴張至7.1億，城市化率超過50%的水平，迅速形成了各級城市快速發展的局面。在此背景之下，城市問題驟增、各類問題層出不窮，如城市垃圾、流動攤販、交通擁堵、噪聲污染、破壞公物等熱點詞匯時常霸占熱搜頭條。誠然，城市化能系統地驅動是經濟社會的發展，但二者之間的聯動效應是潛在的，即只有當城市得到良好治理時，城市對經濟發展的作用才能變成現實；反之，若城市治理問題重重，城市自然、人文環境質量較差，將會惡化資源配置的市場，削弱城市核心競爭力。故而，在提高城市化水平的同時，如何提高城市化的質量，優化城市治理能力，是促進我國推進新型城市化的重要議題。

一、多中心治理模式

傳統的城市管理模式為集權制，即將城市多維功能結構的管理集中于政府公共管理與服務部門，實踐經驗表明該自上而下垂直治理模式一定程度上削減了提供公共服務的轉換、交易成本，然而其不透明、管理效率不積極特點一直為人詬病。鑒于此，以分權、平衡、監督為特征的多中心理論模式逐漸興盛，其主張公共管理主體和公共服務提供者均享有本城市社區管理監督責任，即公共部門、私人部門、社區組織以多元化、非均等性、分權協調的形式構成城市治理的主體，在一定規則下共同為公共事物管理提供服務。該模式透明化了公共管理中的信息成本、層次結構，明確了責任者的權限與職責，對于提升管理效率具有意義。

二、多中心模式城市質量價值理念

基于城市化進程及其衍生的問題等多源背景，新型城市治理的理念應運而生，并且跟隨城市發展的實際而不斷更新，籍此，對于城市治理的主體來講，有必要不斷總結經驗、豐富認識，重塑現代城市治理價值體系。筆者認為該理念可概化為兩點：反演多元主體利益訴求和主動適應城市環境的動態變化。對于具體的價值體系如下：人本理念、契約精神；法治理念，立法、守法、執法、私法全面同行；面向民眾、民主擴展，如聽證、陳述申辯、民主決策制度、行政質詢、行政合同柔性制度推行；強調社會誠信理念，不論是基礎組織、民間組織、機關單位、政府部門均要遵循誠信機制，構建民眾公信、公信認知；樹立權責統一和接受監督的理念。

三、多中心模式城市治理方略

（一）合理下放和分解城市治理權限

我國傳統城市治理主體為政府部門及其協同單位，這種單一權利執行主體在面對錯綜復雜的城市問題時難免顧此失彼，難以做到各項服務精益求精、面面俱到，當前城市公共服務模式由單中心模式轉換為多中心模式，就必須明確城市治理主體，并賦予其相應的權力，制定與之相稱的規則條例。首先，確立提供公共服務的民間參與者要作為利益主體，筆者認為可設置為城管部門、社區組織、民間組織、環衛部門等。其次，契約化所要求的主體，應該是獨立和自由的，不依附于和聽命于任何其他組織；同時政府部門提供法律規章制度保障治理主體的合法地位，賦予其一定的行政和經濟權力。第三，建立完備的約束機制，各治理主體彼此相互為對方提供服務以滿足自身利益的需求，這是契約機制運行的基本行為模式；同時對治理主體組織實行良好的管理和監督。

（二）鼓勵和培育公眾參與意識

多中心治理模式的特點在于將社會多維、多層級的可服務于城市治理的資源整合為一定規則之下不對稱性的綜合管理服務機構，從本質上來講是自主治理、廣泛參與。隨著科學技術的進步、教育和大眾傳播工具的普及，使得我國現代城市居民中以參與型文化為主導的社會階層人數正在上升，然而其在公共管理方面發揮的效能有限。鑒于此，可借助于城市媒體、機關單位、學校等媒介選產政治社會化途徑、強化市民的世俗化傾向，一方面建立便利于公眾自主、積極參與的環境，另一方面鼓勵他們公眾樂意發表自己的觀點、建議，主動參與政府的決策和執行過程。

（三）強化與普及現代信息技術的運用

作為一個結構復雜的巨系統，城市的健康運行離不開城市內子系統的協調順暢，究其根本即為城市決策者能夠全面、準確、快捷地獲得城市系統運行的信息，在此基礎上才談得上去行使調整、控制、優化、提高等一系列治理職能。隨著‘數字地球概念的興起，現代空間信息技術蓬勃發展并為城市系統運行狀態進行及時而準確的監測提供了技術手段。特別是以地理信息系統為代表的3S技術的應用，不僅能夠處理宏中微觀尺度上的矢量、柵格城市信息，還能夠與互聯網互通，實時發布和獲取所需要的城市要素信息。然而鑒于城市信息的復雜高以及信息監測時空測度較多，類似技術的應用尚未真正普及。

四、結論

在中國城市化規模不斷擴展的宏觀局勢下，各等級城市公共服務的需求呈非均衡增長，城市之間及其內部主體利益關聯錯綜復雜，城市的治理水平成為決定中國能否成功應對快速城市化挑戰的關鍵。結合我國城市發展背景環境特征，創新城市治理模式，健全多中心模式制度，明確面向民眾的治理主體、合理分解上層主導部門權力、發揚公眾參與精神、更新城市監測軟硬件系統，從城市治理理念上徹底轉變過來，切實為建設城市美好明天建言獻策。

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