城鄉一體化視閾下農村空巢老人的精準扶貧政策

呂應芳 馮 杰

(福州大學經濟與管理學院，福建 福州 350108)

近年來如何解決空巢老人所面臨的各種問題不僅成為社會關注的焦點，同時也是學術界討論的熱點話題，如養老問題。然而隨著我國反貧困政策的進一步推進，精準扶貧政策已經成為解決社會弱勢群體基本生活需求和脫貧致富需求的必經之路，作為其中占比較大的空巢老人，在城鄉一體化背景下，利用精準扶貧政策的推進來更有效地解決農村地區空巢老人的養老需求、精神需求很有必要。本文從城鄉一體化視角出發，對農村空巢老人的精準扶貧問題做了深入思考，提出從扶貧角度解決空巢老人的生活需求、精神需求等問題的對策建議。

1 農村空巢老人及其產生

空巢的概念最早源自西方文化和傳統習慣，后來有學者在默克多的家庭生命周期理論基礎上提出了空巢家庭的概念，指所有子女已成年并長期不在父母身邊的家庭，生活在空巢家庭中的老人則被稱為空巢老人〔1〕。結合我國實際情況，可以將農村空巢老人定義為：年齡一般在60周歲及以上，具有農村戶籍且在農村家庭中居住，子女由于外出務工、求學、出國等原因長期不在本地工作和生活，并且與子女一年中至少有半年時間相分離的老人。第五次全國人口普查結果顯示，生活在空巢家庭中的老年人有2 339.73 萬人，占65歲以上老年人口的26.51%。其中農村老年空巢家庭有1 117.90萬戶，占城鄉老年空巢家庭總戶數的71.58%；農村空巢家庭老人1 632.90萬人，占城鄉空巢老人的69.79%〔2〕。農村空巢老人的產生與發展，是工業化、城市化發展的必然，是傳統文化沖擊的產物，也是老齡化發展的一種現象。

1.1工業化、城鎮化的推動 近年來經濟發展速度迅猛，工業化、城鎮化進程加速，農業社會也向工業社會轉軌，城市就業機會變多，吸引了越來越多的農村中青年進城務工，農村勞動力從農村外遷到城市，從距離、時間、精力上，外出務工的兒女對空巢老人都缺少照顧，留在農村家中的老人無人照顧日常生活起居，自然就成了空巢老人。

1.2傳統孝道文化的缺失 市場經濟的不斷發展，年輕人傳統的孝道觀念逐漸淡化，家庭結構也逐漸變為“倒金字塔形”的核心家庭，代際之間的情感也漸漸淡漠，普遍出現了“重幼輕老”的社會現象，很多年輕人孝敬長輩的意識也大大減弱，農村父母生病無人知曉與照顧、無人贍養父母、甚至虐待父母的現象時有發生。農村空巢老人的生活愈發困難，傳統的家長地位正在減弱，空巢老人的現實境遇亟待改變〔3〕。

1.3人口老齡化的加劇 由于人口老齡化的加劇，使得目前我國的老年人比例明顯上升，也是造成空巢老人產生的原因。尤其在我國農村地區，由于年輕人外出時間較長及很大一部分老年人對原居住地的不舍與留戀，子女與父母的距離越來越遠，導致農村出現了很多老年空巢家庭。農村空巢老人的需求具有地域與文化的特殊性。

2 農村空巢老人扶貧的特殊性

2.1生活保障優于脫貧致富 目前我國精準扶貧政策是一種脫貧致富的政策要求，目標是實現2020年現行標準下所有貧困人口全部脫貧，達到小康社會。但是作為貧困對象中較為特殊的一類群體，要使農村空巢老人達到完全脫貧的目標存在一定困難，其中部分已經喪失勞動能力或勞動能力較弱，無法參與脫貧致富的扶貧項目，因而無法靠自身能力脫貧。我國在實現精準扶貧精準脫貧政策的要求中提出精準扶貧實現“五個一批”，其中包括社會保障政策兜底一批，那么作為無勞動能力且迫切需要醫療、養老、基本生活保障等需求的農村空巢老人，他們必然是社會保障兜底政策的重要對象。因而，與實現脫貧致富相比，通過兜底政策保障農村空巢老人的最基本生活是農村空巢老人精準扶貧過程中最應該實現的目標。

2.2精神扶貧大于物質救助 相對其他貧困群體，空巢老人存在較強的心理困境。首先，缺乏安全感。生活上缺乏子女照顧、年齡大、收入低等問題都較容易引起空巢老人缺乏安全感，容易敏感焦慮。第二，孤獨感強烈。老人害怕孤獨是一個普遍現象，然而對于空巢老人而言，他們無兒女陪伴，對衰老、疾病等極易產生恐懼心理，孤獨感較一般老人更強烈。第三，心理壓力較大。與城市空巢老人相比，在子女外出的情況下，農村空巢老人將變成了農業生產的主力，需要承擔繁重的農業生產，同時大部分空巢老人也兼顧著照顧留守兒童的重任。以上問題都直接表現為農村空巢老人的心理困境，究其原因，不但與家庭、社會有關，同時與空巢老人個人的心理素質也息息相關。因而此部分空巢老人的精準扶貧絕不是單純增加他們的收入，而應該從心理角度對其進行引導、安慰，采取相應的精神扶貧措施，使其在保證了物質基本需求的同時，心理方面也必須慰藉。

2.3政府責任大于家庭責任 我國農村反貧困中，對于老年人的救助或扶貧提倡家庭作用優先，在家庭無法滿足時集體或政府介入，然而對于空巢老人而言，他們的子女不在身邊，扶貧中的家庭作用相對弱化?；蛟S部分家庭子女會對老人提供足夠的費用，但是從空巢老人的心理角度分析，這些費用未必能使他們“脫貧”，因為貧困不僅是由于收入低下造成的。另一方面，現實生活中并不是所有的空巢老人都能得到子女的救助，對于貧困家庭的空巢老人，他們的子女也處于貧困中，因而無法向其提供足夠的物質救助，同時為了努力脫貧，外出務工，也無法陪伴，在他們的扶貧過程中，家庭作用相當有限，扶貧責任只能由政府承擔主要責任。所以政府應該先于家庭對這部分家庭的空巢老人給予特殊關照，政策到人，滿足他們的基本需求。

3 農村空巢老人精準扶貧現實反思

3.1農村空巢老人精準扶貧政策實施現狀 目前農村反貧困中對于空巢老人的精準扶貧政策與其他老年群體相比大部分還不具有特殊性。以甘肅省為例，主要有兩類政策，一是專門針對老年人的扶貧或救助政策，有城鄉居民養老保險補貼政策、高齡老人生活補貼政策和經濟困難老年人補貼政策。城鄉居民養老保險補貼政策指根據城鄉居民養老保險繳納的情況，對選擇100～400元的，每年每人補貼30元，對選擇500元以上的，每人每年補貼60元，此補貼在60周歲及以上人員按月領取的基本養老保險基礎養老金之外；高齡老人生活補貼政策是指根據老人不同的年齡段，給予一定補貼的政策，100周歲以上，每人每月100元，90～99周歲，每人每月60元，80～89周歲，每人每月25元；經濟困難老年人補貼政策指對特困家庭、低保家庭和其他低收入家庭中的失能、失智、高齡老人和計生特殊困難家庭接受養老機構服務的老年人給予補貼，補貼標準為每人每月100元〔4〕。另外一類政策是涉及部分老年人的其他扶貧或救助制度，有農村最低生活保障制度、農村特困供養政策等。這些政策在扶貧和救助對象上較廣泛，不局限于老年人，但是大多老年人符合條件的都被納入政策中，獲得了大量的優惠，2010～2016年我國的農村低保人數和農村特困供養人員數見表1〔5〕。另外，除了在基本生活救助和養老服務方面對于老年人有特殊救助政策外，隨著醫養結合的展開，對老年人群體的醫療保障方面也開展了相應的政策優惠。

表1 2010～2016年農村困難群體基本生活救助情況(n，萬人)

3.2農村空巢老人精準扶貧政策缺陷

3.2.1扶貧標準相對偏低 由于長期以來城鄉二元經濟體制的影響，我國城鄉社會保障制度產生了較大差距，無論在保險福利方面還是救助扶貧方面，保障水平都有所不同〔6〕。以最低生活保障制度為例，2010～2016年，城鄉低保平均標準與月人均補助水平均表現出較明顯的差異性，見表2。雖然隨著近年來城鄉一體化的建立，城鄉低保標準和補助水平差距逐漸在縮小，但是縮小速度較慢。農村低保作為農村精準扶貧政策中的兜底脫貧政策，對老年人的保障作用起到決定性作用，相對偏低的標準從一定程度上制約了政策對貧困群體產生兜底脫貧的效果。

表2 2010～2016年城鄉低保標準與補助水平變化

3.2.2精神扶貧政策缺失 目前，隨著精準扶貧政策在農村地區的大范圍實施和子女的供給，部分農村空巢老人的基本生活需求可以達到滿足，但是要想從根本上保證農村空巢老人不再成為返貧對象，僅僅滿足其最基本的生活需求是不夠的，應該在此基礎上更加關注農村空巢老人的精神需求。老年人的精神需求包括3個維度，即自尊、期待和親情的需求〔7〕。自尊需求指老年人作為獨立的生命體有權自主選擇個人的生活方式和參與家庭事務、參與勞動的決策，實現對空巢老人的自尊需求就應該尊重其決策權和實現自我價值的權利。期待需求是指老年人對子女成就的期待，雖然老年人由于種種原因淪落為空巢老人，但是他們對子女外出追求事業產生了較強的期待心理，子女的成就會給父母帶來安心，成為空巢老人精神需求的較高層次。親情需求是指老年人對家庭和天倫之樂的心理需求，隨著時間的推移，空巢老人會對家庭產生強烈的需求，尤其是特殊的空巢老人，他們常年獨自生活，更渴望得到親人的關懷。從空巢老人的精神需求可以看出，在扶貧過程中，關注其精神層面的扶貧狀況更為重要，如滿足其參與勞動的需求、得到日常照料的需求等，但是目前在農村反貧困中，我國除了提供精神衛生服務機構外，對于空巢老人精神層面的其他扶貧政策較為匱乏，大部分地區根本不存在針對空巢老人的精神扶貧政策。2016年我國各類社會服務床位數中養老服務73.02萬張、精神衛生服務8.4萬張，其他16.3萬張〔5〕。

3.2.3社會福利政策覆蓋面小 對于老年人而言，在扶貧過程中，應該多從養老需求、醫療需求等方面展開相應的扶貧政策。事實上，養老需求是空巢老人最迫切、最主要的需求，主要包括經濟供給、生活照料、醫療康復、精神慰藉和權益保護等一系列需求。在福利制度中，對于老年人的福利政策應該具有獨立性，目前我國的養老保險制度已實現全覆蓋，農村年滿60周歲的老年人可以按月領取養老保險基礎養老金，醫療保險制度也基本全覆蓋，大病、門診等費用都能實現較大比例報銷，然而對于空巢老人而言，單純的保險制度和經濟供給無法滿足其多樣化的養老需求，普遍的醫療服務也無法滿足空巢老人特殊的醫療康復需求，因而在養老、醫療等方面，空巢老人需要更特殊的福利政策〔8〕，如醫養結合，但是目前在農村，這類政策基本還尚未全面實施。目前，農村空巢老人的扶貧中所附加的其他福利政策的覆蓋面都較小，如農村特困供養制度大多覆蓋其他殘疾人、孤兒等群體，在空巢老人中覆蓋率較低，截至2016年底，全國農村特困人員救助供養496.9萬人，比上年減少3.9%，但尚未統計政策對空巢老人的覆蓋情況。公報還顯示全國享受高齡補貼的老年人2 355.4萬人，比上年增長9.3%，享受護理補貼的老年人40.5萬人，比上年增長52.8%，享受養老服務補貼的老年人282.9萬人，比上年增長9.7%〔5〕，但同樣未涉及空巢老人獨立的政策實施情況。事實上，目前我國針對老年人的福利政策沒有單獨面向空巢老人的項目，導致空巢老人獲得福利政策的覆蓋率較小。因此面向空巢老人建立醫養結合政策是在扶貧過程中對空巢老人來說較有針對性的一項政策，打破了其他福利政策覆蓋對象較廣泛導致空巢老人覆蓋率較小的困境。

4 城鄉一體化的意義及農村空巢老人精準扶貧政策完善建議

4.1城鄉一體化對農村空巢老人精準扶貧政策的意義 首先，城鄉一體化與農村空巢老人精準扶貧政策密切相關。從目前農村空巢老人精準扶貧政策存在的問題可以看出，相對城市地區，農村空巢老人的扶貧政策出現了標準低、政策不健全、制度覆蓋面較低等問題，這些問題的出現與城鄉二元經濟體制有著密切聯系。前文已經提到，農村空巢老人的扶貧應注重基本生活保障，以兜底保障政策為主，目前在農村，針對老年人的生活保障制度并不缺乏，但是卻由于長期以來的城鄉二元體制，使得這些保障政策的保障水平與城市有一定差距。其次，城鄉一體化保證了精準扶貧資源的公平分配。隨著城鄉一體化的建立，城鄉之間的差距將逐漸縮小，包括各項權益保障。因而在精準扶貧過程中，針對空巢老人的各項救助、扶貧政策的標準也將逐漸與城市標準縮小差距，使得農村空巢老人能夠享受到與城市相比相對公平的扶貧資源，這不但對農村精準扶貧政策產生了一定的影響，同時對空巢老人的權益保護也產生了很大的正效應〔9〕。

4.2完善農村空巢老人精準扶貧政策的對策建議

4.2.1加強精準扶貧政策宣傳，調動空巢老人自我發展的積極性 精準扶貧政策強調扶貧對象的積極參與，在農村空巢老人精準扶貧過程中，同樣應該從空巢老人自身特點出發設計扶貧項目。與城市空巢老人相比，農村空巢老人表現出一定的獨特性，首先，部分農村空巢老人常年從事農業生產，不但不懼怕參與勞動反而更希望加入勞動行列，因而政府可以通過產業化扶貧幫扶這樣的空巢老人，使其從事適度的農業化生產，通過實現產業增收不但能夠增加收入，而且也可以增強他們的成就感，一定程度上減少孤獨感；其次，農村空巢老人鄰里交往較城市更為方便，老年人交流可以消除彼此的孤獨感，但是可供農村老年群體交流活動的專門場所相對較少，又由于部分地區存在異地搬遷等問題，使得該地區的老年人同時又淪落為留守老人，鄰里也越來越少，人際網絡逐漸疏化〔10〕，因此針對此問題政府應充分發揮農村老年人互動優勢，建立相對較為集中的活動場所，促進老年人之間的活動與交流，通過整村搬遷或就地改造的方式減少因異地搬遷造成的留守老人數量。此外，與城市空巢老人相比，農村空巢老人思想較為傳統，存在對子女外出表示不理解，甚至抱怨等現象，在扶貧過程中不配合政府政策，對于這種類型的空巢老人，政府應給予思想觀念上的糾正，通過宣傳教育等方式實現扶貧先扶智的模式?？傊?，從空巢老人自身角度來看，政府在精準扶貧過程中可以通過鼓勵空巢老人參與勞動、建立老年活動場所、糾正思想觀念等方式促進政策的有效實施。

4.2.2出臺惠農經濟政策，吸引空巢老人子女返鄉 子女外出、家庭結構變化是導致空巢老人群體出現的直接原因〔11〕，同時農村經濟不發達，從事農業活動收入低，大部分家庭陷入貧困也是子女選擇外出的原因，由此可見，農村經濟不發達是導致農村空巢老人數量越來越多的原因之一，因而在農村空巢老人精準扶貧過程中，家庭作用小于政府作用，但是畢竟我國是注重孝道的國家，如果可以通過一些方式方法引導外出務工人員返鄉，使農村空巢老人數量直接減少，這將是解決空巢老人扶貧或養老最好的方式。但是如果原本子女外出的原因是客觀原因使其陷入貧困造成的，那么吸引他們返鄉，必須大力發展農村經濟。所以，國家應進一步加大對農村、農民的扶持力度，建立農民收入增長的長效機制，使得農村勞動力能夠就地轉移，減少農村空巢老人的數量，強化家庭養老功能。首先，國家應加強農村基礎設施建設，優化農民生活、務農條件，改善當地的投資環境，吸引外資，增大當地農民就業的機會，促進經濟發展。其次，在農業方面，政府應加大對農村地區的財政投入，吸引更多的農民愿意從事農業生產。再次，在非農業方面，鼓勵因地制宜發展鄉鎮企業，提供優惠政策吸引外出務工人員回鄉創業等〔12〕?？傊?，無論是通過產業化扶貧還是直接提供就業機會，增加創業平臺的方式，都可以使得農村經濟得以發展，吸引外出務工人員回鄉，從空巢老人家庭角度出發，直接減少空巢老人數量，從側面為農村空巢老人的有效扶貧提供了支撐。

4.2.3實現精準扶貧政策與手段的有力銜接 有效實現對農村空巢老人的精準扶貧，從政策設計上，政府應該建立專門針對空巢老人這一特殊群體的扶貧政策，將其與其他貧困群體加以區別。在城鄉一體化視角下，不但應該建立與城市空巢老人扶貧過程中相對統一的扶貧標準，而且應該建立有針對性的扶貧政策。

第一，實現城鄉老年人扶貧標準的銜接：與城市相比，農村空巢老人的扶貧和救助標準都較低。隨著城鄉一體化的開展，扶貧資源、社會救助、社會福利等方面的資源配置開始強調城鄉之間公平分配，那么在老年人扶貧過程中，政府更應該強調標準的一致性。只有當扶貧標準實現城鄉一體化，空巢老人的扶貧問題才能從形式上實現城鄉之間的公平實施。目前在養老、醫療、低保等制度中，農村的標準與水平均低于城市，但是精準扶貧政策主要面向我國農村地區，尤其是在連片貧困區的實施力度更大，因而，在扶貧標準方面，對于農村空巢老人的扶貧標準可以實現與城市地區的銜接，設置同等扶貧標準，甚至高于城市標準。

第二，實現精神扶貧與物質救助的銜接：農村空巢老人的特殊性決定了在精準扶貧過程中其精神扶貧不可忽視，且必須作為扶貧中較為重要的方向進行幫扶計劃的設置。當然，首先得保障基本生活，這是扶貧的基本目標，因而政府在給予農村空巢老人物質救助的同時，應該給予他們精神上的慰藉。這就要求政府在精準識別時將空巢老人單獨列出，然后在設置空巢老人幫扶計劃時，首先與其他貧困群體一樣給予物質救助，然后將其與其他老人加以區分，以空巢老人需求為導向，增加農村地區養老服務設施或老年活動場所，既要完善服務點的設施，又要豐富服務設施的內容，盡可能消除空巢老人的精神疾病。通過這種方式同時滿足空巢老人的物質需求和精神慰藉，才能真正實現對空巢老人的幫扶。

第三，實現脫貧與最低生活保障的銜接：空巢老人扶貧的特殊性之一就在于生活保障大于脫貧致富，即這類群體的扶貧與其他群體扶貧的目標有所區別。我國精準扶貧政策建立是為了實現脫貧致富，但是對于空巢老人而言，他們的扶貧最后目標不在于此，如果于2020年通過政策兜底達到了脫貧線就將其退出扶貧或救助名單，那么他們的生活可能還會存在困難，因而政府對空巢老人的扶貧一定要將脫貧目標與基本生活保障進行完全銜接，強調對他們的生活保障，而不是以實現脫貧致富為目標，不但防止他們的生活再次陷入困境，同時也可防止由政策的反向激勵對他們造成的心理壓力，進而保證空巢老人扶貧政策的有效實施。

第四，實現政府幫扶與社會力量的銜接：在精準扶貧過程中，政府起主導性作用，但是單靠政府的力量化解所有貧困問題是不科學的，因而必須引進社會力量參與，發揮民間組織、非正式組織等的支持功能。民間組織對空巢老人的關注大多具有間歇性，應該建立專業的服務空巢老人的民間組織，保證這種關愛的穩定性。非正式組織對于空巢老人的支持則是關注他們所獲得的資源，即家庭、親友、鄰里和非政府組織的支持，充分利用這些資源給空巢老人以物質上和精神上的慰藉。另外，在空巢老人扶貧中，政府應該引進社會慈善組織參與扶貧，通過發揮慈善組織的特殊功能，提供社會福利，減輕政府在幫扶中的財政壓力，同時提升空巢老人的滿足感，使其感受到來自社會的關注，增加安全感，達到精神扶貧和物質救助雙重效果。

總之，農村空巢老人在精準扶貧政策對象中具有其特殊性，目前隨著城鎮化進程的加快，解決這類特殊群體的扶貧問題更是刻不容緩，因而政府應該在城鄉一體化背景下加快解決農村空巢老人的精準扶貧問題，對于空巢老人自身，應加強宣傳，調動空巢老人自我發展的積極性；對于空巢老人家庭，應推動大地農村經濟發展，吸引空巢老人子女返鄉；對于空巢老人的精準扶貧政策，應積極采取措施，促進精準扶貧政策與手段的有力銜接。只有這樣才能從一定程度上解決農村空巢老人精準扶貧過程中所面臨的各種問題，進而為整個精準扶貧政策的推動做貢獻。