從人地關系視角破解統一管理難題，深化國家公園體制試點

蘇 楊

建立國家公園體制是我國生態文明體制建設的重要內容，也是近期高層決策的熱點：2017年 9月，中辦、國辦發布《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）；十九大報告提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”；十三屆全國人大一次會議指出要“深化國家公園體制改革試點”。但從我們參與完成的國家公園體制試點第三方評估報告（以下簡稱第三方報告）和對十一個國家公園體制試點區（以下簡稱試點區，包括最新的海南熱帶雨林國家公園）調研的情況看，在實踐中，《總體方案》和各試點區實施方案中提出的部分體制機制在有些地方很難落地。在中央機構改革已經明確由國家公園管理局統一管理各類自然保護地的情況下，應從人地關系視角明晰不同試點區的主要矛盾，并有針對性地調整或優化體制設計、加強“權、錢”方面的支持，使體制改革真正在實踐中“深化”。

人地關系復雜且管理機構的上下、左右、里外的關系處理困難

加強生態系統的原真性和完整性保護是《總體方案》中提出的國家公園體制試點的主要目標，為此，要“整合設立一批國家公園”、形成統一管理，即“按照自然生態系統整體性、系統性及其內在規律，對國家公園實行整體保護、系統修復、綜合治理”。而且，試點區跨界現象普遍，有一半試點區（5個）跨越2個以上省份，這使統一管理更為重要。但現在有以下共性難題需要破解。

（一）管理上整合難“整”

國家《“十三五”規劃綱要》中對國家公園提出的工作任務是“建立國家公園體制，整合設立一批國家公園”。從具體的實現方式來看，整合就是要空間上連通、機構上合并、職能上集權。目前，各試點區在統籌管理上探索了省代表中央政府行使所有權（三江源等）、國家林草局代表中央政府行使所有權（東北虎豹公園）、縣級地方政府主導（錢江源、神農架、南山等）等不同模式。不管哪種模式，多數試點區存在范圍不全、劃而不合等“貌合神離”現象。

在范圍上，以東北虎豹國家公園體制試點區（以下簡稱虎豹公園）為例：一方面沒有充分考慮東北虎豹的潛在棲息地和擴散走廊，劃的范圍有偏小之處；另一方面也有偏大之處，沒有考慮這個區域的復雜性，將邊界有駐屯作用且沒有東北虎豹分布的村莊全部劃入，也沒有充分考慮將林場職工的替代生產發展區統籌進來才可能真正緩解人、虎矛盾。又如，武夷山是橫跨福建、江西兩省的中亞熱帶森林生態系統（2017年世界自然遺產名錄已經在福建武夷山的基礎上將江西武夷山擴入其中，兩者的關系參見圖1、2），以生態系統完整保護為主要目標的國家公園試點工作卻沒有跟進跨省整合，這使武夷山國家公園體制試點區（以下均簡稱武夷山試點區）并不完整。而2018年“兩會”上，多名福建代表又提出武夷山試點區中夾在武夷山自然保護區和風景名勝區之間的九曲溪兩岸人地矛盾突出、嚴格保護困難，建議劃出試點范圍。這些都說明試點區的劃界考慮各方面因素并不充分。

圖1 左右側分別是福建、江西武夷山保護區所立碑

圖2 以碑頂延長線為界劃分出的福建武夷山和江西武夷山完全不可分割卻因為兩地管理引發諸多矛盾

在機構和職能上，缺乏權責匹配的機構來主導統一管理，上下、左右、里外的管理關系（即不同層級政府間、相關職能部門間、要合并的幾個管理機構內部及統一后的管理機構和地方政府）難以理順。這方面的問題在虎豹公園體現得較明顯：其試點工作由原國家林業局委托長春專員辦（后“兼”東北虎豹國家公園管理局）推動，但這個機構較難調動吉林省和延邊州的行政資源和地方的工作積極性，較難協調省、州、縣三級政府及其所屬林場。在武夷山試點區，則是原隸屬關系不同、體制差異明顯的自然保護區管理機構和風景名勝區管理機構難以真正合并，“貌合神離”，很多方面仍然有各行其是的情況。對國家公園管理機構而言最重要的“兩個統一行使”（自然資源資產管理和國土空間用途管制）權，許多試點區管理機構并未實現，有些試點省甚至連“兩個統一行使”統一到哪個“一”上也還存在意見分歧。

這些方面的問題，國家主管部門已經覺察，國家林草局列出的下半年工作重點就有“抓緊制訂東北虎豹國家公園垂直管理方案，加快推進規劃落界工作，推動設立大熊貓和祁連山國家公園管理機構”。范圍劃定、機構賦權方面的整合工作，在深化國家公園體制試點中已成當務之急。

另外，試點區管理機構與既有各類保護地管理機構的上級在“條條”的關系上不夠明確，原有各類保護地的管理規則、資金渠道仍然起著主導作用，這也使國家公園管理機構難以真正整合。

（二）權屬上有地無權

《總體方案》針對全民所有和集體所有的土地提出了“分級行使所有權”、“構建協同管理機制”、“集體土地……規范流轉，實現統一有效管理”等規定。從三年試點情況來看，除三江源等少數試點區在整合相關部門職能、實施資源有效調配上較為有效以外，多數試點區尚未突破地權的約束。這種約束突出體現在南方集體林占比較高的試點區，尤其是武夷山、錢江源、南山等地，集體土地比例均超過50%，甚至接近80%。

例如，武夷山試點區盡管探索了多種土地流轉的方法，但因為集體所有的土地產值高（茶山或旅游業發展條件較好）、人口密度高，不可能通過贖買等辦法消除產業發展影響和移民，對集體土地的管理并沒有真正統一。又如，《開化縣空間規劃》是全國唯一的多規整合成的“一張藍圖”，環保方面的法規和文件卻沒有及時調整成以這樣的規劃為依據，以致錢江源試點區的相關工作難以《開化縣空間規劃》為依據報批。錢江源還嘗試了保護地役權等新方法，在滿足了細化的保護需求的情況下降低了征地和移民的高成本，并借助非政府組織嘗試啟動跨省的統一管理，但這些改革舉措沒有獲得任何政策文件的支持，改革成果無法擴展、無法固化。

除集體林以外，不同層級政府承擔事權的國有林也同樣存在問題。仍以虎豹公園為例：與三江源的人地關系不同，《虎豹公園總體規劃》給出了移民搬遷的方案，卻沒有明晰不同層級政府所有的國有林之間產權如何實現統一管理，如何利用虎豹公園外的土地和產業來支撐公園內“最嚴格的保護”？名義上約80%的面積屬于國有重點林區的虎豹公園，其管理機構實際上缺乏與土地權屬比例相應的權力進行統一管理。

（三）問題總結分類

將這兩方面的問題總結起來，目前試點工作中的體制機制改革突出難點可分三類。

① 目前的方案與人地關系主要矛盾不相適應。這類以虎豹公園為典型，試點方案和規劃對當地復雜的利益結構和突出的人地矛盾考慮不夠，方案本身存在不合理性；②中央給予地方的支持不夠，使地方很難整合。這類以武夷山試點區為典型，即管理機構沒有權、錢方面的力量來協調與地方的矛盾，原有的管理格局難以調整、土地難以統一管理；③地方改革有成效但中央沒有文件支持改革。這類以錢江源試點區為典型，其在前期工作中已經開展了突破性的嘗試、取得了較有開創性的初步成果，如多規合一、跨省管理等，但落地時依然存在障礙。這些方面政策法規調整的滯后給總體進展較快的三江源試點區也帶來了困擾（如在處理三江源國家公園管理局與玉樹州的權責劃分上，若按照相關法規，則對土地、森林資源的管理仍然需要地方政府的職能部門來行使行政權力，三江源管理局難以實施自然資源資產產權方面業主式的管理）。

試點工作需要分類優化試點方案或加大支持才可能真正得以深化

試點方案落地的過程中，之所以存在上述難點，可將原因歸結為兩方面：一為藥不對癥，二為支持不足?！犊傮w方案》給出了通用且配套的制度設計，而各試點區的試點實施方案應該以其為基礎，針對試點區人地關系的進行因地制宜的調整，以針對主要問題。為此，應借鑒國際國內經驗，分類施策，或優化方案或加大支持。

（一）方案需要優化：探索多元共治模式，強化地方政府角色

《生態文明體制改革總體方案》明確了中央對部分國家公園直接行使所有權，虎豹公園就可歸于其中。但從目前試點工作進展來看，直接行使所有權的方式還需要針對主要保護對象在人地關系上的特點進行調整。以虎豹公園為代表的試點，人地關系矛盾的解決方案應為公園內人為虎騰地、公園外給人騰地，操作這樣的方案需要管理機構有充分的社區信息和較強的統籌能力，而虎豹公園的試點方案和《總體規劃》顯然未能達到這一要求，原國家林業局長春專員辦的行政資源調配能力也較難實現這樣的解決方案。結合同樣采用垂直管理模式的法國國家公園改革后“董事會+管委會”的雙重決策體系（圖3）、加盟區使完整生態系統形成生態共同體（圖4）的經驗，以及已經明確試點結束后由中央垂直管理的三江源試點區的成功經驗，建議探索中央行使所有權的多元共治模式，由吉林省政府的相關廳局、延邊州政府和虎豹公園管理局組成管委會，用核心區和加盟區的理念對更完整的生態系統細化分區，在加盟區給予地方政府更多的管理參與權和決策權，尤其在規劃、林地權屬管理、資金分享等方面的權利，構建更符合虎豹公園人地關系的管理體制。

圖3 法國國家公園體制改革后形成的治理結構

圖4 法國國家公園的加盟區（其中包括了多個市鎮）使完整的生態系統得到統一保護

（二）支持需要加大：加強中央政策支持力度，緩解“權、錢”壓力，固化既有改革成果

《總體方案》指出，部分國家公園委托省級政府代理中央行使全民所有自然資源資產所有權。但在委托的同時，需要中央提供更加強有力的支持，包括“權、錢”支持和文件支持。

對于武夷山等跨省跨界、地權復雜、人地交融、產業發達的試點區而言，中央一方面需要為地方的管理機構高配統籌權限，確保管理機構有足夠的能力及相關領導有足夠的動力破解試點區內生態系統邊界不科學、不同體制的保護地難以實現真正整合的難題；另一方面需為地方提供更充足的資金支持，為規范并整合高產值的產業、平衡原真性保護和社區綠色發展之間的矛盾提供資金保障。借鑒美國的保護地役權理念，可以鼓勵試點地區在細化保護需求的基礎上，以不改變土地所有權、不影響社區基本權益的模式分離土地權利束，以低成本、高效地實現土地治權在空間上的統一。

對于錢江源和三江源等已經在體制改革中探索了一些行之有效的措施和路徑的試點而言，中央需要適時對其予以肯定，通過政策文件的形式將有益的探索予以固化，明確這些改革相對原有法規和規定的上位性，避免既有成果因現實約束而遭遇推行的障礙。

大部制改革后，在自然保護地實現統一管理的情況下，各類自然保護地原有的上下級行業指導關系和資金渠道都能統一，這使以上兩類深化改革的措施更易于操作。建議由國家發改委（或自然資源部）和國家林草局（國家公園管理局）出臺文件，緊扣人地關系，明晰不同類試點區統一管理的調整辦法，真正實現國家公園體制改革試點的深化。