上海市省際道路班線客運票價市場化研究

上海市交通港航發展研究中心

目前，上海市的省際道路班線客運（以下簡稱“班線客運”），包括常規班線和加班班線，均施行政府指導價。2017年1月，交通部出臺《交通運輸部關于深化改革加快推進道路客運轉型升級的指導意見》（交運發〔2016〕240號），在重點任務中提出要推進道路客運價格市場化改革，完善道路客運價格形成機制，“具備競爭條件的道路客運班線（農村客運除外），票價由道路客運企業依據運營成本、與其他運輸方式的比價關系、市場供求狀況和服務品質等因素依法自主確定?！睘榇?，研究探索上海市省際道路客運票價市場化改革是落實交通部相關文件精神的積極舉措，也是促進上海市省際道路客運轉型升級的必然要求。

1 班線客運概況

近年來，上海市省際班線客運量持續下降，如圖1所示。2016年，上海市班線客運旅客發送量為2 288萬人次，同比下降13.3%。在目前鐵路等對外交通方式仍在不斷分流旅客的背景下，道路客運行業只有轉型升級來提升競爭力，其中票價市場化是轉型升級的必要條件，也是重要的改革舉措。

圖1 近五年上海市班線客運發送量變化情況

2 定價執行現狀

2.1 執行依據和標準

目前，上海市班線客運的票價執行依據是《關于印發<汽車運價規則>和<道路運輸價格管理規定>的通知》（滬交財〔2009〕713號）。該文件結合上海市道路運輸價格管理的實際情況，主要規范了以下幾方面：

①基準票價。上海市省際道路班車客運線路基準票價=省際道路班車客運車輛基準運價（含2%的旅客身體傷害賠償責任保障金）×計費里程＋其他收費。

②實際執行票價。在已公布的線路基準票價基礎上實行上、下浮動，浮動幅度不超過30%，即線路的實際執行票價。班線企業制定實際執行票價后并向市運輸管理處提前報備。

③基準票價公布。市運輸管理處負責核定和公布基準票價。關于“上海市省際道路客運班線基準票價”的更新和修訂工作依據交通運輸部核定頒發的《中國公路營運里程圖集》進行調整，該圖集每三至五年修訂一次（最新版本2014年），基準票價公布中的里程數據和圖集中保持一致。

2.2 執行情況

①公布票價數據。根據上海市最新公布的省際道路客運班線基準票價情況（2016年），已公布基準票價的記錄共18 410條，涵蓋了1 016個目的地城市的客運班線（含各類車型等級）。上海市域內共有10個班線起點，車型等級劃分有14檔基準票價。

②分析數據來源。數據來源于上海市長途客流較集中（約占全市71%）的部分一級站，以此為代表，研究分析上海市省際道路客運的整體水平。本次研究共獲取有效數據總量83.1萬條，涉及21個省市，共477個目的城市。按線路長度看，票價浮動幅度隨線路里程的增加而降低；按線路目的地分布看，江浙皖票價均以上浮為主；按月份看，全年超過三分之一的班次數的票價上浮比例超過25%；按節假日來看，春節上浮水平明顯高于其他節假日。

本次分析班次（83.1萬班次）的旅客總發送量為1 301.7萬人次，占年旅客發送量的56.9%。其中發往江蘇和浙江的占總發送量的92.4%。從旅客發送量的發布情況來看，如表1所示，春運期間日均發送量為5.6萬人次，比全年平均水平高出55%；沿鐵路班線的日均發送量水平較低，僅為全年總體水平的六分之一。

從旅客發送量的票價浮動情況來看，如表2所示，超九成（票價上浮班次的旅客發送量）的票價上浮，隨著票價浮動比例的提高，發送量逐漸降低；超過四成的票價浮動接近上限。

2.3 執行問題

①實際操作和執行依據不一致。票價浮動比例與執行依據不符，按執行依據，省際客運票價可在已公布的線路基準票價基礎上實行上、下浮動，浮動幅度不得超過30%；但在實際數據分析過程中，發現存在部分線路票價上浮超過30%的情況，主要集中在發往江蘇和浙江等地的班線。

表1 與旅客發送量相關的運營情況一覽

表2 與旅客發送量相關的票價浮動情況一覽

②執行依據與實際情況不匹配?；鶞蔬\價表中車輛等級分類與實際需求存在差異，根據執行文件，車型分為大型車、中型車和臥鋪車三類，但現狀車輛主要集中在大型車類別的高一級、高二級和高三級的車輛，隨著中型車和臥鋪車逐步退出市場，在制定基準運價中其他兩大類車型基本無參考意義。

3 經驗借鑒

3.1 浙江客運票價市場化

浙江省以市場化為核心推進道路客運行業轉型升級。2015年9月，印發《浙江省深化道路客運改革實施方案》，在全國率先推行道路客運班線運價市場化改革。一是部分客運班線運價實行市場調節價。杭州至上海、南京、寧波、溫州、衢州等46條與高鐵平行的客運價格實行市場調節價，由經營者根據運輸成本和市場供求等因素自行決定。二是班線定價由備案制改為告知制。實行政府指導價管理的道路班車運價，經營者在規定的最高價范圍內自行確定票價，只需提前15天向社會公告，并將最高限價上限幅度從20%提高到40%，經營者更具客流量和市場變化情況，可以制定靈活、差異化的票價。三是簡化票價計算方式，客車等級和相應的運價由原先16個等級調整為5個等級。

3.2 高鐵票價市場化

2016年，國家發改委發布《關于改革完善高鐵動車組旅客票價政策的通知》（發改價格〔2015〕3070號），2017年1月起放開高鐵動車票價，改由中國鐵路總公司自行定價。2017年4月21日，中國鐵路總公司總在獲得高鐵動車票定價權后，第一次根據市場供需對價格進行調整。

3.3 民航票價市場化

國家民航局在“2014年全國民航工作會議”上提出，將完善價格形成機制，逐步放開國內機票25%的浮動上限。目前，我國民航運輸企業共有900多條國內航線，其中有94條航線的運營完全放開，由政府指導價改為市場調節價，航空公司可根據市場供求情況自主定價（至少提前7日向社會公布），自主定價的國內航線目錄由民航局商國家發改委確定，于每年一季度調整公布。另外，有225條獨飛航線和242條旅游航線只規定票價上限。

3.4 總結經驗

一是建立靈活的票價機制，積極實施市場化改革。上海市班線客運的票價制定相關文件出臺較早，隨著需求變化，定價標準等部分規定已不適應市場發展需求，不利于行業健康發展。相對而言，票價市場化可以激發企業活力、引導優勝劣汰、適應市場需求、促進優質服務。二是借鑒行業票價市場化經驗，分段推進市場化改革。浙江省班線客運與高鐵平行的線路已經實行市場調節價，實行政府指導價的班線定價由備案制改為告知制，最高限價上限幅度提高；另外，高鐵和航空票價在不同程度上實現了從政府指導價到部分線路市場調節價的轉變。

因此，上海市客運班線票價的市場化工作，可遵循“先試點后推廣”的思路，深入分析省際客運市場及票價執行情況，結合實際布設原則，謹慎選擇試點線路，制定價格標準、明確公示方式等，逐步放開并及時評估。

4 票價市場化改革思路

4.1 總體思路

以“保障旅客利益、激發市場活力、促進行業發展”為基本原則，以班線客運的票價為主要內容，提高與行業市場發展需求的契合度，從票價執行現狀出發，設計“發展定位準、可承受度高、可操作性強”的市場化改革方案，為班線客運后續設置票價管理辦法和執行標準提供有力支撐。

班線客運票價市場化改革在對象選擇和內容方面遵循以下基本原則，一是調整班線已實現充分競爭或具備競爭條件，包括與（鐵路、民航等）不同交通方式間的競爭和同方式（省際班線）企業間的競爭；二是調整班線符合市場化調整需求，包括具備市場供求關系、考慮企業運營成本、滿足旅客服務需求等；三是票價相關事項同步完善，如針對兒童票價、優待票價的收費標準，在市場化方案設計中同步考慮。具體推行過程采用“先行試點、逐步推廣”的模式。

4.2 調整對象

建議選取沿鐵路班線作為票價改革的突破口。根據班線票價市場化改革的思路和原則，沿鐵路班線基本符合試點調整要求。一是市場化競爭充分，與同線路鐵路列次存在競爭關系，總體運營成熟穩定，目前在節假日等時段是鐵路客運的有力補充；二是票價市場化基礎較好，沿鐵路班線的票價上浮比例雖高于總體班線水平，且節假日高于平日，但票價浮動幅度小于非鐵路班線，相對更可控；三是票價浮動存在上浮空間，沿鐵路班線的票價上浮比例明顯，變化趨勢與總體班線一致，能為逐步實行市場調節提供支撐；四是客流影響范圍明確，鐵路沿線旅客的出行區域和時段特征較明顯，沿鐵路班線的管理針對性強。目前沿鐵路班線的旅客發送量約217.5萬人次，占總發送量的17%。

4.3 沿鐵路班線的線路初選及比較

選線思路一：按沿鐵路班線目的地城市的數量排序。以各省份下目的城市總量排名前五的班線為調整線路，此類沿鐵路班線的客流量充足，具備調整的客源條件。此方案調整線路涉及16.7萬班次和212.7萬人次。

選線思路二：按沿鐵路班線線路里程排序。按800 km以上選取長距離的沿鐵路班線作為調整線路。由于鐵路、航空對長距離沿鐵路班線的替代性強，此類線路的客流影響面較小，可試點調整。此方案調整線路涉及1.4萬班次和8.3萬人次。

選線思路三：按沿鐵路班線的年班次數量排序。按年班次數量規模選取日均班次1班以下的沿鐵路班線為調整線路。此類線路的客流影響面較小，可試點調整。此方案調整線路涉及1.2萬班次和6.5萬人次。

表3 沿鐵路班線的線路初選方案比較

綜上所述，上述三種線路選擇思路和涉及客流情況如表3所示。從試點的角度，可先選取部分影響面較小的作為改革方案試點；再逐步推進涵蓋整體客流的改革方案。

4.4 票價調整方案設計及比較

票價思路一：繼續實行政府指導價，適當擴大浮動比例。

指在原來基準運價的基礎上，調整票價浮動比例的上下限，來推進票價市場化的方案。從浮動下限來看（如圖2）票價浮動下限基本不會低于-10%。因此，建議浮動下限確定為10%。行票價與鐵路票價間仍存在差距的線路先行試點。

圖2 沿鐵路班線票價浮動范圍情況

二是票價特殊時段管控，指在票價完全放開的班線上，為了維護特殊時段（如節假日、重大活動等）的市場供需穩定性，采取的短時管控措施。從管控方式來看，可以保持現狀和設定上限兩種，前者指管控期間，繼續按照現行浮動規定執行，即基準運價上、下浮動30%；后者指管控期間，設置票價上限，避免因供需不平衡導致的價格過高，影響剛性需求，如春運期間的前15天是旅客返鄉出行的高峰，屬于剛性需求1一方面，推進票價市場化，隨著旅客出行需求的增長，票價上漲符合市場化規律；另一方面，考慮到公平性，管理部門和旅客都不希望票價肆意上漲。。

從2016年春運出行高峰時段的旅客發送量量及票價浮動情況來看（如圖3），隨著春節臨近，發送量逐漸增長，2月5日的總發送量最高（9.3萬人次）；期間票價上浮的班次發送量占比（總量）均達到93%以上，2月4日至6日的占比最高（97.8%）；期間票價上浮比例超過25%的總發送量占比為61.1%，2月4日至6日的占比超過67%。因此，建議春運前15天設置為特殊管控時段。

浮動上限根據浮動區間不同提出兩種方案，一是浮動區間縮小，上限擴大。例如，浮動上限由現行30%調整為40%。二是浮動區間不變，上限擴大。例如，浮動上限由現行30%調整為50%。

票價思路二：由政府指導價調整為市場調節價。

一是票價平日完全放開，由班線企業自己制定線路票價。由于完全放開后的票價自由度更大，建議挑選旅客發送量穩定、或影響面較小的沿鐵路班線施行試點，如發送客流聚集線路、800 km以上線路、日均班次小于1班的線路等，并要考慮班線與鐵路間的比價關系。因此，建議現

圖3 春運出發高峰時段的票價浮動情況一覽

4.5 建議

班線票價改革推薦原則：擬按市場調節價思路放開線路。遵循“先行試點，逐步放開”的原則，根據梳理好的（條件已經成熟的）沿鐵路班線，分三步走。第一階段初期部分先行試點放開；第二階段試點成熟后逐步擴大范圍放開，第三階段待配套管理措施完善后，全面放開。

第一階段，按影響程度小的線路改革。調整對象的三個思路中，選線思路二（800 km以上）和選線思路三（日均1班以下）的客流占比分別為3.8%和3%，影響程度均較小，施行市場調節價后可控性較強。因此，建議第一階段試點線路采用這兩個思路的并集。如表5所示，疊加后旅客發送量占總量的4.9%，影響程度小幅擴大。

表4 沿鐵路班線的票價調整方案比較

表5 第一階段線路推薦情況一覽

表6 第二階段線路推薦情況一覽

第二階段，按涵蓋客流大的線路改革。思路一中按數量排序方案的旅客發送量占比達到97.8%。為了更好發揮市場調節價作用，對于該思路進行深化分析。除考慮旅客發送量外，增加兩組約束條件，一是與鐵路的比價關系，即從中選出與鐵路票價之間仍有差距的班線，二是年日均班次大于等于1，即從中選出發班情況較為穩定的班線。在上述條件約束下思路一的旅客發送量占比達到80.5%。因此，第二階段試點線路思路一包括的線路（除第一階段已試點的線路之外）。如表6所示，疊加后第一階段和第二階段的旅客發送量合計占總量的83.7%，影響程度顯著擴大。

第三階段，推廣至未涵蓋的線路改革。未涵蓋的路線包括三類。一是沿鐵路班線在前兩個階段仍未涵蓋的線路；二是隨著鐵路網建設而新增的沿鐵路班線的線路；三是非鐵路班線的線路及其它特例線路等。

根據上述三個階段的線路試點推廣等安排，第一階段和第二階段的線路方案相對明確。試點后票價由政府指導價調整為市場調節價，平日票價完全放開，原則上無浮動限制，由運營主體自行定價；特殊時段可以參考春運前15天，具體票價管控方式根據實際商定。