自由貿易港的三種構想

王志明

黨的十九大報告提出：“賦予自由貿易試驗區更大改革自主權，探索建設自由貿易港。

黨的十九大報告提出：“賦予自由貿易試驗區更大改革自主權，探索建設自由貿易港?！痹谖覈?，自由貿易試驗區與自由貿易港有著顯著區別不同概念，有學者提出了我國建設自由貿易港的三種可能構想。

自由貿易試驗區與自由貿易港的區別

自由貿易區和自由貿易港，都沒有標準的定義。兩者間的區別也沒有清晰標準。最近，中共中央政治局常委、國務院副總理汪洋在署名文章《推動形成全面開放新格局》中對自由貿易港的權威定義是：“自由港是設在一國（地區）境內關外、貨物資金人員進出自由、絕大多數商品免征關稅的特定區域，是目前全球開放水平最高的特殊經濟功能區?！卑凑者@個定義，我國的自貿試驗區和自由貿易港的區別將主要體現在兩點：一是自由貿易港內的區域將全部是境內關外，而自由貿易試驗區既存在境內關外區域又存在非境內關外區域；二是自由貿易港的貨物資金人員相對于境外的進出將比自由貿易區更加自由。

從理論上講，自由貿易港的訴求完全可以在自貿試驗區的框架內提出來。沒有任何理論把自由貿易港的某些內容定義為自由貿易區所不能實施。但分析中國自由貿易試驗區的設立背景和中央政府的目標追求，可以發現，中國的自由貿易港與自由貿易試驗區的最大區別在于：自由貿易港能夠大幅減輕國家對于自由貿易試驗區改革開放措施的可復制、可推廣性的要求。從背景看，上海的自由貿易試驗區申請能夠在2013年由商務部牽頭推動下獲得國務院批復同意，其中一個重要原因是商務部需要通過上海自由貿易試驗區來試驗中美投資協定談判中美方要求的投資準入國民待遇和負面清單管理模式。在此基礎上，上海自貿區被充分升華了意義：它不但是一個旨在推行貿易自由化的試驗區，而且是中國在經濟轉型的關鍵時期，以開放推動改革、釋放改革紅利的試驗區。這樣，中國很多重要的改革措施都可能在自貿區先行先試。正是具有這樣的意義，自貿試驗區的改革開放政策總體上被要求必須具有可復制、可推廣性，那些僅僅賦予特殊地域的特殊優惠政策就很難落戶自由貿易試驗區。例如，上海自由貿易試驗區不能享受深圳前海15%所得稅的政策。但自由貿易港的“港”比自由貿易區的“區”的概念更具有特殊地理性，由此，在構想自由貿易港時，可以更多地考慮特殊地域的特殊需求，減輕對于可復制可推廣性的要求。這也正是本文可以自由構想自由貿易港的基礎。

低強度自由貿易港模式

任何特殊經濟區在貿易、金融、投資和管理體制等方面都會有所創新，但特殊經濟區的核心措施在于其實質性的具體政策措施。我國自由貿易港可以爭取到的政策措施包括：

1.將自貿區對境外貨物“先入區，后報關”政策提升至“境外貨物入區不報關”或“境外貨物入區不報關僅申報”或“境外貨物入區適用極簡化報關和檢驗檢疫手續”或“境外貨物入區僅實施簡化的安全監管”或“只有‘安全準入負面清單上的貨物才需履行申報手續”。

2.確保離岸轉口貿易的穩定性和可預見性。

3.外商投資自由貿易港的負面清單比自由貿易試驗區更加縮減；對負面清單內項目的審批設置綠色通道和特殊許可。

4.我國金融開放的措施在自由貿易港或自貿試驗區先行實施?？纱_定將開放的領域包括：中方決定將單個或多個外國投資者直接或間接投資證券、基金管理、期貨公司的投資比例限制放寬至51%，三年后不受限制；將取消對中資銀行和金融資產管理公司的外資單一持股不超過20%、合計持股不超過25%的持股比例限制，實施內外一致的銀行業股權投資比例規則；三年后將單個或多個外國投資者投資設立經營人身保險業務的保險公司的投資比例放寬至51%，五年后投資比例不受限制。

5.在上海自由貿易港內，在境外人員進出境上實施最寬松政策。

第1條政策僅僅是一種進口手續上的便利化措施。自貿港的政策設計者可能會幻想進境貨物具有不向海關出示和申報的自由，但其實這不但用處不大，而且幾乎不可能。德國漢堡自貿區曾經具有這種自由，但美國911事件發生后，就取消了這種免申報的自由。在反恐形勢日益嚴峻的今天，境外貨物如果不經申報就入境，很容易混雜病毒、輻射物、武器、垃圾等。自貿港的政策設計者可能將病毒、輻射物、武器、垃圾等列入負面清單，負面清單以外免申報。但這樣會產生大量漏洞，在當前對瀆職和玩忽職守追責甚嚴的形勢下，中央部委和地方自貿港管理人員可能都不愿承擔這樣的風險。所以，自貿港對進境貨物大概率仍會要求申報，只不過申報的內容和手續上更加簡化而已。

上面第1條政策的最大好處是能夠促進國際到岸轉口貿易，但對于離岸轉口貿易不起多少作用。以蘇州為例，雖然蘇州幾乎沒有國際到岸轉口貿易，但每年的離岸轉口貿易可達二十多億美元。但蘇州和其它境內城市一樣，離岸轉口貿易的穩定性和可預見性缺乏保障。當金融和外匯管理趨緊時，銀行系統就會收緊對離岸轉口貿易的貿易融資和收付匯管理，因此做離岸轉口貿易的企業通常都會在新加坡或香港設立財務運作中心。一旦自貿港解決了離岸轉口貿易的穩定性和可預見性問題，境內離岸轉口貿易營運企業就沒有必要去境外。

第3、第4條政策將營造自貿港在招商引資上的壟斷優勢。例如，外商投資電動汽車制造企業，可能僅允許在自貿港或自貿區內控股或獨資，這樣，特斯拉就不可能在自貿港或自貿區外投資。自貿港在招商引資上的壟斷優勢的大小取決于自貿港的大小范圍。如果上海自貿港僅僅由洋山保稅港區加洋山港口的大部分以及浦東機場的國際部分加浦東機場綜保區組成，則由于受到空間限制，自貿港內將無法容納制造業項目，自貿港招商引資上的壟斷優勢將十分有限。否則，這種優勢的作用將非常明顯。

第5條政策將營造自貿港吸引人才的新優勢。同樣地，如果上海自貿港僅僅由洋山保稅港區加洋山港口的大部分以及浦東機場的國際部分加浦東機場綜保區組成，則由于受到空間限制，自貿港內將無法容納科技研發和總部經濟項目，自貿港吸引人才的優勢將十分有限。否則，這種優勢的作用將非常明顯。此外，第5條政策可能會大幅增加浦東機場的中轉航班，填補上海機場相對于新加坡、香港、泰國等機場在中轉航班上的巨大差距，這將大幅改善長三角乃至中國的營商環境。

如果以以上5條政策措施為主構建自由貿易港，將形成低強度自由貿易港模式。低強度自由貿易港模式將發揮長遠作用的關鍵措施是第1條和第5條。以上海自由貿易港為例，它將保障上海洋山港和浦東機場逐漸實現國際到岸轉口貿易和國際中轉航班的大發展。第2條政策措施不一定被重視。第3、第4條政策措施具有短期效果，壟斷優勢最多3年，而且自貿港的空間對招商引資形成了天花板制約。

中強度自由貿易港模式

在以上低強度自由貿易港模式的基礎上加上以下2條政策措施，將形成中強度自由貿易港模式。

6.對企業來源于離岸子公司和離岸業務的收入，減按15%的稅率征收所得稅。

7.在自由貿易港內，大幅降低因特網防火墻高度。允許使用Facebook等境外應用。

第6條政策將使得自貿港成為中國上市公司和著名品牌企業的進行境外投資的功能性總部集聚地，并對境內自貿港以外的城市和地區的總部經濟形成巨大沖擊。中國企業投資境外子公司所產生的利潤應該在中國境內繳所得稅。由于境外利潤很難核查，大多數企業通過財務手段規避此稅。但對上市公司和著名品牌企業而言，這種規避很難。如果自貿港對來源于離岸子公司和離岸業務的收入，減按15%的稅率征收所得稅，則上市公司和著名品牌企業都將有意愿在自貿港設立進行境外投資的功能性投資企業。如此，對境內自貿港以外的城市和地區的總部經濟勢必形成巨大沖擊。事實上，上海自貿區從2013年成立以來，獲得的最大的成效之一就是國內每年有200多億美元的境外投資通過自貿區出去。這是上海自貿區借助于金融外匯創新政策實現的。如果自貿港再獲得離岸稅收政策，則通過自貿港進行的境外投資有可能達到千億美元的級別。

上海自貿港獲得此政策的可能性很大，因為此前國務院批復的上海自貿區方案里已經有類似表述。

第7條政策，再加上將自貿港空間擴張到一些可居住辦公區域，將推動自貿港成為科技創新和文化娛樂游戲中心。

高強度自由貿易港模式

在以上中強度自由貿易港模式的政策措施基礎上加上以下3條政策措施，將形成高強度自由貿易港模式。

8.在自由貿易港內，允許境外司法體系的適當應用。

9.對自由貿易港內注冊的企業適用15%的所得稅稅率。

10.在上海自由貿易港內，人民幣實現完全的可自由兌換。所有香港、新加坡開放的金融項目都允許在上海自由貿易港投資設立。

第8至第10條政策將使得自貿港成為離岸公司的注冊集聚地，并對國際傳統的離岸公司注冊集聚地以及境內自貿港以外的城市和地區的總部經濟形成巨大沖擊。上海自貿港如果能像深圳前海一樣獲得15%所得稅政策，將在稅率上追平新加坡、香港?？紤]到美國特朗普新政正推行大幅度的稅收減免政策，中國借自貿港進行稅收減免的試驗是有可能的。一旦國家給予第8至第10條政策，上海自貿港肯定能成為離岸公司的注冊集聚地。因為相較于新加坡、香港、維爾京群島、百慕大、開曼群島，中國自貿港不但有相關的寬松自由政策，而且中國跟世界上絕大多數國家和地區簽署有稅收抵免協議，中國地方財政在財政資金的獎勵上又可以不必透明，所以中國自貿港與傳統的離岸公司注冊集聚地新加坡、香港、維爾京群島、百慕大、開曼群島相比，可以更具競爭力。與歐洲的愛爾蘭相比，也可以更具競爭力。

第10條政策還將推動上海超越新加坡、東京、香港，成為真正的國際金融中心。這將大幅改善長三角乃至中國大陸的營商環境。

三種自由貿易港模式的比較分析

低強度自由貿易港模式能夠造就轉口貿易和航空港中轉功能的大發展，并可以在倉儲、貨物交接、人員和資金流動方面獲得更多的便利性。

中強度自由貿易港模式在低強度模式上疊加了對于離岸業務和離岸稅收的優惠政策。目前，稅務部門基本上收不到境外投資所得的稅收，國家財政和稅務部門確有通過降低離岸稅率來收稅的想法。美國特朗普稅改對跨國公司離岸累計利潤回國時征收一次性優惠關稅的計劃與此相似。如果美國實施新的稅改計劃，中國很有可能跟進離岸稅收15%的政策。如果中國實施該政策，可能會選擇上海自貿港先行進行試驗性實施。此外，中強度自由貿易港模式可能會推動自貿港成為科技創新和文化娛樂游戲中心。

高強度自由貿易港模式在競爭力上可以匹敵任何國際上的自由貿易港，它不但解決了中國大陸幾乎沒有跨境財務結算中心的問題，而且使得國際離岸公司的注冊地可以大批量地選擇注冊于中國的自貿港。

以上三種自由貿易港模式，在可復制可推廣性以及降低特殊經濟區對境內其它城市和地區的市場公平性的沖擊上依序衰減，在提升我國特殊經濟區國際競爭力上依序提升。

可以為自由貿易港設計成百上千條政策措施，但其中絕大多數必定為技術性的、純便利化、不帶來根本性或較大突破的。本文構想的以上10條政策措施能夠帶來本質性改變，并大致決定自由貿易港的開放強度。在這10條政策措施中，第1至第5條肯定會取得國家各部委的同意，并得到落實；第6、第7條將大概率地取得國家各部委的同意；第8至第10條將有可能取得國家各部委的同意。

必須指出，無論是低、中還是高強度的自由貿易港，均有其負面效應：由于自由貿易港的貨物資金人員相對于境外的進出將比自由貿易區更加自由，其相對于境內區外的進出將必然變得更加不自由。這可能總體上導致自由貿易港相對于非自由貿易港變得更加不自由。例如，來自長江中上游的內支線船舶可能因為洋山港成為自由貿易港而無法像現在這樣就近?？吭谶h洋貨輪旁邊。2013年1月1日，具有125年歷史的德國漢堡港自由貿易區的關閉啟示我們：單純在貿易上追求更深層次的境內關外的定位幾乎是沒有意義的。自由貿易港只有在金融、投資和管理上同樣具有境內關外的定位才真正具有競爭力。

此外，自由貿易港的競爭力和虹吸力強弱還取決于其空間范圍是否包含非海關特殊監管區、是否包含未開發地塊。分析上海自由貿易港區域范圍，最大可能是洋山保稅港區加洋山港口的大部分以及浦東機場的國際部分加浦東機場綜保區；也有可能會爭取將南匯臨港新城的一部分以及浦東機場附近的一部分劃入自貿港；可能也會爭取把虹橋機場的國際部分以及虹橋機場周邊的一小塊地域劃入自貿港。

自由貿易港的構想不可能一蹴而就。由于存在可批性問題，也可以將以上三種自貿港構想在時間上分三期逐步實施。