“一帶一路”倡議實施中的橫向政府間關系協調

陸道平

[摘要]基于我國的行政管理體制與中央一地方權力結構，橫向政府間關系協調的順暢與否是“一帶一路”倡議能否順利推進的重要影響因素之一?；趨f同治理理論與集體行動理論，“一帶一路”倡議實施過程中橫向政府間關系協調存在非完全理性競爭困局、包容性合作不足困局以及制度性協調缺失困局。細化選擇性激勵、優化績效考核機制以及強化協調的制度性是解決“一帶一路”倡議實施中橫向政府間關系協調困局的路徑選擇。

[關鍵詞]“一帶一路”倡議;橫向政府;協調困局;路徑

[中圖分類號]F114 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-3541（2018）06-0018-05

2013年10月，習近平總書記第一次將“一帶”與“一路”相提并論，“一帶一路”倡議初見雛形。2013年11月，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，標志著“一帶一路”倡議進入規劃階段?！耙粠б宦贰背h的實施推動了我國對外開放新格局的形成，對進一步擴大改革開放、推動經濟轉型升級具有重要意義。然而，基于我國的行政管理體制與中央一地方權力結構，橫向政府間關系協調的順暢與否是“一帶一路”倡議能否順利推進的重要影響因素之一。

一、“一帶一路”倡議中政府關系協調的理論邏輯

“一帶一路”倡議是跨區域、跨國家的多變互動機制，與多變國家和政府共同打造政治互信、經濟融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責任共同體。因此橫向政府之間有效的合作和互動關系是其中最為關鍵的問題。就國內范圍內來說，“一帶一路”倡議同樣需要跨區域地方政府之間行之有效的協同與合作。橫向政府間關系協調是指行政級別對等的地方政府為了實現特定的公共目標或執行跨行政區域的公共政策而進行的平等互利的溝通與協作。

“一帶一路”倡議實施中的橫向政府間關系協調是指，行政級別對等的地方政府為了實現既定戰略目標而開展的溝通與協作。由于“一帶一路”倡議實施中涉及多元主體，利益牽涉廣泛，彼此間具有較強的競爭性，且在執行過程中需要充分合作，因此，“一帶一路”倡議實施中的橫向政府間關系協調是建立在協同治理與集體行動理論邏輯基礎上的。

協同治理概念最早由美國學者McGuire提出。在研究美國的聯邦制度時，McGuire發現協同治理是“最具生命力的協同解決問題的模型”[1]（p.12）。20世紀90年代前期，經濟學家在研究商業聯盟中的組織間互動關系時提出“協同優勢”的概念，此后，政治學者多從公共政策的角度研究協同治理。公共政策視角強調多元主體參與政策制定、執行的過程中所帶來的復雜性需要協同治理。

國內學者對協同治理的關注源于政府治理現代化的需要。燕繼榮基于治理結構的演進過程闡明了協同治理是公共治理和社會管理創新的大勢所趨[2];楊志軍從解決傳統政府社會公共問題治理的弊端出發，認為多中心的協同治理模式在區域公共事務治理方面較為適用[3];楊清華則認為協同治理與公民參與間存在邏輯同構[4]。隨著研究的深入，協同治理被看作為實現政策目標或組織績效而提高公眾參與的多元治理的有效手段。

集體行動理論是橫向政府間關系協調的又一理論基礎。國外關于集體行動理論的研究主要從三個方面展開：“囚徒困境”“阿羅悖論”“集體行動的邏輯”?！扒敉嚼Ь场标P注的是有限信息背景下的個體利益最大化;“阿羅悖論”關注的是不充分市場下的選擇困局;“集體行動的邏輯”則關注的是組織化社會的行動困境。奧爾森是“集體行動的邏輯”研究的代表。在《集體行動的邏輯》一書中，奧爾森從理性經濟人假設出發，通過對集體內部個體行動者的行為分析，發現“搭便車”問題，從而否定了傳統意義上個體理性與集體理性的一致性，并指出個體不會自愿地采取行動以實現共同的或集團的利益，出現“集體不行動”的結果[5]（p.2）。隨著研究的深入，國外學者結合奧斯特羅姆公共池塘治理理論，提出制度性集體行動理論框架。該理論將集體行動中個體之間的契約與合作擴展到制度行動者層面，將地方政府單元作為集團成員或行動者[6]（pp.800-822），關注制度單元之間的相互作用，核心在于如何將具有共同偏好的制度單元成員集中在一起，使其達成合作[7]（pp.256-270）。國內學者對集體行動理論的探討也較為深入。毛壽龍論證了集體行動理論與公共治理間的關系，認為現代集體行動的繁榮催生新的治理結構[8];蔡嵐提出解決區域合作困境的制度集體行動研究框架[9];金太軍和鹿斌從理論上對集體行動的困境進行反思[10]。

隨著理論研究的深入，集體行動理論被廣泛應用到公共政策與公共治理領域，為實現治理現代化提供了重要的概念框架和分析工具。

需要指出的是，雖然協同治理理論和集體行動理論為橫向政府間關系協調，特別是“一帶一路”倡議實施中的橫向政府間關系協調提供了理論支撐，但是理論的效度是建立在特定的前提條件下的，而這些前提條件在現實生活中很難全部具備。一方面，理性人假設是協同治理和集體行動的前提，但是地方政府在制定公共政策、開展公共治理的過程中，往往處于信息不完全狀態，且面臨殘酷的“晉升錦標賽”，地方主政官員往往傾向于立竿見影的政績，而這會導致地方政府過于短視;另一方面，橫向政府間關系協調是建立在比較資源優勢基礎上，也就是說，地方政府可以根據所具有的要素稟賦開展互利合作，但是在現實的經濟發展過程中，由于制度性協調機制的缺失，地方政府特別是處于要素稟賦劣勢的地方政府，往往通過行政壁壘保護本土企業，從而阻礙了要素的自由流動，而具有比較優勢的地方政府往往傾向于強強聯合，導致地方政府間包容性合作不足。

因此“一帶一路”倡議實施過程中橫向政府間關系協調存在非完全理性競爭困局、包容性合作不足困局以及制度性協調缺失困局。

二、“一帶一路”倡議實施中政府橫向協調的困境

“一帶一路”倡議實施以來，政府間橫向關系在原有的合作和互動基礎上有較為明顯的提升，無論是協調的意識還是協調機制的創新，協調組織的建立都進入一個新的階段，但是依然存在一些明顯的問題，與“一帶一路”倡議的實施的要求還有不小的距離。

（一）政府間的非完全理性競爭

黨的十九大報告確定了“市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用”的目標。要素的自由流動與競爭是市場機制的核心。在“一帶一路”倡議實施過程中，地方政府出于自身利益的需要，通過行政化方式進行資源配置，導致非全完理性競爭。具體表現在：首先，重復建設。地方政府為了借助“一帶一路”倡議中的“設施聯通”，大量開展基礎設施投資，導致大量的重復建設。投資是拉動經濟發展的重要動力之一，地方政府間的競爭是導致擴大投資的重要因素?；A設施建設是改善民生、提高居民獲得感的重要方式。如果地方政府只關注眼前利益、短期政績，則會導致惡性競爭的局面，造成公共資源的大量浪費。例如，一些區位相近的地方政府爭相修建機場、港口，導致這些設施的使用率低下，甚至無法收回投資成本。其次，優惠政策泛濫。在“一帶一路”倡議實施過程中，地方政府為了盡可能地獲得外部投資，從而帶動本地經濟發展，往往會推行大規模的稅費優惠政策。在經濟發展早期，通過稅費讓利吸引外資，對促進經濟發展具有重要意義，但是在經濟由高速增長向高質量發展轉變階段，地方政府間稅費讓利政策的相繼推出，加劇了橫向政府間的博弈，客觀上會造成公共資源的流失，使得橫向政府間在“一帶一路”倡議實施中容易出現“逆向選擇”。最后，區域差距擴大。公平、有序競爭可以提高資源利用效率，從而促進經濟發展。從競爭對區域發展差距的影響看，地方政府之間不平等、不公正的競爭，壓抑了中西部地區發展的積極性[11]（p.214），導致區域間發展差距不斷拉大。在“一帶一路”倡議實施過程中，由于資源稟賦差異的存在，地方政府間競爭的起點與側重點并不相同，但是經濟發達地區的地方政府往往傾向于選擇強強聯合資源共享，經濟欠發達地方政府往往只能硬拼蠻上，結果是錯過發展機會，導致惡性競爭加劇。

在“一帶一路”倡議實施過程中，一些地方政府為了更好地吸引先進技術和高層次人才，紛紛大力推進技術平臺建設，加大技術創新的獎勵力度，積極完善人才的培養、引進和使用機制，打造與本地經濟社會實際相契合的、結構合理的高素質人才隊伍。為了吸引更加優質的投資，特別是那些環境污染小、工藝先進、代表未來發展方向的優質投資項目，對經濟社會的意義不言而喻，地方政府間自然會展開激烈的競爭。盡管目前地方政府之間圍繞人才和投資總體上來說競爭越來越走向良性化，但是不可避免的是，一些地方政府為了吸弓！高層次人才和投資項目，往往不擇手段，在政策上打擦邊球，甚至突破法律法規的底線，相互之間挖人才、搶項目，陷入一種惡性競爭的泥淖中。例如，一些地方政府忽視本地的實際，盲目競爭，盲目引進資金、技術和資源，導致各地之間重復建設、產業趨同、粗放發展等問題。

（二）政府間的包容性合作不足

包容性合作是指地方政府間因為各自的利益需求，或為減少、避免相互間的利益沖突和矛盾，本著“優勢互補、互惠互利、合作雙贏、共同發展”的原則，相互間采取合作的行為。一般來說，基于相互間平等地位基礎上的合作形式，并通過簽訂契約的方式來規定雙方之間的權利、義務關系。隨著各地經濟社會聯系的不斷密切，這種合作形式愈來愈廣泛，涉及的領域越來越多，包括能源、交通、基礎設施、商務與貿易、產業與投資、科教文化、旅游、勞務以及衛生防疫和環境保護等。由于這種合作方式既能較好地實現合作各方的目標，又能明確完整地表達各自的訴求，更重要的是具有較強的約束力，也沒有改變相關的法律法規和制度框架和行政區劃等。因此，在區域合作迅速發展的今天，這一形式已成為地方政府間合作的一種主要方式。另外，地方政府間面對共同的問題，統一部署，共同決策，采取相互協調的統一行為的合作形式，在有效地避免各方矛盾的同時，能夠獲得一致性的合作力量。雖然地方政府有著較為清晰的行政轄區，但是依然存在一些跨區域的問題，某些問題的復雜性往往超出單一地方政府自身的能力和權限范圍，只有通過地方政府之間的共同努力，協調一致地采取相關行為，相互依賴對方的資源才能實現共同的目標。同時，面對區域經濟和社會發展新的機遇，也需要地方政府間攜起手來，共同努力，才能更好地抓住機遇。為了更好地實現合作，通常各地方政府之間會成立跨地區的合作組織，如聯絡委員會、協調會、聯席會議等，依照實際的情況，定期或不定期地進行互動和溝通。

“一帶一路”倡議實施中的“政策溝通”和“貿易暢通”需要橫向政府間的包容性合作。一般而言，合作能夠充分地發揮彼此間比較資源優勢，實現優勢互補，從而獲得互利共贏，但是合作也會帶來風險，包括協調風險、分配風險和道德風險。協調需要建立在共同認可的標準上，從而可以采取集體行動。當地方政府需要解決“一帶一路”倡議實施中的復雜協調問題，特別是面臨市場競爭會削弱本土競爭優勢時，處于劣勢的地方政府往往會設置市場壁壘進行自我保護，從而阻礙了生產要素的自由流動，損害了自由統一市場的形成與發展，協調風險就會增加。分配風險是合作基礎上收益的分配困境。由于“一帶一路”倡議實施中涉及的利益點多面廣，主體眾多，在成本收益核算方面的信息并不完全透明的情況下，地方政府為了爭取最大化利益，會人為放大自身成本，從而導致分配風險。道德風險是在信息不對稱條件下，地方政府會利用不具有強制約束力的約定或協議的漏洞，為了實現自身利益最大化，而不惜做出具有負外部性的行為。一直以來，經濟發展都是地方政府政績的重要考核指標，地方政府的所有資源都圍繞著考核指揮棒運作，這導致地方政府對環境保護、民生福利等方面投入不足。在“一帶一路”倡議實施的過程中，由于中央政府給予的政策傾斜力度較大，且這種傾斜具有準公共產品的性質，這使得橫向地方政府在協同行動的過程中，會出現“搭便車”現象，特別是涉及跨區域的環境治理、公共資源保護等方面時尤其如此形成典型的“囚徒困境”。

（三）政府間的制度性協調缺失

“一帶一路”倡議的實施是一個協同治理過程。在這一過程中，形成一種基于中央一地方關系基礎上的政策嵌人性網絡。在該網絡中，中央政府提出政策愿景并給出時間表和路線圖，地方政府根據自身實際情況，在完成中央任務要求的過程中，爭取中央政府資源支持，并獲取自身經濟發展。對于橫向政府間關系而言，這一嵌人性網絡缺乏約束性契約。所謂約束性契約是指參與主體之間達成具有法律約束力的合作協議。這種契約關系是建立在自愿的前提下，在保留地方主體自治權基礎上為所有成員提供了一個正式的解決外部性問題的機制[12]，但也正是因為缺少強制性約束力，橫向政府間無法形成有效的集體行動。自分稅制以來，地方政府自主性不斷強化，這種基于地方核心行動者口頭承諾而非約束性契約基礎上的協調，是比較隨意松散的，而且缺乏確定性、持續性與穩定性。

自“一帶一路”倡議提出以來，沿線省份城市都提出自身的“一帶一路”倡議對接方案，但是卻沒有與相鄰的省份或者城市實現方案協同。雖然在少數省份的規劃中，看到與相鄰省份協作的只言片語，但都沒有具體項目的溝通落實[13]。此外，政策嵌人性網絡中的地方政府對“試點權”的爭奪也導致制度性協調缺失?！霸圏c權”是中央政府最大限度地降低改革風險獲取改革收益并調動地方政府積極性的有效措施。通過試點，一方面可以積累改革經驗，將改革深化推廣;另一方面，地方政府通過獲取“試點權”從而獲得政策資源和執政合法性，但是“試點權”作為一種稀缺資源，往往意味著此消彼長。因此，在“一帶一路”倡議實施過程中，地方政府圍繞倡議實施節點，不斷強化彼此間的非正向博弈，從而導致制度性協調機制缺失困局。

三、提升“一帶一路”倡議實施中政府間協調的路徑

“一帶一路”倡議實施中的橫向政府間關系協調困局本質上是地方政府無法凝聚集體行動開展協同治理的典型表現?！耙粠б宦贰背h的順利實施既要充分調動地方政府的積極性，又要形成具有包容性的發展成果共享機制。細化選擇性激勵、優化績效考核機制以及強化協調的制度性是解決“一帶一路”倡議實施中橫向政府間關系協調困局的有效路徑。

（一）需要細化政府間協調的選擇性激勵

選擇性激勵一般被認為是達成集體行動、實現協同治理的有效路徑?！耙粠б宦贰背h實施中的地方政府行為具有典型理性經濟人特征，由此帶來地方政府間缺少有效合作與競爭。有效合作與競爭是建立在合作共識基礎上的，而合作共識有賴于彼此對實現自身利益的有效性預期，而利益的有效性預期取決于利益的包容性與共享性，因此，“一帶一路”倡議的實施，應制定容納差異性和包容性的選擇性激勵機制。因此，在“一帶一路”倡議實施過程中，中央政府需要建立利益共享協調機制，以促進跨行政區協同合作。一是促進跨行政區合作，在涉及區域性公共產品的生產與供給時，中央政府需要綜合考慮評估各地方政府的投入與產出，從而實現多方共贏;二是以項目促進各地發展，中央政府可以根據各地的實際情況，選擇和推進一批對各方都有利的合作項目，從而調動地方政府的積極性;三是產業鏈分工，產業鏈分工的本質是充分利用各地方政府的比較資源優勢進行專業化生產，通過提升產業競爭優勢來獲得區域整體利益。

就江蘇省內地方政府在“一帶一路”倡議實施中的選擇性激勵而言，就是要促進蘇南、蘇中、蘇北等三地在“一帶一路”倡議實施中獲得均衡發展并縮小區域差距。從全省范圍來看，各地級市主動作為，積極貫徹落實國家以及江蘇省政府的相關政策，既為“一帶一路”倡議的實施做出相應的貢獻，也促進了本地經濟的發展。從各市的實際情況來看，一方面，各地是在現有的基礎做出相關決策，但是由于“一帶一路”倡議實施起始資源的不平等，導致各地的資源投入和收益也會不同，這難免會進一步拉大“三地”的發展差距;另一方面，基于行政性分權的體制，各地方政府間的競爭要多于合作，因而，各地的發展決策之間幾乎沒有兼容性，幾乎無法形成集體行動，實現資源利用的集約化與收益的最大化。因此，江蘇省政府需要通盤考慮，以更具包容性、選擇性激勵機制的建立，來提高“三地”發展政策的兼容性。

（二）有必要優化政府間協調的績效考核機制

地方政府的績效考核機制是理解“一帶一路”倡議實施中地方政府間無法形成有效集體行動的關鍵要素。在當前的中央一地方行政管理體制下，中央政府制定的績效考核體系是地方政府的施政指南。有效的地方政府績效考核體系，可以使地方政府行為變得規范并具有可預期性，從而有利于實現地方政府之間的良性合作。因此有必要優化地方政府績效考核機制。原國家人事部《中國政府績效評估研究》課題組提出一套由3個一級指標、11個二級指標以及33個三級指標構成的政府績效評估指標體系，這一指標體系既包括經濟、社會、人口與環境等影響指標，又包括經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、國有資產管理等職能目標，還包括人力資源狀況、廉潔狀況、行政效率等潛力指標[14]（pp.42-43）。就“一帶一路”倡議實施而言，一方面要實現當前績效考核機制與“一帶一路”倡議實施績效的兼容性;另一方面，要通盤考慮“一帶一路”倡議實施中橫向政府間協調的績效水平，從而可以準確判斷地方政府貫徹落實“一帶一路”倡議的實際情況，從而實現“一帶一路”倡議的最大化收益。

就江蘇省內地方政府而言，圍繞“一帶一路”倡議實施的地方政府間協調，首先是信息的共享。信息是政府決策的前提，沒有準確、及時的信息，政府決策只能是“巧婦難為無米之炊”。政府的信息協調包括信息獲取、信息分析、信息反饋。根據我們調研所了解到的情況，各地方政府基本上是立足于本地的情況來做出相關決策，至于這些決策實施的成本與收益、與鄰近地方政府間是否形成資源浪費或者存在資源利用率較低的情況，則無從而知。因此，有必要建立地方政府間協調的績效評估指標，從省域資源利用效率出發，來綜合評估各地在“一帶一路”倡議實施中的成本與收益，從而在實現江蘇省最大化收益的同時，為國家“一帶一路”倡議實施做出應有的貢獻。

（三）不斷增強政府間協調的制度性水平

“制度是一個社會的博弈規則，或者更規范地說，它們是一些人為設計的、型塑人們互動關系的約束”[15]（pp.3）?！耙粠б宦贰背h是一種整體性制度安排，但是制度的執行是基于地方政府對這一安排的整體性認知。在區域競爭中，地方政府往往以“曲解規則、補充文件等異化的制度創新、行為和方式來理解和貫徹共同的制度規則，以求滿足自身利益的最大化”[16]。因此，“一帶一路”倡議實施中，應強化地方政府間協調的制度性。一般而言，由更高層次政府授予特殊地區一定的管轄權力以實現功能性管治是制度性集體行動的機制之一。當前，中央已成立“一帶一路”建設工作領導小組。為了優化“一帶一路”倡議實施中橫向政府間關系協調，可以考慮在中央“一帶一路”建設工作領導小組下設一個專門負責處理地方政府間關系的權威部門，從而確保中央政策的有效貫徹落實。同時，加大進行整體性的制度宏觀調控，中央政府要從社會整體利益出發，優化立法和行政法規設立，對橫向地方政府間政策執行進行協調，做到于法有據，從而最大限度地發揮地方政府間協調行動的規模效益。針對“一帶一路”倡議實施中遇到的具體問題，積極創新相關的協調制度和機制。例如，面對“一帶一路”倡議實施中跨區域資源治理中出現的種種矛盾和沖突，相關的地方政府之間應該積極探索建立制度化的溝通機制、成本分擔機制、利益補償機制和信息分享機制，并建立跨區域的協調組織，一旦出現問題能夠及時溝通，有效化解。例如，中國已有8個省份初步建立了流域生態補償機制，特別是從2011年開始，浙江、安徽兩省經過多年反復磋商，形成新安江流域生態補償機制。而在面對共同存在的問題，如環境污染和公共災害，地方政府之間的協調合作也更加細致深入。

就江蘇而言，在“一帶一路”倡議實施過程中，江蘇省政府可以在省級層面建立“一帶一路”倡議實施協調委員會，來提高協調的有效性和權威性，通過縱向和橫向的利益轉移來統籌協調省域經濟的發展;構建統一的資金平臺、信息平臺、中介平臺、人才平臺和其他專業化服務平臺等;建立合作約束機制，對合作過程中各地方政府的行為加以規范。制定“一帶一路”倡議實施合作規則，在為地方政府合作提供足夠激勵的同時，對違反“游戲規則”或“搭便車”者予以有效懲罰。

（四）推進地方政府間的合作的不斷縱深化

推進有效的合作是解決沖突的重要途徑。轉變自身職能，提高治理能力，練好內功，強調發展質量，實現與其他地方政府的良性競爭是一種必然的選擇。地方政府之間只有攜起手來，建立穩定、共贏的合作關系，才能克服各種困難，實現共同發展。地方政府之間的合作形式更加多樣，合作內容更加廣泛、全面，合作水平不斷提升。隨著經濟區域化趨勢的不斷加強，地方經濟之間的同一性和密切度大大加強，在長期的經濟互動中各地政府都意識到區域發展對各自的重要性，因而都積極地參與本區域的各種形式的政府間合作，推進不同地區之間的資源共享、制度對接、待遇互認。地方政府之間自發形成各種形式的聯合。為了更好地協調“一帶一路”倡議中地方政府之間的沖突，江蘇省政府應該積極推進和深化各種形式的地方政府間合作。進一步推進經濟聯系緊密地區的地方政府每年舉行相關的會晤，以更好地交流信息，深化合作。成立地方政府間的各種論壇和合作洽談會、高層聯席會議、區域經濟協作組織等，如進一步細化和深化長江三角洲地區地方政府的定期合作機制。對各種地區性的問題，為了減少沖突和矛盾，積極完善相關的聯動機制，按照中央政府的要求，積極完善區域污染聯防機制，推進區域環境保護基礎設施共建、信息共享和污染綜合整治，健全環境違法行為聯合懲處機制，加強聯合執法檢查，完善跨界污染防治的協調和處理機制。積極實施統一的準入標準和技術標準，建立區域市場準人和質量互認制度;清理和修訂阻礙要素合理流動的法規和政策，逐步統一企業創業和經營的地方性法規。從發展戰略規劃到工作方案，再到部門對接和落實，推進各方之間的合作更加完整、系統、深入和細致。

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