明確國土空間規劃法律地位的必要性

趙濤濤 王旺

摘要：針對當前我國國土空間開發與管理多規并存、內容重疊沖突、銜接不協調等問題，文章采用文獻調研法、綜合分析法，分析國土空間規劃體系在法律層面存在法律地位未明確、體系框架不完善、基本規則不統一等問題，據此提出明確法律地位、完善體系框架、統一基本規則的對策，從根本上重構國土空間規劃體系，推動經濟、社會、生態的全面發展。

關鍵詞：國土空間規劃；法律地位；依法治國

一、引言

十八屆三中全會提出“健全國土空間開發，資源節約利用、生態環境保護的體制機制及深化行政體制改革、推動城鄉發展一體化”，十八屆四中全會提出“依法治國”，《生態文明體制改革總體方案》提出“構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系，著力解決空間性規劃重疊沖突、部門職責交叉重復、地方規劃朝令夕改等問題”，均為探索和建立國土空間規劃的統領性上位法律提供了政策依據和立法契機。

近年來，國土空間規劃的提出掀起了規劃界的熱潮，引起了大家的廣泛關注，已有學者對現階段我國國土空間規劃存在的問題進行了梳理，我國涉及國土空間規劃的只有《城鄉規劃法》、《土地管理法》、《海域管理法》等部分專項性法律，在國家層面上尚無一部統一、健全的國土空間規劃法律法規，主體功能區規劃、區域規劃、國土規劃雖客觀存在，但主要依據中央文件或政策推進相關工作，在法律上仍處于真空狀態，缺乏明確的法理地位；此外，現有法律法規并沒有對各類空間規劃的功能定位、主體內容、相互關系以及監督程序等作出原則性規定，以至于各類空間規劃的法律關系模糊。目前，國土空間規劃相關的法制建設尚處于探索階段，已有學者將其列為土地科學重點關注問題。

本文所稱“國土空間規劃”是對傳統意義上的“規劃”概念的拓展（傳統意義的“規劃”是一個平面上的概念），是把國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃、林業保護規劃等涉及到的相同內容統一起來，依據國家經濟社會發展戰略，統籌區域國土資源稟賦及開發利用、經濟社會活動、生態環境治理與保護三者關系的資源空間配置、開發利用管理和布局優化的總體方案，是基礎性、綜合性和戰略性的空間規劃。

本研究提出以國土空間規劃為綱領，是解決規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題的最有效方法之一；是建立統一銜接、功能互補、相互協調的國土空間規劃體系的重要基礎；也是貫徹落實十八大提出的“優化國土空間開發格局”的積極嘗試和實踐。

二、國內外國土空間規劃的法律體系完善經驗

國外空間規劃體系從宏觀到微觀，從上到下構建了一個完整的規劃法律體系，這些法律為空間規劃編制、協調以及切實落實提供了可靠的保障，凸顯了空間規劃的強制性和約束性。各級規劃的編制都是在上一級規劃指導下編制的，構成具有連續性的體系。各個層面的空間規劃既能從整體區域的角度進行考慮，又在進行下一級規劃時根據其空間發展側重點進行各種利益之間的協調。同時空間總體規劃還與專項規劃相結合，法律規定的正式規劃與以問題為導向的非正式規劃相結合，使得空間規劃體系更加靈活與完善。每個層次的空間規劃均有相應的法律支持。具體來說，從20世紀30年代開始，發達國家就先后開展了國土整治和國土規劃工作，把國土作為一個整體，由國家進行有計劃的開發和治理，效果顯著。如英國是最早興起空間規劃的發達國家，自 1909 年頒布《住房及城市規劃諸法》以來，之后進行了多次制定和修訂相關法律法規；德國于 1950 年通過了《聯邦德國國土規劃法》， 1998 年修訂了《聯邦德國國土規劃法》，對空間規劃的方法、基本原則與任務以及各聯邦州制定 空間規劃法律的途徑都作了詳盡的規定， 2006 年又修改了《建筑法典》，進一步夯實了“區域發展之法制先行”的思想；美國國土規劃按規劃范圍分為流域綜合開發規劃、區域開發規劃、城市規劃等，按隸屬關系分為跨州規劃、各州規劃和各縣規劃等；日本從 1949 年開始先后頒發了《國土綜合開發法》、《國土利用規劃法》、《國土調查法》、《土地基本法》等，以后又陸續制定了百余部國土開發直接法、間接法和配套法，形成了一套完整的國土規劃法律體系；韓國在近 40 年已經形成并確立了完整的國土規劃體系，它包含三個層次和兩個部門的規劃體系。

我國國土空間規劃工作實踐較晚，1987年，我國出臺了《國土規劃編制辦法》；2001年，天津、深圳開展國土規劃試點工作，包括國土開發利用、空間區劃與布局、國民經濟和社會發展等內容；2003年，遼寧開展國土規劃工作，包括國土開發利用和重大工程空間布局等內容；2017年，我國開展了《全國國土規劃綱要（2016～2030年）》的編制工作，標志著我國全國性國土空間規劃正式啟動。據不完全統計，我國涉及國土空間利用的相關國家級規劃有83個，到省配套的規劃有100多個，省、市、縣三級規劃綱要、重點專業規劃有7300余個，但新時期人口、資源、環境面臨嚴峻挑戰，國土空間規劃暴露了多規并存、內容重疊沖突、銜接不協調等一系列問題，造成了規劃間的不協調和規劃實施上的困難，制約了規劃效力的發揮，影響了經濟社會的發展。

總的來說，國內外國土空間規劃體系大多以行政級別來劃分體系，而國外空間規劃體系具有完善的法律體系支撐，國內現階段缺少法律體系，還需要借鑒國外空間規劃理論與實踐經驗。

三、存在問題及原因分析

（一）法律地位未明確，缺乏主體法律體系

由于國土空間規劃法律地位未明確，規劃的權威性不足，土地違法屢禁不止，相關行政部門因“公”違法成本低，其根源就在于地方政府，土地是圍繞著項目轉，為了招商引資，地方政府在背后支持，默許土地違法現象大量存在，片面追求經濟效益而忽視生態環境承載量，大量農田因此化為建設用地，有的甚至公開、直接違法。

當前的《國土規劃編制辦法》不具有法律地位和作用，缺乏統領國土空間規劃全局的主體法律。國土規劃工作依據的實體法和程序法，多是針對有關環境保護管理部門和資源管理部門發布的法律和行政規章制度，如《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《礦產資源法》、《水土保持法》等，缺乏主導性明確的主體法律統領法律體系，主體法律應對部門法律和規劃存在的問題作出明確規定。

（二）體系框架不完善，各部門缺乏全局性考慮

由于未從法律層面對體系框架進行完善，造成各部門缺乏規范性、全局性、綜合性考慮，部分規劃空間內容重疊沖突，導致了不少地區國土開發與保護處于混亂狀態，影響和危及區域社會經濟的可持續發展，導致在同一塊地方的重復規劃、重復建設、反復投資現象出現的幾率相應增加，造成資源浪費。

各部門專題性規劃因價值取向、專業領域限制，突出專題性，缺乏綜合性、全局性考慮，使相關專題規劃在空間上出現同地規劃多向利用，在實施中出現沖突。如土地利用總體規劃對農用地、建設用地與未用地之間的比例關系作了規定，但只考慮土地的天然界線，不考慮土地與城鎮化的關系，基本農田保護區劃定錯綜復雜，導致城鎮布局結構不完整，基礎設施難以實施；城市總體規劃對土地用途、開發時機、開發強度等內容進行規定，但忽視了耕地占補平衡，導致城市建設侵占耕地，耕地數量減少。

（三）基本規則不統一，各規劃缺乏系統化基本規范

由于未從法律層面對基本規則進行統一，導致各部門制定國土空間規劃缺乏統一遵循的基本規則，各自為政，基本的技術規范和基本的分類與指導體系缺乏協調性、統一性，甚至同類用地各自分類不一，歸類有別，造成國土空間歸屬不清。

主要原因：一是基本的定義不清晰、形式不規范等，如在定義城市規劃區時，《城市規劃法》第三條定義的城市規劃區是指城市市區、近郊區以及城市行政區內因城市建設和發展需要實行規劃調控的區域，而城市規劃區的具體范圍由城市人民政府在編制城市總體規劃中劃定，由于其定義不清晰，各城市劃定的規劃區范圍差異較大；二是各規劃指導思想制定的不同，編制技術標準不統一，具體編制的技術手段上的聯系與差異也就更為顯著；三是各規劃在基礎底圖的選擇、坐標體系的采用、用地指標和分類標準上都存在著不可忽視的技術性差異，這些都為規劃的實施與協調帶來了一系列困難。

四、對策及建議

（一）明確法律地位

明確法律地位是構建國土空間規劃體系的核心任務，也是空間規劃規范實施的基礎保障。建議將《土地管理法》修改為《國土空間利用管理法》，將《土地利用總體規劃》修改為《國土空間規劃》。首先，建立從頂層到基層的法律法規，從憲法中進行明示，標明國土空間規劃的法律地位，從頂層設計構建完整的國土空間規劃法律體系，明確《國土空間規劃》的法律地位，作為國土規劃基本法規，統領全局。其次，明確國土空間規劃從屬法的范圍，涵蓋《土地管理法》、《城鄉規劃法》等現有法律，以及所涉及的相關法，如《房地產管理法》、《建筑法》、《城市規劃編制辦法》、《環境保護法》、《森林法》等，以及最終所形成的各項規劃。最后，修訂現有的法律法規，使其與《國土空間規劃》形成上下協調一致的具有權威性的法律體系，保障國土空間規劃實施。

（二）完善體系框架

為了使得國土空間規劃法律地位更加明確，可從國土空間規劃體系框架進行設計。建議從縱向上、橫向上等方面完善現有的體系框架，各部門在體系框架的基礎上進行各自的專項規劃。

縱向上，國家層面的規劃側重宏觀性和戰略性，具有“引導性”；省市級層面則需要做好上下溝通協調的“銜接性”，而縣鄉級層面則要做到具有“可操作性”。

橫向上，各規劃的協調應建立起以主體功能區規劃為主導、以土地規劃為銜接、城鄉規劃及林業規劃為有益補充的戰略規劃體系。主體功能區的宏觀領導性自不必說，其主導地位顯然易見；而土地規劃的全覆蓋、綜合性、多尺度、約束性和統一的數據基礎等特征，作為次一級的銜接性綜合規劃最為合適。

（三）統一基本規則

在大力推進法制化進程的大背景下，統一基本規則是保障國土空間規劃有效實施的基本措施。建議理順現有規劃間的內在聯系和編制時序，制定國土規劃標準，協調專題規劃存在的問題。在多種規劃中，以綜合性較強的土地利用總體規劃為基礎，結合其他部門相關規劃，進行技術規程協調、分類體系協調、空間開發利用方向協調，強化國土空間規劃系列性、系統性、協調性和可操作性。在《國土空間利用管理法》中明確基本概念的定義、基礎數據采用標準、用地分類標準、指標數據算法等，最終形成一套完整的技術標準。技術標準制定過程中要充分考慮指標間的關系、內在的聯系、指標的層次性，有效解決規劃中的指標沖突。

總之，需要從法律層面，理順各類空間規劃的關系，保證各類規劃在法律層面完成銜接，形成國土空間規劃體系以及空間規劃編制實施的基本原則。

五、結語

從依法治國角度來看，明確國土空間規劃法律地位是一個必然的趨勢和要求，可以從根本上消除因機制、體制、政策等因素導致的資源無序開發、多重投資、反復建設等現實問題，統籌資源稟賦及開發利用、進一步拓展耕地后備資源、改善我國的環境和生態保護。只有正確認識現有規劃體系存在的問題，才能保證國土規劃具有科學性、合理性和實用性，才能發揮其應有功能，推進新時期國土規劃的制定。除了文中提到的對規劃體系法律地位、體系框架、基本規則的重新考量外，還有大量的研究和工作需要進一步深入，規劃改革創新任重道遠。

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（作者單位：湖北永業行評估咨詢有限公司）