生態司法機制創新之實證分析*
——以福建漳州法院為樣本

姚斯聰

生態文明建設離不開生態司法①本文所稱生態司法專指人民法院生態環境資源審判工作,亦稱生態審判,在福建省漳州市首創,稱之為生態資源審判,之后,福建省法院稱之為生態環境審判,最高人民法院則稱之為環境資源審判。的支持,只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治,才能為生態文明建設提供最可靠的保障。2014年3月,全國首個“生態文明先行示范區”落戶福建,為福建生態文明建設提供了新機遇。福建省漳州市兩級法院立足于自身的生態優勢和區位優勢,積極探索創新了若干生態司法機制,于2015年11月被最高人民法院授予全國首批“環境資源司法實踐基地”,部分經驗做法被最高人民法院《中國環境資源審判》(2016—2017)白皮書錄入。筆者在深入漳州市兩級法院調研的基礎上,結合福建省高級人民法院通報的資料,對漳州法院生態司法改革的新舉措、新做法進行考察,并簡要分析其存在的問題,同時對生態司法機制的創新提出建議,以期對生態司法相關制度的頂層設計和完善有所裨益。

一、生態司法實踐狀況之考察

福建省漳州市兩級法院在生態環境資源審判工作中勇于探索、積極進取、不斷解決新情況新問題,創新系列司法機制,如專門化之審判機構和審判模式的建立、生態環境損害修復措施的實踐與修復資金的設立、多部門執法司法銜接與多元糾紛化解等機制,在司法實踐中呈現的效果,值得進行考察。

(一)生態環境審判專門化與“四合一”的職能模式

1.生態審判機構與集中管轄、巡回審判

福建省三級法院的生態司法機構大部分是從林業審判庭改革演變而來,賦予生態環境資源管轄的新職能,①姚毅奇:《生態司法專門化下之司法權與行政權關系分析》,載《海峽法學》2017年第2期。漳州法院亦是如此。2010年5月,漳州市中級人民法院創新性地將原林業審判庭更名為“生態資源審判庭”,并賦予新職能,成為全國首個中級法院設立的生態司法機構。②2014年5月,福建省高級人民法院設立“生態環境審判庭”,2018年2月,按照福建省編委《關于部分市、縣(區)人民法院生態環境審判機構設置問題的批復》的要求,福建三級法院將生態審判機構統稱為“生態環境審判庭”。在司法管轄上,2012年5月,漳州市中級人民法院聯合有關部門共同制定《九龍江流域(漳州段)生態資源環境案件集中管轄暫行規定》,指定南靖縣法院、長泰縣法院管轄九龍江流域生態資源案件。2015年6月,漳州市中級人民法院設立生態巡回法庭,審理漳州市環境公益訴訟案件及龍海市、漳浦縣、云霄縣、詔安縣、東山縣轄區屬于漳州中院受理的涉生態一、二審刑事案件、行政案件、民商事案件,極大地便利了案件的起訴和受理。2018年3月漳州市長泰縣法院又與漳州河長制辦公室合作設立巡回法庭(法官工作室),專門審理水資源案件。①2018年5月,福建省漳州市長泰縣法院在河長制辦公室設立生態環境審判法官工作室。近幾年,漳州法院的生態審判工作一直走在前列,2016年至2017年11月,漳州兩級法院生態庭、生態巡回庭共審結涉生態環境刑事、民事、行政案件360件,行政非訴案件1063件。

2.“四合一”職能模式的實踐

在審理生態環境資源的民事、刑事和行政案件的“三合一”審判模式的基礎上加上審查非訴行政執行案件,即是“四合一”職能模式。追根溯源,漳州法院在林業審判庭時期就已完成受案范圍從單一到綜合的拓展,從1982年組建初期僅審理山林權屬爭議案件到1983年增加受理林業刑事案件,1984年又增加受理林業經濟合同糾紛和林業行政訴訟案件。至此,林業審判庭開始全面受理《森林法》調整下的刑事、民事、行政和經濟糾紛4大類案件。②馬新嵐主編:《福建生態司法》,法律出版社2015年版,第34頁。在全省各級法院經歷由林業審判庭到生態環境審判庭轉制的同時,2014年5月,漳州市兩級法院根據《福建省高級人民法院生態環境審判庭受案范圍》的要求,將生態環境審判庭的受案范圍統一明確為31類破壞生態環境的刑事案件;17類涉及生態環境的民事糾紛案件;環境公益訴訟案件;涉及林業、環保的行政案件和非訴行政執行案件。③福建省高級人民法院:《福建省高級人民法院生態環境審判庭受案范圍》閩高法[2014]230號。

(二)生態審判修復機制的實踐應用

經過幾年的創新實踐,漳州兩級法院探索開展了從就地、異地到公益林地、水域、海域全覆蓋的多層修復、立體保護的“三同步”漳州模式,在地表植被破壞、水體污染、近海污染防治等方面推出了若干生態修復的新舉措,如“補種復綠”“增殖流放”“化學絮凝”等修復措施。

1.“補種復綠”的協議修復模式

漳州法院開拓了“補種復綠”新模式,即犯罪行為人或其近親屬與林權所有人簽訂“補種復綠”協議并繳納生態恢復補償履約保證金,以補植或管護的方式對受損的森林資源進行恢復,為2000年華安縣法院首創。目前,漳州法院已將“補種復綠”的范圍從林木損害地拓展到鄉鎮郊野公園、城市綠化帶、國有林場和異地公益林等。2016年,漳州法院審理適用“補種復綠”的毀林案件18件19人,發出“補植令”“管護令”“撫育令”等19份,繳納履約保證金15.8萬元,責令涉林刑事被告人補種、管護林木面積約2171.86畝。2017年1月—11月,漳州法院審理毀林案件適用“補種復綠”10件13人,共發出“補植令”3份,“撫育令”3份,繳納履約保證金15.35萬元,責令涉林刑事被告人補種353畝、管護林木面積143.5畝,有效修復了被破壞的生態環境。

2.“增殖流放”“化學絮凝”等水體污染修復措施

2014年,漳州法院在司法實踐中創造了全國首個“增殖流放”的水體修復方式,于一起污染環境的刑事案件中令被告人自愿出資購買28.2萬尾魚苗投放于九龍江,用于攝食藍藻,凈化水質。2015年年初,漳州法院聯合環保部門督促一造紙作坊采用“引流沖污、化學絮凝”的方式治理因向自家魚塘投放污水導致的水體污染,于訴前化解了該案件。幾年來,市縣兩級法院組織回訪涉污企業17次,促使6家企業完善污水處理設施,并積極探索引入微生物凈化水草等治理方式,實現污染水體修復的多元化。同時,漳州市法院嚴厲打擊非法占用灘涂、毀壞沿海防護林、采挖海砂、污染海洋和破壞濕地等違法犯罪行為,責令就地、異地補種林木水草,妥善處理漁排養殖區,并定期勘驗修復情況,實質性地化解了海洋灘涂使用權的爭議。

(三)生態環境損害修復資金的設立及運作

本文所稱的生態環境損害修復資金(以下簡稱生態修復資金)是指由地方政府財政啟動設立,專項用于本轄區內生態環境損害案件所需的修復資金。①漳州市人民政府辦公室:《漳州市生態環境損害修復資金管理辦法(試行)》漳政辦[2015]25號、長泰縣人民政府辦公室:《長泰縣生態環境損害修復資金管理辦法(試行)》泰政辦[2015]47號。2014年12月,漳州市中級人民法院深入調研之后提議,漳州市政府結合本市實際制定《漳州市生態環境損害修復資金管理辦法(試行)》,在福建率先設立生態修復資金,2015年5月,該做法獲得國家環保部和中國法學會優秀事例獎。生態修復資金的管理需要成立專門的領導小組,具體辦事機構掛靠在法院生態資源審判庭開展工作。資金來源是以財政撥款為主,其他渠道籌集為輔。設立之后,全市各縣(市、區)相繼設立生態修復資金,據統計,截至2017年12月,漳州市已籌措資金649.34萬元。

根據《生態環境損害修復資金管理辦法》之規定,其功能主要包括以下三種:一是負擔環境公益訴訟原告方的訴訟、鑒定等費用;二是支付執法人員為收集相關證據,聘請專家開展檢測或進行偵查支出的相關費用;三是對造成嚴重環境污染,致害人無力賠償,沒有及時支付賠償款可能造成的其他后果進行補助。實踐中,生態修復資金的設立有力地支持了環境公益訴訟的開展,保障了替代性生態修復工程的進行。更重要的是,修復資金可彌補個別罪名罰金刑不足以支付生態修復費用的缺陷。2016年,長泰縣法院在辦理一起被告人開采石礦修路中非法儲存爆炸物的案件中,兩名被告因繳交生態修復資金各5萬元,存在悔罪表現而被從寬處理判處緩刑。①吳毅文:《長泰縣法院:亮出綠色司法新姿態》,載《法治周末》2018年1月9日第6版。

(四)多部門生態環境司法保護聯動機制

多部門銜接互動機制簡稱聯動機制。多年來,漳州法院積極實踐,建立以“聯席會議”為主要形式的溝通平臺,與公安、林業、環保等部門共同研究生態司法與行政執法中的問題,協商解決,相互配合,構建起一套較為完善的工作機制。

在生態修復方面,2010年,漳州市中級人民法院與市環保局等10個部門共同制定《市中級人民法院與生態資源保護相關部門聯動機制》,建立環保聯動機制,在訴前調解、生態修復聯合驗收、生態研討與培訓等方面取得了一定成效。2016年6月1日,漳州市中級人民法院、市環保局聯合制定了《建立完善環境司法與行政執法聯動機制》,建立定期聯席會議機制、信息共享機制、生態恢復性補償共商機制、環保重大事項風險評估機制和環境司法、執法培訓機制五大聯動機制,共同加大對環境違法行為的打擊力度。

在支持環境公益訴訟方面,漳州法院在2011年就于全省率先協調檢察院、國土局、水利局、環保局等負有環境監管職責的相關機關提起公益訴訟,發揮公益訴訟的評價指引和政策形成功能。2015年,漳州法院促成檢察院作為公益訴訟人并提起訴訟。同時,為完善激勵公眾參與機制,鼓勵和支持符合條件的有關社會組織和法律中介組織參與環境公益訴訟,漳州法院在2013年推薦福建簪華律師事務所成為中華環保聯合會的環境維權志愿律師事務所,支持中華環保聯合會提起民事公益訴訟。據統計,2010—2017年漳州法院共審結公益訴訟案件14件,追回生態環境損害賠償金共330萬元。

(五)生態環境資源多元糾紛解決機制

與司法裁判相比,調解有利于將生態環境糾紛解決在萌芽狀態,保障當事者程序自由權的實現和追求效率,①許少波:《法院調解的目的》,載《法律科學》2007年第4期。生態環境案件多元糾紛解決機制是生態司法服務向訴前延伸的重要組成部分。2010年起,漳州市中級人民法院與市環保局、市林業局等部門共同建立7個訴前調解工作室,設置平和縣“五江之源”“國家級虎伯寮森林保護區”等10個巡回辦案服務點,形成生態資源司法執法合力。

2015年,漳州市兩級法院共審結各類涉生態民事案件183件,其中調解撤訴結案36件,調撤率為19.7%,訴前化解涉林糾紛33件;2016年,共審結各類涉生態民事案件124件,其中調解撤訴51件,調撤率41.1%,訴前化解涉林糾紛78件,其他生態案件糾紛19件;2017年1月—11月共審結各類涉生態民事案件99件,其中調解撤訴結案40件,調撤率為40.4%。②漳州市中級人民法院生態資源審判庭:《深化生態司法機制創新 保障生態文明試驗區建設—漳州法院推進生態文明試驗區工作情況匯報》(2017年12月)。

圖:2015—2017年(截至11月)漳州法院生態環境民事案件及調解撤訴案件統計

根據以上統計分析可發現,一方面,在多元糾紛解決機制的推動下,調解和撤訴率較高,從2016年開始明顯上升,2017年1月—11月與2016年年均持平。2015年—2017年(截至2017年11月)三年中年均調解與撤訴的涉生態民事案件42.3件,調撤率為33.7%。另一方面,漳州法院的訴前化解涉林糾紛工作成績顯著,2015—2016年年均55.5件,極大地減輕了生態資源審判工作量。

(六)生態環境資源審判司法建議與聯合預防機制

針對生態案件審理過程中反映的環境問題,漳州法院分析生態環境資源管理和行政執法的薄弱環節,評估環境風險、向政府及有關行業提出司法建議,以防范和堵塞生態環境治理的漏洞。在司法建議的基礎上,漳州法院還提出生態司法預防機制,以防范案件審理中環境損害的發生和擴大;建立生態環境違法信息共享平臺,及時了解和掌握破壞生態違法動態,使相關的職能部門能提前介入;同時,建立生態環境司法預防調研制度,制定相應的預防對策,提請有關部門及早防范。

二、生態司法機制創新中存在問題之分析

漳州法院在生態司法機制創新及運行中取得了相應的成效,其生態案件審理類型、數量、質量在全省前列,同時,在先行先試中也呈現出問題與不足,需要我們在探索中不斷破解難題、補齊短板。當前,出現的問題,既有生態案件本身的新穎性、復雜性、專業性導致的,也有我國現行法律供給不足而造成生態司法審判的被動應對,還有新舉措、新做法在實施過程中逐步顯現的缺陷,以及法官在案件審理中缺乏生態專業支持與技術支持而導致的問題。

(一)上下級法院機構名稱、職能不一

從最高人民法院到基層人民法院的生態審判機構名稱、職能不一,存在上級對下級指導脫節的問題。最高人民法院“環境資源審判庭”的主要職責是負責審理涉環境資源民事糾紛的第一、二審案件,簡稱“環資審判”,并未包括涉生態刑事案件、行政案件,顯然難以對地方法院的生態環境資源審判進行綜合有效的指導,這是我國現行生態司法體制對應不暢的問題。倘若由最高人民法院的刑事審判庭和行政審判庭對應指導下級法院生態環境資源的刑事審判和行政審判,其能否準確把握環境資源案件與一般類型案件的差異性,同樣值得深思。此外,福建省高級人民法院已統一將地方法院的生態審判機構更名為“生態環境審判庭”,所開展的審判工作簡稱“生態審判”或“生態司法”。目前,最高人民法院“環資審判”在名稱上缺乏“生態”元素,與生態文明建設要求脫節,且與新近國務院機構改革的“自然資源部”“生態環境部”名稱職能對應銜接不上,還與人民檢察院的生態檢察工作提法不相呼應,也與福建等省市法院生態審判機構名稱不盡統一。雖然福建省高級人民法院通過《福建省高級人民法院生態環境審判庭受案范圍》統一了生態環境庭的受案范圍,但由于生態環境案件存在侵害方式復合性、侵害過程復雜性、侵害后果隱蔽性和長期性等特點,①杜萬華:《當前環境資源審判的重點和難點問題》,載《法律適用》2016年第2期。加上部分審判人員欠缺生態環境資源的專業知識,上級法院對新型生態環境案件及相關問題難以作出確實有效的指導,承辦案件的法院只得邊辦理、邊摸索、邊解決問題,以致裁判尺度不一,會影響到生態司法的公正與權威。

(二)生態審判程序規則尚未形成專門體系

鑒于地方法院的機制創新尚未演進到頂層制度設計層面,生態環境資源審判雖具有其專業性和特殊性,但最高人民法院和地方法院均未制定專門的證據規則、法律適用規則、程序規則及裁判規則。從訴訟理論的角度看,民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟在訴訟原則、訴訟規律、證明責任等方面存在明顯的不同,案件的證明標準、審理期限等具體規則也存在諸多差異,這就造成漳州法院在“三合一”的新型審判模式下難以運用原有的審判模式。②許雅燕:《從專門環境審判到“三審合一”審判模式——環境審判的困境與出路》,載漳州法院編《第五屆“生態文明與法治保障”研討會論文集》(2017年6月),未公開出版。漳州法院在審理中發現,案件同時涉及三種不同訴訟時,民事、刑事、行政案件相互之間的協調和銜接方式存在阻礙。因為缺乏相應的專門化審判程序和銜接機制,在“三合一”的審判模式下,法院將淵源、性質、目的均不同的訴訟制度在同一時段和程序中聚合適用,難免會造成不同案件在裁判尺度上的偏差,使得當事人的訴訟目的難以實現。

(三)生態審判的專業知識儲備不夠

在生態審判的專業知識和專業人才上,各地法院審判隊伍水平參差不齊,法官在辦案中面臨生態環境資源專業知識匱乏的困境,這是個棘手的問題。以環境污染案件為例,環境污染案件具有污染源組成復雜、污染擴散快、污染范圍難以控制等特點,由于當事人的舉證時間和舉證能力有限,難以提出有力的證據及質證意見,法院也相對缺乏在專業方面的科學知識,造成對案件的污染事實難以認定。同時,各類污染物對各種生態環境的損害缺乏統一、明確的鑒定程序和鑒定標準,法院和當事人在訴訟中都存在鑒定機構難找、鑒定過程復雜等問題,增加了案件審理的難度。因此,法院亟需生態環境資源方面的專家和機構提供專業意見和技術支持。

(四)生態修復措施與規則供給不足

目前,雖然漳州兩級法院在生態損害修復的運作上創新實踐了諸多措施,主要集中于森林破壞、水體污染、海洋漁業等,因為上述案件中盜、伐、破壞的森林面積、樹種數量、魚苗數目、水體使用人群及地區等均可認定,且可予以修復,例如通過“補種復綠”、放養魚苗等方式修復被破壞的樹木和被污染死亡的魚苗。但是,在大氣、野生動物、礦產、土地等生態資源方面,還十分欠缺有針對性、可操作性的生態修復措施。此外,自然生態系統是一個由各種要素組成的具有內在聯系的有機整體,一個環境要素的破壞往往還對其他環境要素造成影響。①李摯萍:《環境修復法律制度探析》,載《法學評論》2013年第2期。漳州法院當前所采用的生態修復措施還是對被破壞生態要素的單一修復,尚未對同一生態系統中其他生態因素的修復進行關注,因此,在生態措施的覆蓋范圍和運作方式上還需要進一步地拓展探索。

目前,我國法律尚未明確規定生態修復作為一種法律責任的承擔方式,履行生態修復責任的必要性、可行性和實效性均需要司法作出適當的裁量。②徐本鑫:《論生態恢復法律責任的實踐創新與制度跟進》,載《大連理工大學學報》(社會科學版)2017年第2期。實踐中,漳州及福建法院對生態修復的適用程序、裁判方式和尺度尚處于摸索階段,未形成成熟、統一的裁量規則。同時,由于生態環境損害評估缺乏可量化的評估標準,生態環境損壞的內容與程度認定困難,法院在確定采用何種修復措施及具體內容時缺乏前提。如林木破壞、水體污染等案件,法院在如何采用生態修復措施等方面確實難以下判。在裁判尺度上,雖然被告人主動進行生態修復可作為從寬處罰的依據,但福建法院的規范性文件僅有原則性規定,實踐中缺乏統一的適用標準,無從細化對裁判進行有效規制。

生態環境審判修復機制的有效運行及生態修復的實現是一個過程漫長、技術復雜、投入巨大的系統工程,保證其全面履行和有效實現確實面臨著許多難題,集中體現在履行監督的問題上。生態環境審判修復機制需要法院與各生態環境職能部門分工合作、有效銜接,才能有效實現。例如,修復內容的確定、管護方式的采用、恢復效果的評估等方面,法院都需要生態行政部門技術指導與專業監管的支持。目前,漳州法院雖與有關部門建立了生態修復的聯合驗收機制,卻尚未建立生態環境案件執行過程的監督機制,且缺乏有效的監督手段,各方權利義務也沒有規范文件加以確定,導致生態修復措施的實施效果并不理想。

常用的帶水作業清淤設備有：旋挖、絞吸、噴吸、兩棲挖泥船。其中旋挖式清淤機的環?？茖W，在維護施工中用的多。首先設備的液壓系統啟動，引發旋轉頭轉動，上面的切割刀會讓水下的淤泥和生活垃圾變得松軟易處理，經過一定的處理后，將這些物質輸送到運輸船中運走，或是送入排泥管中排出。

(五)聯動機制的法制化程度不高

目前,在處置生態糾紛案件的多部門聯動機制上,尚無法律層面的操作規程,是由地方各生態環保職能單位協商建立的,因此存在諸多亟需完善的問題。例如,漳州法院與生態環保職能部門的聯動機制出現聯席會議的常態化、制度化還不夠,啟動存在不確定性,有效運作不順暢等問題。不論是對于議程的啟動、部門分工與配合,還是對于聯席會議決策的效力,部門執行等均缺乏具體操作規范,使得該機制在實踐中運行不暢,取得的效果并不理想。又如漳州市早在2010年就與漳州市政府法制辦、農業局、環保局、林業局、城管執法局等部門建立生態資源糾紛訴前調解聯動工作機制,但是,在實踐中,相關行政機關訴前調解無效的情況下,如何實現訴調對接與司法確認,成功的案例并不多。值得肯定的是,福建人大常委會制定的《福建省多元化解糾紛條例》于2018年1月1日開始施行,將為生態環境資源糾紛的合力解決提供法律指引。①馬新嵐主編:《福建生態司法》,法律出版社2015年版,第118頁。

三、生態司法制度創新與完善之建議

漳州兩級法院的生態司法機制創新,回應了新時代人民群眾對生態環境資源審判工作的新需求,以解決實踐問題為己任,其生態司法機制創新有其針對性、實用性、開拓性,有些在全省乃至全國法院皆是首創,契合當前生態環境資源審判體制改革的大方向,即以生態環境監管體制改革為契機,推進生態審判體制改革建設;配合司法體制綜合配套改革,推進生態案件跨區域集中管轄;適應生態案件特點,推進生態審判專業化建設;突出司法保障職能,推進多元共治生態環境治理格局體系。①江必新:《新時代環境資源審判工作的方向與定位》,載《中國地質大學學報》(社會科學版)2018年第3期。

在肯定的同時,我們也應從批判的角度分析,漳州法院源自實踐的改革創新樣本,其舉措與做法的創新終究是一種探索與試驗,需要進行實踐合理性的分析。實踐合理性問題本質上是屬于價值論和評價輪的問題,其實質是人們根據一定的科學合理性的價值體系對實踐過程及其結果的價值和意義的評價和反思,②余曉菊:《實踐合理性視域中的合理價值觀建構》,載《齊魯學刊》2009年第4期。并在相關問題的改革中繼續檢驗、修正和完善。實踐出真知,生態司法行動機制層面的創新能夠觸動制度層面的變革,③王峰:《司法改革從“機制調整”到“制度設計”:一個法社會學的視角》,載《學?！?018年第1期。為法律制度的頂層設計提供決策參考。漳州生態司法機制創新具備可復制性,必將積極推動生態司法改革,充分發揮生態司法在生態法治建設、推動保障生態文明建設方面不可或缺的作用。④王樹義:《論生態文明建設與環境司法改革》,載《中國法學》2014年第3期。

(一)細化受案范圍、分類審理和集中管轄

漳州法院可繼續探索針對不同案件的分類處理機制,對生態環境案件進行詳細的分類處理,嚴格區分涉及單一法律關系和涉及多種法律關系的生態環境案件。⑤陳嵩:《環境司法“三審合一”的檢視和完善》,載《中州學刊》2016年第4期。對于單一法律關系的案件,法院可按簡易程序進行審理;對于法律關系復雜,難度較大的生態環境案件,由生態庭或民事、刑事審判人員組成合議庭進行審理。此外,法院應統一生態環境庭的受案范圍,如果生態環境案件案源不足,可在不影響生態環境審判的前提下,辦理與生態環境相關的農村土地承包、流轉等案件,同時完善生態環境非訴執行案件的管轄。尤其是基層法院,應逐步向其他環境行政和非訴執行案件方面拓展。還有,在制度創新上,借鑒漳州市有關九龍江流域生態資源環境案件集中管轄機制,2017年,福建省高級人民法院通過規范性文件,根據生態環境資源案件具有跨區域的特點,指定各地級市的特定基層法院集中管轄全市案件,如指定福州市晉安區法院集中管轄鼓樓區等5個區的生態環境資源案件,指定廈門市同安區法院集中管轄思明區等6個區的生態環境資源案件,①福建省高級人民法院:《福建法院生態環境審判機構設置方案》閩高法[2017]211號。類似規定同樣對泉州市、莆田市等地區的生態環境資源案件的集中管轄作出調整。

(二)設計專門的審判規則和程序

生態環境案件一般會涉及多重法律關系,法院可探索涉及環境交叉案件的審判規則,明確案件審理的先后次序,統一審判規則和程序順序。具體案件應分類對待,如是行政法律關系引發民事法律關系的案件,應先審理行政糾紛,如果是民事法律關系在行政法律關系之前,則先審理民事糾紛。對于“刑民交叉”案件甚至是環境民事公益訴訟的案件,法院應根據實際情況選擇其中之一先行審理。同時,法院應做好各訴訟程序之間的協調和銜接,防止顧此失彼,確保各訴訟程序皆可順利進行。在實踐中不斷探索,將一些舉措提升轉化為制度,在條件成熟的時候,提請最高人民法院制定規范性文件或司法解釋,或建議全國人大或其常委會通過立法程序完善修改相應的法律條款。

(三)完善生態修復措施、制定生態修復標準和規程

除了漳州法院創新采用的生態修復措施外,各級法院需要研究拓展針對被污染和破壞的大氣、礦產、土地等的修復措施,涉及專業性強、污染情況復雜的問題,可與生態行政執法部門、高校、科研機構會商研究。法院要堅持樹立“有損害必修復”的理念,以修復生態為目的進行法律適用,將已造成的生態損害最大限度地恢復到良好狀態。同時,法院不能拘泥于常規的生態修復措施,應當充分尊重當事人在個案中提出的特定生態修復方式的訴求,在綜合考慮其生態損害的范圍和程度、恢復的難易程度、防治污染的運行成本等證據材料,靈活采用具體的生態修復措施。

實踐中,法院在生態修復措施與標準上尚未形成統一的規范,原因在于缺乏法律規范及解釋的指導、科技標準的支持,致使法院在作出裁量時缺乏可靠、統一的依據,所采用的生態修復措施、修復費用與生態修復效果相去甚遠。若有生態環境資源方面的專家的專業知識與科學技術的支持,這對法官司法裁判尺度的精準把握至關重要。對此,地方法院可總結生態環境審判修復機制的經驗教訓,嘗試制定精確的生態修復標準,呈報最高人民法院制定規范性文件?？茖W的生態修復標準制定后,不論是對環境損害進行司法鑒定,還是對法官的自由裁量,都將大有裨益。①徐以祥、王宏:《論生態修復性司法》,載《人民司法》2016年第13期。此外,若進行生態環境修復之后還不能達到預期的修復效果,法院可以責令侵害人繼續修復,直到符合相應的生態修復標準為止。

(四)完善生態修復的監督機制

針對生態環境審判修復機制實施的監督問題,首先應起到主導作用的是法院的執行機構與檢察院。尤其是,檢察院既是訴訟監督機構又是生態環境公益訴訟的起訴主體,更應充分發揮其法律監督的職責。同時,為保證生態環境修復費用的?？顚Ｓ?我們也應將其納入監督范圍。其次,除了現有的林業局、環保局、國土資源局等部門應承擔生態環境保護監督職責,還需發揮新組建的“自然資源部”和“生態環境部”之地方機構的綜合職能作用,積極配合對生態修復實施過程和實施效果的監督,對于實施效果不符合標準的,應及時通報司法機關,要求責令當事人改正。最后,法院可以嘗試引入第三方監督機制,例如,與環保組織、從事環境治理的公司等簽署協議,監督法院生態環境修復機制的運行情況,保證生態修復取得實效。

(五)健全聯席會議與聯動銜接機制

聯席會議制度是福建生態環境司法保護銜接互動機制的特色之一,在生態司法與行政執法銜接互動中處于核心地位,既是銜接互動的啟動平臺,也是組織平臺和重要的實施平臺。在完善聯席會議制度方面,對漳州樣本的升級,福建省高級人民法院等部門出臺了《福建省建立生態資源保護行政執法與刑事司法無縫銜接機制的意見》,統一轄區內各級聯席會議制度,規定各部門定期共同召開會議,通報銜接工作情況,及時研究最新動態,提出加強部門銜接的對策,協調解決工作中的新問題;同時,指定特定人員作為聯絡員,負責日常溝通及法律文書移送、材料流轉、案件交接等具體事務,確保各項工作規范有序地進行;定期通報各平臺的運行情況,充分運用大數據、信息技術手段實現執法、司法信息的共享對接。①福建省高級人民法院:《福建省建立生態資源保護行政執法與刑事司法無縫銜接機制的意見》閩高法[2017]109號。

完善生態環境司法保護銜接互動機制,在總結漳州樣本升級版等基礎上,福建省法院制定了《生態資源保護行政執法與刑事司法無縫銜接機制的工作意見》,②福建省高級人民法院:《福建省建立生態資源保護行政執法與刑事司法無縫銜接機制的意見》閩高法[2017]109號。其主要內容是:嚴格明確各部門應依法履行的法定職責;規范案件移送,杜絕以行政處罰代替刑事處罰;及時固定案件證據,強化行政執法機關的證據意識;依法履行法律監督,人民檢察院及時對案件進行備案,跟蹤進展;充分發揮法院的審判職能,必要時有關執法或技術人員應履行出庭義務;落實裁判執行,環境資源行政執法機關積極配合生態修復;做好國家工作人員違法違紀線索移送,執法機關和司法機關在辦案過程中發現可能涉及國家工作人員違法違紀或犯罪線索的,及時移送有關部門。

(六)發揮地方立法的補充作用

2018年3月,新憲法修正案及之前的《立法法》皆明確規定了設區市人大及其常委會可以依據法律制定地方性法規。據此,地級市法院可適時總結成熟的經驗和做法,完善生態環境司法的相關創新機制,建言獻策地推動地方生態方面的立法。比如,漳州市人大可借鑒貴州、江蘇、云南等省、市出臺地方法規的成熟經驗,明確生態環境保護的職能承擔部門;劃定生態紅線,確定生態功能區;突出生態修復,推動生態補償多元機制的建立;引入“碳排放權交易平臺”,發揮生態資源價值的最大化。同時,雖然福建各地對生態環境司法保護銜接互動機制有豐富的經驗,但因為各地存在差異,一地的經驗只在該地各部門間實行,且許多工作機制松散,并未上升到制度層面,存在生態司法保護銜接機制的運行缺乏法律操作層面的依據。因此,地方立法將勢在必行,成熟的立法將推進生態文明建設與生態司法工作。

(七)創建生態環境保護的偵辦機構和隊伍

新《環境保護法》和兩高《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的司法解釋》降低了污染環境罪的入罪門檻,加大了對環境破壞行為的懲處力度,客觀上增加了公、檢、法機關辦理污染環境違法犯罪案件的工作量。在機構設置上,以漳州市為例,法院和檢察院分別建立了專門的生態審判庭和生態檢察機構,唯獨公安機關尚未建立專門的生態執法隊伍。目前,全國已有15個省市成立環保警察隊伍,條件成熟的地市可參照設立生態環境環保偵查機關,完善公、檢、法生態環境專門機構的建設,具體可考慮以下三種模式:一是由公安機關派出警員入駐環保部門,與環保部門一同聯合執法;二是由公安機關設立獨立警種,專職負責查處嚴重環境違法案件;三是在森林公安的基礎上拓展執法職能,使其全面覆蓋生態環境保護執法。

四、結語

生態文明建設已被寫入《憲法修正案》,新的歷史使命提出新要求、新任務,生態環境問題的公共性特征,國家在環境問題上承擔著最為重要的保護責任。①陳海嵩:《環境風險預防的國家任務及其司法控制》,載《暨南學報》(哲學社會科學版)2018年第3期。以審判為中心的人民法院應順應經濟社會發展的需要和人民群眾的需求,積極探索符合生態環境保護趨勢和規律的新舉措,助力推進生態司法理念及環境責任制度和救濟模式的創新和發展。漳州市兩級法院立足于本地生態環境保護實際的機制創新,對生態環境司法保護提供新樣本,在實踐中不斷解決新問題、提出新思路,為制度設計提供有益的決策參考。綜上,筆者所做的分析權且作為拋磚引玉,期待大家來共同關注生態司法改革。正如董開軍大法官所言:深化司法改革要堅持實踐觀、系統觀、矛盾觀、過程觀,并處理好目標與舉措的關系,特別是處理好頂層與基層的關系,即注重結合基層實際、開創性開展工作,②董開軍:《深化司法改革要堅持“四觀”妥處“六個關系”》,載《人民法院報》2017年9月20日第5版。努力為生態文明建設提供司法保障。