推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革

唐皇鳳

黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確指出，“深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革”，不僅精準定位了本輪黨和國家機構改革的重大歷史和現實意義，而且明晰了新時代我國國家治理現代化的戰略突破口。隨著中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾發生了歷史性轉化，國家治理的時空境遇發生了重大的結構性變革。黨和國家機構設置和職能配置的“兩個不完全適應”問題日益凸顯，深化黨和國家機構改革不僅在新時代全面深化改革的大格局中居于牽一發而動全身的關鍵地位，而且也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組織支撐和制度保障，必將引領我國國家治理現代化的水平和質量實現新跨越和邁入新境界。

通過全方位的黨和國家機構改革構建有機協調的現代國家，推動國家治理體系現代化

中國特色現代國家治理體系既需要一個能夠有效駕馭全球化和現代化的變革浪潮、兼具回應性與調適性的現代執政黨，一個強有力、可問責的服務型政府，也需要一個健康而有活力的社會，更需要無數享有自由與尊嚴的公民。更為重要的是，這些現代國家治理體系的構成要素能夠在一個系統完備、科學規范、運行有效、成熟定型的制度體系中，熔鑄成一個相互協同、互惠互榮、共生演化的有機整體，實現碎片化政府向有機協調性國家的轉變，是我國國家治理現代化的重大戰略議題。作為一項社會系統工程的黨和國家機構改革，牽一發而動全身，而系統性、全面性和徹底性更是本輪黨和國家機構改革的鮮明特質，囊括了黨、人大、政府、政協、司法、群團、社會組織、事業單位、跨軍地的機構改革，以及中央和地方各層級各部門的機構改革，既橫向統籌黨政軍群，又縱向統籌中央、地方和基層，廣泛涉及國家治理體系現代化的各領域各方面。例如，本輪機構改革強調統籌考慮黨和國家機構設置，科學配置黨政機構職責，理順同群團、事業單位的關系，協調并發揮各類機構職能作用，形成適應新時代發展要求的黨政群、事業單位機構新格局。在中央與地方關系調整上，充分發揮中央和地方兩個積極性，構建從中央到地方各級機構政令統一、運行順暢、充滿活力的工作體系。同時，明確不同層級的職能重點，對那些由下級管理更為直接高效的事務，賦予地方更多自主權，并構建簡約高效的基層管理體制，充分調動地方積極性以便因地制宜做好工作，既有利于中央部門集中精力抓大事、謀全局，也有利于地方和基層政府有效貫徹落實黨中央方針政策和國家法律法規。深化黨和國家機構改革，就是要形成總攬全局、協調各方的黨的領導體系，職責明確、依法行政的政府治理體系，中國特色、世界一流的武裝力量體系，聯系廣泛、服務群眾的群團工作體系，推動各種國家治理主體和要素在黨的統一領導下協調行動、增強合力，最終構建系統完備、科學規范、運行高效的現代國家治理體系。

優化黨的領導體制機制、提升黨的全面領導水平和長期執政能力是新時代國家治理現代化的根本要求

在我國政治生活中，執政黨是中國特色現代國家治理體系的主導要素，是最高政治領導力量，始終不渝堅持黨的全面領導既是中國特色社會主義最本質的特征，也是中國特色社會主義制度的最大優勢。黨的全面領導是深化黨和國家機構改革的根本保證，而加強黨對各領域各方面工作的全面領導，提升黨對經濟政治文化社會生活的領導力則是本輪機構改革的首要目的。具體的改革舉措包括以下方面。

優化各級黨委的決策議事協調機構，建立健全黨對重大工作的領導體制機制。加強黨的全面領導，首先要加強黨對涉及黨和國家事業全局的重大工作的集中統一領導。本次改革新組建了中央全面依法治國委員會、中央審計委員會和中央教育工作領導小組，同時將中央全面深化改革領導小組、中央網絡安全和信息化領導小組、中央財經領導小組、中央外事工作領導小組等4個領導小組改為委員會，必將大幅度加強黨對依法治國、審計和教育工作的領導，提升黨對這些工作實施全面領導的制度化水平。在國家安全和社會穩定領域，將中央社會治安綜合治理委員會及其辦公室和中央維護穩定工作領導小組及其辦公室有關職責交由中央政法委員會，強化中央政法委員會集中、統一、高效推進政法工作的機制。此次機構改革把國家監察部、國家預防腐敗局并入國家監察委員會，同中央紀律監察委員會合署辦公，實現黨對反腐敗工作的集中統一領導，有利于提高黨的反腐敗工作效能，并實現對所有行使公權力的公職人員監察的全覆蓋。同時，本輪改革將議事協調機構更名為決策議事協調機構，凸顯委員會和領導小組的首要職能是服務重大決策，承擔黨和國家重大工作的頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進的任務，必將為提升黨的全面領導水平和長期執政能力奠定堅實的制度保障。

改革后，黨的職能部門將形成大組織、大宣傳、大統戰的歸口管理格局，切實提高黨的領導力。本輪改革將承擔干部管理方面職能的國務院機構并入黨中央職能部門，有效整合資源發揮綜合效益。改革之后，由中央組織部統一管理公務員工作，并入國家公務員局職能，便于形成統一規范高效的公務員管理體制。中央組織部統一管理中央機構編制委員會辦公室，統籌負責黨和國家機構職能編制工作。改革中有一些承擔審批、監管和執法等行政管理職能的行政機關并入黨的職能部門，采取加掛牌子的方式保證黨的機構作出的相關行政行為具備合法性。改革后黨的職能部門將在歸口管理協調方面發揮更大作用，有效肩負起統籌本系統本領域各項工作的重大職責。

在意識形態工作上，中央宣傳部并入原國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理和電影管理職責，由中宣部統一管理電影工作和新聞出版工作。同時，將中央黨史研究室、中央文獻研究室、中央編譯局的職責整合，組建中央黨史和文獻研究院，構建黨的理論研究和文獻編譯綜合體系。整合中央電視臺（中國國際電視臺）、中央人民廣播電臺、中國國際廣播電臺組建的中央廣播電視總臺，作為國務院直屬事業單位，歸口中央宣傳部領導。

通過優化在重大決策、黨管干部和意識形態工作方面的領導體制機制，切實改進黨的領導方式和提高黨的執政水平，增強黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，既是本輪黨和國家機構改革的重要內容，也是我國國家治理現代化的根本政治保證。

建立優化協同高效的政府機構職能體系，是國家治理現代化的核心內容

堅決破除制約“市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用”的體制機制弊端，加強和完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護職能，優化政府機構設置和職責劃分，建立職責明確、依法行政的政府治理體系，建設人民滿意的服務型政府，既是本輪機構改革的重要目標，也是推進新時代國家治理現代化的關鍵舉措。

通過職能整合優化政府部門管理的權責格局，全面提升政府機構的行政效能。本輪改革通過梳理各部門事權類型和特點，提出“一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責”的改革思路，整合相近或聯系緊密的事權組建新機構。如新組建的自然資源部整合了原本分屬國土資源部、國家發改委、住建部、水利部、農業部等八個部門的自然資源管理職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，實現對山水林田湖草的整體保護、系統修復和綜合治理。在環境保護部的基礎上，通過整合國家發改委應對氣候變化和減排的職責、國土資源部監督防止地下水污染的職責以及水利部、農業部等部門在環境保護領域的職責，組建新的生態環境部。由生態環境部統一行使生態和城鄉各類污染物排放的監管和執法職責，有助于打贏污染防治的攻堅戰。

通過權責協同強化政府在社會、市場和金融等領域的監管能力，提升監管型國家建設的水平。在政府監管領域，通過整合國家發改委、財政部、國務院國資委、國有重點大型企業監事會4個部門的稽查、監督檢查、審計等職責，優化審計署的職責。在社會監管領域，在國家安監總局的職能基礎上，整合了國務院辦公廳、公安部、民政部、國家減災委員會等其他12個國務院機構的防災、減災、救災的職能，組建應急管理部，有利于提升政府維護公共安全的監管能力以及應對各類災害的防災減災救災能力。在市場監管領域，國家市場監督管理總局整合了國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監督管理總局的職責以及國家發展和改革委員會、商務部的部分市場監管職責。在金融監管領域，合并銀監會與保監會2個部門，組建中國銀行保險監督管理委員會。同時，實行監管職責與發展任務分開，由中國人民銀行代替兩監會承擔擬定銀行保險重要法律法規草案與審慎監管制度的權責，使監管部門專注于監管執行，提高監管的專業性有效性，強化人民銀行宏觀審慎管理職能，為“打好防范化解重大風險攻堅戰”奠定重要的制度基礎。

在國家中長期發展戰略規劃指引下，以民生工作為重心，前瞻性謀劃和組建新的政府機構。機構改革本身不是目的，黨和國家機構改革必須堅持以人民為中心，為滿足人民群眾日益增長的美好生活需要服務。在衛生與養老機構改革上，按照健康中國戰略部署為國民提供全周期健康服務，在原國家衛計委的基礎上，整合國務院深化醫療衛生體制改革領導小組辦公室、全國老齡工作委員會辦公室的職責，以及工信部、國家安監總局在健康、衛生領域的職責，組建了國家衛生健康委員會，有利于應對老齡化和醫養結合相關的政策問題。在醫療管理體制上，通過組建國家醫療保障局，將分散于國家人社部、衛計委、國家發改委以及民政部的城鎮職工和城鎮居民基本醫療保險、生育保險、新型農村合作醫療、藥品和醫療服務價格管理、醫療救助等職責集中管理，統籌推進醫療、醫保、醫藥“三醫聯動”改革，為老百姓提供更加公平可及的醫療衛生服務。在鄉村振興戰略與脫貧攻堅戰的背景下，農業農村部整合了中央農村工作領導小組辦公室、農業部和財政部等其他4個部委關于農業投資、農業綜合開發、農田整治以及農田水利建設等項目的管理職責，為集中力量和資源做好“三農”工作奠定了堅實的基礎。為加快發展更高層次的開放型經濟，形成新時代開放發展新格局，本輪機構改革新設立國家移民管理局、國家國際發展合作署等機構，為中國深度參與全球治理提供高效的戰略平臺。

在深化黨和國家機構改革的過程中，合理配置宏觀管理部門職能，深入推進簡政放權，改革和完善市場監管和綜合執法體制，優化公共服務機制，強化事中事后監管，精干設置各級政府部門及其內設機構，減少機構數量，簡化中間管理層次，形成高效能的現代政府治理體系，我國新時代的國家治理體系和治理能力現代化必將擁有光明而美好的前景。

法治化既是深化黨和國家機構改革的基本方式和重要內容，也是推進國家治理現代化的優選之路

堅持全面依法治國既是黨領導人民治理國家的基本方式，也是深化黨和國家機構改革的基本原則。這次改革著眼于貫徹落實全面依法治國基本方略、加強黨對法治政府建設的集中統一領導，將司法部與法制辦的職責整合，重新組建司法部，承擔中央全面依法治國委員會辦事機構職責，統一行使行政立法、行政執法、法律事務管理、普法宣傳等職能，統一負責協調政府內部法制建設和外部法律服務。

機構編制法定化是深化黨和國家機構改革的重要保障，是國家治理現代化的必然要求。編制立法是機構改革的核心問題。依法管理各類組織機構，強化機構編制管理剛性約束、加大機構編制違紀違法行為查處力度，加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，加快推進國家治理的法治化和現代化。完善黨和國家機構法規制度，全面推行政府部門權責清單制度，規范和約束各級黨政部門履職行為，實現權力運行的法治化與透明化。同時，統籌使用各類編制資源，加大部門間、地區間編制統籌調配力度，通過編制管理動態調整機制、機構編制管理評估機制，充分發揮機構編制在管理全流程中的基礎性作用，滿足國家治理現代化的現實需要。另外，強化機構編制管理權限和程序的嚴肅性，嚴格執行機構限額、領導職數、編制種類和總量等約束性規定，整治上級部門隨意干預下級機構設置、職能配置和編制配備的不正當行為，完善機構編制同紀檢監察機關、組織人事、財政審計等部門的協作聯動機制，實現機構編制管理和國家治理法治化的有機聯動和雙向促進。

統籌配置行政處罰職能和執法資源，相對集中行政處罰權，深化行政執法體制改革。深化行政執法體制改革既是本輪機構改革的重要內容，也是國家治理現代化的關鍵環節。根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，大幅減少執法隊伍種類，執法資源、人員和重心下移，合理配置執法力量。在執法隊伍整合上，一個部門設有多支執法隊伍的，原則上整合為一支隊伍；同一領域或相近領域執法隊伍進行整合，實行綜合設置。完善執法程序，嚴格執法責任，切實嚴格規范公正文明執法。本次機構改革提出整合組建市場監管、生態環保、文化市場、交通運輸和農業等5支綜合執法隊伍，繼續探索實行跨領域跨部門綜合執法，建立健全綜合執法主管部門、相關行業管理部門、綜合執法隊伍間協調配合、信息共享機制和跨部門、跨區域執法協作聯動機制。

法治化是機構改革的重要方式，機構編制的法治化和行政執法體制改革是黨和國家機構改革的重要內容，也是國家治理法治化非常重要的突破口。把政府活動全面納入法治軌道，統籌優化各級政府的法治職能，更加注重運用法治思維、法治方式推動工作，有利于為各類市場主體創造良好法治環境，有利于提升政府公信力和執行力，最終為改善國家治理的質量和水平提供堅實的法治保障。

黨和國家機構職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是我們黨治國理政的重要保障。在新時代全面深化改革的大格局中，深化黨和國家機構改革是重要領域和關鍵環節。作為新時代國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革，這次黨和國家機構改革以更好滿足人民日益增長的美好生活需要為根本出發點，以加強黨的全面領導為統領，以建設現代化經濟體系推動高質量發展、穩步實現國家治理現代化為戰略導向，必將成為新時代中國政治體制改革的重大標志，成為煥發中國特色社會主義制度活力和創造力的強大引擎，為推進我國國家治理現代化奠定堅實的政治保障和制度支撐。