行政立法的公眾參與

陳雨佳

上海理工大學

一、公眾參與

公眾參與是一種新型民主觀念，是國家的和黨的行為要求，作為社會管理的的重要基礎，它是公民與政府互動的主要形式，是公民表達自己意見、意愿、建議的主要形式，是政府立法、決策、管理的重要參考。公眾參與包含三個層面：第一是立法層面的公眾參與，第二是公共決策層面，第三個層面是公共治理層面的公眾參與，而立法層面的公眾參與是公眾參與的主要組成部分，提高公民立法參與的積極性有利于匯聚民意、集中民智、有利于提高政府辦事效率和透明度。關于什么是公眾參與？不同學者有自己不同的理解，王彩梅從三個基本理念分析認為：參與是公眾在行駛權利，是在保障權利的過程，同時認為是公眾責任的一種。公眾參與主要包含三個關鍵要素，主體、目的、組織，一個有目的主體組織做事才有效率，有效率的組織一般都有嚴格的參與程序與規范去約束每個參與者更好的達到組織目的。同時公眾參要遵循平等、廣泛、主動、知情的原則，并且參與形式多種多樣，傳統的參與形式，聽證、評論、建議、建議 等，不同學者也從自己的研究分析出發，徐文星認為參與方式分為強參與方式和泛式參與，朱景文認為全民討論是公眾參與的主要形式，他分析到全民討論成本高，并不是唯一的形式，必要時可以聽取有關厲害人的的意見。

公眾參與的形成和發展要有恰當的理論作為支撐，否則，公眾參與會在具體實踐中產生變形。國內的學者從不同的角度分析了公眾參與的理論依據。王錫鋅認為參與和民主理念相聯系，徐文星認為參與與自由主義相聯系。宋小濤認為參與和自然公正、程序正義相聯系，同時他還提出參與和法的有效性相聯系。白秀蘭認為參與和控權理論相聯系。公眾參與除了理論依據作為支撐，還有豐富的法律依據，就統一立法而言，我國目前只有三部法律法規就行政立法的公眾參與做了原則性規定，那就是《中華人民共和國立法法》，它第一次以法律形式規定行政機關在立法過程中采取聽證方式聽取公眾意見。其中的第三十四條、第五十七條、第七十四條、第九十條都對聽證的具體細節有規定，其次是《行政法規制定程序條例》，它的第二十條、第二十二條對公民的公眾參與有所規定。再次是《規章制定程序條例》第十四條、第十五條也對公眾參與行政立法參與公眾有所規定。雖然國家出臺了《立法法》《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》等一系列的法律法規來保障公眾參與，但是行政立法在各地的發展很不平衡，現有法律規范都缺乏一定的可操作性，更多的是一種嘗試一種希望，法律的制定也只是從籠統的角度來規定，缺乏具體性和可針對性，而且這些法律法規出臺時間很早，落后民主實踐的發展腳步，從這些法律法規上看，地方性法律法規制定還需要完善，各地要根據自己的實際情況制定出符合本地區發展道路的政策法規。

二、行政立法

行政立法是指國家行政機關制定行政法規和規章的活動，國家機關在制定的時候需要依照依法定程序，只有這樣制定出來的法律文件才有規范效力。當然行政立法放的概念，不同學者有自己的理解，但大都可以根據來源、目的主體、內容不同可以劃分種類，例如一般立法與特別立法，中央立法和地方立法。同時我們要區分行政立法與行政規定的區別，行政立法起著統籌作用，行政立法行政規定的具體內容，行政規定附屬于行政法規。行政立法過程中要注意以下問題：維護社國家統一與安全、民主民眾權利、行政立法規范化、立法的實際效益。一項完善的行政立法需要經過相關部門的審批和審核，需要經過公民的參與，但是一項好的行政立法無論對國家社會還是民眾來說都具有深遠影響，一項完善的行政立法既能防止政府官員的權利濫用，也可以保護公民當家做主的權利，目前我國行政立法的數量遠多，并且在立法過程中，立法多由行政機關說了算，他們在立法過程中起著主導地位。一項行政立法的產生，從最初商議到草案再到出臺都是行政機關起著主導地位，造成了我國行政機關在行政立法過程中享有廣泛的自由裁量權。同時行政立法具有行政性和立法性的特點，這種雙重特點決定它在處理社會矛盾的特殊性。民眾總會對行政機關的立法的民主性方面提出自己的意見和看法，不同于權力機關立法，行政機關的立法在程序上很難有明確的屬性規定，甚至有人認為這項制度是存在缺陷的。那么怎么彌補其缺陷？不同專家學者從不同角度提出自己的觀點，但最好的辦法就是把行政立法與公眾參與結合起來，把政府的信息公開于眾，把政府信息透明化，讓公眾參與到行政立法過程中，表達自己的訴求和理解，就能增強行政立法的合法性。

三、行政立法公眾參與

行政立法是國家行政機關制定行政法規和規章的活動，立法應該具有民主性和公開性的特點，這是民主立法的必然要求。政府相關人員在制定法律的時候要邀請公民和專家參與其中，以提高立法的質量和合理性，更重要的是它體現了立法為民、立法靠民。而公眾參與作為我國法治社會的發展趨勢，它體現了人民當家作主的地位，促進社會民主的發展，同時公眾參與行政立法，是公民政治責任感的表現，是政府合理行政的表現，并且是監督政府，防止權力濫用的有力武器，從而提高立法質量，促進法治社會的建設。隨著我國經濟發展和社會進步，公民的權利意識越來越強烈，公民的主權意識也越來越強烈，對立法工作的參與的積極性也不斷提高。

我國行政立法公眾參與起步較晚，社會民主主義思潮在北歐和美國起步較早，在歐洲國家，政府鼓勵全民參與政府立法過程，民眾反映立法意見和建議，可通過相關利益集團、社區代表及議員實現。如行政立法沒有聽取公眾意見，公眾可以根據公益訴訟制度，向法院起訴，甚至可要求撤銷該法律或法規。并建立且歐美國家都建立了相應完善的制度去保證公民的參與。例如，美國的公眾參與由于受到美國長期已經的自由民主思想影響，個人價值觀充滿濃厚的民主思想，公眾參與顯得更加主動。但是隨著近年來《立法法》《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》的相繼出臺，公眾參與行政立法取得了相對進步，但也存在一些問題，首先在意識層面的。公民和官員意識淡薄，公民當家作主意識淡漠，公眾參與熱情不夠，官員深受中國幾千年傳統文化的影響，長官意識濃厚，法律意識不高，在行政立法過程中從自己單方面意志出發。其次機制層面，制度建設不完善，相關具體制度存在缺陷。鄭娟、王彩梅、鐘象金均認為我國公眾參與行政立法的相關具體制度還不很完善，比如公眾參與立法相關的法律依據，公眾參與行政立法的途徑都沒有詳細規定。同時代水平從機制角度出發分析，認為我國公眾參與的激勵機制、意見反饋機制、有效保障機制和公眾參與的約束機制還很缺乏。再次技術層面。徐文星從技術層面分析，認為公眾參與一般存公眾參與不足和公眾參與過度的問題。同時他認為參與不足一般出現在民主化程度不高的公司，公眾參與過度出現在民主化程度高的國家。而對于這些問題原因的分析，主要可以從主觀和客觀兩個角度出發去分析，首先主觀角度，公民民主意識不高，參與不夠熱情，對官員有畏懼信息，然而官員的行政思路仍然存在計劃經濟體制下，命令——服從思路濃重，而且官員多從自身利益考慮，立法過程中為了保護自己的利益不會給公民真正的參與渠道。再次客觀角度，公民參與渠道不豐富，公民只能通過簡單幾種的渠道去發表自己的意見，公眾參與的相關機制建立不完善，比如激勵、反饋、參與機制的欠缺導致公民參與立法的受阻，更重要的是政府信息公開不夠完善，政府有選擇性的公開信息，按照自己意愿選擇公開和不公開的信息，導致公民對政府立法信息的不夠充分了解。

國內多位研究學者從不同的角度提出自己的建議，本人從主觀和客觀兩個角度提出的建議：第一，主觀角度提高公民法治意志，普及法律知識，增強公民的參與能力和法律意識，提高官員為人民服務的意識，多為人民著想，辦好事、辦實事，該放的權放掉，給予公民更多的參與機會。第二，客觀方面主要從制度、技術這兩個角度，首先制度角度，要完善公民參與的激勵機制、信息交流機制、反饋機制，公民有效、廣泛、有序的參與需要這些機制作為保障，使公民參與有法可依、有跡可循。再次技術角度出發，要拓寬公民的參與渠道，建立完善的電子政務服務，完善信息公開，完善的電子政務有利于提高政府的辦事效率，公民通過政府門戶網站了解政府信息，提高了公民的參與感和主人翁感。良好的信息公開既是對政府部門的監督，也是對公民負責的表現，政府的信息公開有利于公民了解政府決策的走向和動態，提高公民的主人翁精神，同時也對政府起到了監督作用。