民法典編纂下的宅基地使用權流轉芻議

周 洲

貴州大學法學院

一、宅基地使用權之概念及制度構建

（一）宅基地使用權的概念

在我國農村地區，農民的法律權利意識薄弱。但農民對土地及其宅基地卻天然有一種所有權的觀念。只不過，在我國當前的土地制度下，農民對農村土地和宅基地的擁有受到很多的法律限制。為使物盡其用，盤活農村的土地及宅基地，學界早已開始探討“宅基地使用權”的法律屬性，這些研究在2007年頒布的《物權法》在第三編的“用益物權”章以法條的形式表現出來，“宅基地使用權”第一次在法律上有了一個明確的界定。

然而，該規定在實際生活中還是不能有效地調節農民因房屋建筑而產生的各種問題。在有的學者看來，該權利的歸屬未定，用益物權人與自然物權人沒有任何搭接的獨特權利，存在制度漏洞。此觀點認為這并非否定農民宅基地使用權的存在，但是，僅以“用益物權”設置制度，并沒有完全涵蓋到我國復雜的農村土地及宅基地權屬的實際情況，也無法涉及權利義務關系。[1]也有部分學者認為土地使用權具有等價交換的特質，而宅基地使用權具有用益物權的法律性質，宅基地使用權的經濟價值和農民的切身利益有很大程度上的聯系，將用益物權的法律屬性作為交易對象進行自由轉讓存在一定的弊端，尤其是對流轉對象加以限制的規定，將帶來農村房屋流轉的困境，導致流轉的復雜化。

（二）宅基地的制度構建

20世紀60年代，中國社會缺乏法制、集體本位至上，根本沒有個人權利的觀念，更談不上農民個人對土地的所有。然而，在農村集體所有的大格局下，也有個人財產占有的殘余，盡管在強烈的集體土地所有權與土地的公有制的觀念和國家意識形態下，部分農民仍然獲得了宅基地，也開始出現了占有和使用“宅基地”的事實和習俗?！罢亍边@個法律概念更多地體現出法律重視基地的集體所有，忽視住宅的傾向。在農村的實際生活中，農民建筑住宅時往往存在著這樣一種觀念“誰蓋的房子是誰的”，因此，把農村“宅基地使用權”保護的重點落腳在房屋歸屬上，這似乎反映了農民對房屋的觀念，農民可以在集體的土地上修建自己的住宅?；诖?，就有學者認為，“宅基地使用權”在一定程度上混淆了農民住宅權和地基使用權，更多體現在注重“土地”問題。這表明，我國《物權法》在創制宅基地“用益物權”時，并未強調宅基地所有權中地基之集體所有權，這種建筑在集體土地上的房屋，在流轉時當然要遭遇困境了。

二、宅基地的功能及其特征

（一）宅基地的居住保障權的功能

居者有其屋，無論在城鎮還是農村，房屋都是生活中最重要的財產。在土地依法歸國家所有或者集體所有的社會主義公有制下，要從物質上保證公民取得房屋所有權，滿足公民建房用地的需要，建立宅基地使用權制度是唯一選擇。故宅基地居住保障權的功能就得以體現。在農村只要是本集體經濟組織成員都有權利以無償的方式獲取一定面積的宅基地，以保障其日常的生產和生活。這種權利不被任何人侵犯。制度意義在于：第一，宅基地使用權的目的在于解決居民私有住房的用地問題。第二，宅基地使用權通常政府部門規劃認定，不需要交納使用費。農民在分家析產自立門戶時，基本上都可以通過合法的程序申請到適當的宅基地建筑房屋。對立法目的的實現看來，有不少民法學者認可了宅基地居住保障權的功能屬性。[2]

（二）宅基地的分配性特征

1.申請程序的合法性

宅基地使用權的取得，首先要申請，需要經過相關程序的批準。城鎮居民建筑房屋需要使用國有土地時，須向所在地、市、縣土地管理部門申請，經批準取得宅基地使用權。

2.公平分配

《土地管理法》第62條第1款的相關規定體現了農村宅基地公平分配的原則。就目前農村地區的居住特點而言，一家一戶擁有一處宅基地也基本滿足了日常的生產生活需求，雖然在我國農村地區這條并沒有得到完全的貫徹落實，特別是農村地區還存在著超生的現象，因此宅基地的審批基本上體現了公平分配的原則。這與城市中，通過財富和權勢過多占有房屋，如擁有數十套的“房叔”“房姐”事件相比，農村住房的公平性在整體上就比城市好得多，這正是宅基地使用權制度的公平分配功能體現。

3.使用上的限制

農村宅基地制度的根本目的是要解決農村居民的居住問題。因此從公平保障的前提出發，對農村宅基地的使用有嚴格的限制。對滿足農民日常居住外的用途，往往要受到法律的限制。當前有兩種情形：一是當下農村隨處可見的“農家樂”用地，如果占用宅基地土地，那也要被嚴格限制；二是當事人依照合法程序申請取得了相應的宅基地，但是在很長一段時間內未開發使用，也有可能被有關部門將宅基地收回。因為以上兩種情況沒有實現宅基地作為一種保障農村居民居住權的性質而存在的目的。

三、宅基地流轉及其限制

（一）宅基地使用權流轉的立法現狀

關于宅基地使用權流轉的相關法律規定并不多。在《土地管理法》第六十二條、六十三條、《擔保法》等法律中對于宅基地的申請程序以及宅基地使用權是否能夠抵押做了相對詳細的規定，《物權法》第146條的規定也再次體現這一原則。隨著經濟快速發展，轉讓土地使用權的案件不斷增多，也存在著非法轉讓宅基地使用權的情況。一般情況下即是只轉讓房屋的所有權，到房管部門做變更登記，但相應的土地使用權卻不能轉讓，這是當前法律規制下農村房屋所有權和土地使用權相分離的局面。對這種兩分離的情形，目前并沒有相對完善的立法，在司法實踐中也容易導致同案不同判的情況，農村房屋流轉的法律限制，制約了農民財產權的實現，同時也增加了農村地區的不穩定因素。

（二）關于宅基地流轉的司法裁判

近年來，在城市郊區周邊的農村，居民通過各種途徑購買農村宅基地住房的現象多有發生，如果法律認定這一行為的效力，這必然導致農村宅基地自由流轉，從而擾亂了農村村民的居住及日常生活和生產。在裁判文書網上搜索“宅基地”“轉讓”等關鍵詞可看出，不同法院在審判相關的非農村集體經濟組織成員購買本集體組織宅基地的問題上多數判決都認定合同無效。法律對于宅基地使用權的流轉一直保持禁止性的規定，因為宅基地使用權是一種以身份為基礎的權利，其權利主體具有特定性，即僅限于本集體經濟組織成員，宅基地使用權的這一權利屬性限制了農村房屋流轉到非集體組織的成員。

四、物權法下關于宅基地使用權立法建議

（一）宅基地使用權的取得

首先，要明確宅基地使用權的取得采用登記生效原則。這可以借鑒城市房屋登記制度，由相關部門進行統一的登記。根據《物權法》的規定，不動產的生效要件即是不動產登記產生物權變動關系。為了防止糾紛發生，必須充分落實不動產登記制度，更好地確權和保障當事人的合法權益，促進農村宅基地健康、合法、有序的流轉。實現上述目的，要從以下幾個方面著手。一是初始取得的申請人、申請條件及申請程序法定化；[3]二是法律明確規定實踐中存在的農民自住的房屋出售給非集體成員從而帶來的小產權房問題；三是農村外嫁女問題，需要在法律中明確其宅基地使用權的申請問題；四是明確禁止申請人把宅基地用于非生活的商業性開發。

（二）明確宅基地轉讓主體和受讓主體

根據現行法律，農村宅基地的受讓主體主要是本村集體經濟組織內部符合規定的成員。根據規定，他們可按照法定程序申請宅基地和使用宅基地，用于建造滿足生活需求的房屋，農村村民一家一戶只能擁有一處宅基地。至于宅基地的流轉問題，目前的司法實踐僅認可本集體經濟組織成員之間的流轉，且受讓人必須是在本集體內沒有宅基地的農戶。但是在實際生活，對這一制度的突破早已有之，每個地方都存在著交易宅基地的行為，交易的手段各有差異，最終是要規避現行法律的禁止性規定。

立法應該積極回應這一問題，一是保留關于宅基地轉讓主體和受讓主體的限制即是兩者都是農村集體組織成員。這是由宅基地本身的性質所決定的，宅基地功能之一是要保障農村村民的住房權利，防止因村民建房而占用耕地這一問題。二是保障村民的切身利益。司法實踐中存在的宅基地使用權糾紛的問題，法律應該明確該權利人有權對多余宅基地在集體內部進行處分。

（三）宅基地使用權的消滅

農村宅基地的消滅有自然原因和法律制度原因。自然災害的原因顯而易見。經濟的發展、城市化的進程也可能帶來農村宅基地消滅的事實。隨著經濟快速發展，越來越多的農民進城務工，農村常住人口大幅度減少。同時城市擴大，城鄉結合部建設，城市公路占用宅基地的問題越來越多，必然導致農村宅基地出現閑置或者被占用從而被消滅的情形?！段餀喾ā返?54條即是對于因自然原因而使得宅基地消滅的規定。而當下的法律中并沒有對于因法律或其他原因如城市化等致使宅基地消滅的相關規定。各地根據地方情況，設立一些兜底條款。在宅基地滅失后，可以考慮由農村集體經濟組織統一辦理注銷登記等手續。

綜上所述，由于現行法律對于宅基地的規定甚少，加之在一些疏于監管的鄉村，城鎮居民購買農村宅基地用房的情況比比皆是，不管是作為自用還是營利性使用都會破壞“宅基地使用權”的立法宗旨，嚴重影響農村居民的日常生產生活。因此完善宅基地的立法，推進農村宅基地改革順利的進行，就變得尤為重要。