縣級政府融資平臺發展困境及出路研究

鄧慶華

【摘 要】隨著近幾年來我國縣級政府融資平臺的高速發展，當地基礎設施建設獲取了大量的經濟支撐，對當地經濟建設起到了重要作用。但伴隨著融資規模的不斷擴大，相關風險警示程度也不斷攀升，逐漸滲透至社會各領域中，迫切需要得到關注與解決。本文通過分析縣級政府當前所面對的風險與發展難題，針對主要矛盾提出改善思路，希望以此促進我國縣級政府融資環境的改進與良性發展。

【關鍵詞】縣級政府；融資平臺；困境與對策

一、縣級政府融資平臺在當前形勢下所面臨的危機

縣級政府融資平臺顧名思義即是指用縣政府名義發起成立的，以土地、國債、規費及股權形式劃撥為資產來源，具有融資資質的公司，并通過在此平臺上開展的一系列資金引入工作，以實現公益事業發展，及基礎設施建設等項目運營的投融資公司，包括城市建設投資公司、行政事業國有資產經營公司等。

在當前環境下，縣級融資平臺的運營過程暴露出情節輕重不一的風險與發展瓶頸，尤其體現在償債能力方面。當縣級政府償債率超過總量的兩成以上時，預示著風險規模超出控制之外。當前主要難題體現在以下幾個方面：

1.缺乏行之有效的制度引導，加深了融資難度

縣級政府重點的投資范圍有別于普通的國有企業，主要在大型公益項目和城市的市政基礎建設上，這導致其資金的來源的不同?？h級政府的資金來源主要是依靠當地的土地出讓金以及地方政府的財政撥款，但這兩項收入都會隨國家的政策發生變動。就目前來看，這一塊的收入呈現出下降趨勢，同時，國家的土地出讓制度在發生一些變化，這也讓地方政府籌措資金變得越來越難。從目前的地方政府基礎建設的模式來看，一般都是先期通過銀行貸款融資介入，然后經政府拍賣土地獲得的土地出讓金，最后歸還銀行貸款，或者先期將土地抵押銀行辦理貸款，再進行滾動開發。而隨著國家投融資政策和土地出讓政策的變化，目前的這種基礎建設開發的模式將無法持續。如若此時發生資金短缺的情形，就導致融資平臺流動性危機。

2.經營機制不夠完善

縣級政府的融資平臺是由政府設立，但是其運行一般是按照公司化運營，這就導致其存在產權不清、政令不行、權責不明的情況，其經營的機制也存在多種問題，主要體現在以下幾個方面：

（1）借款與使用主體不一致?？h級政府融資平臺主要是政府向銀行貸款，但最終獲得資金的使用人卻是融資平臺公司。這就導致資金借款人與資金使用人分離的情況，嚴格來說，這是不符合貸款條件要求的。

（2）融資平臺自身無資金投入?？h級政府融資平臺主要是依靠融資獲得資金，自己沒有資本投入，債務到期后由政府來代為償還本金和利息。這就導致融資平臺公司其實是空殼公司，對銀行來講，并不是一個安全的貸款對象。

（3）縣級政府融資平臺缺乏良好的運行管理經驗?？h級政府融資平臺往往是按項目逐個進行融資，缺乏完善的舉債、還債的規劃與管理。融資平臺往往追求短期的發展規劃，而不會根據長期的經濟發展預期，來合理的安排政府融資計劃。這就導致政府可能會背負不合理的債務，給縣級財政部門帶來巨大的債務風險。

3.監管的風險和壓力并存

從監管方面分析，縣級政府的融資平臺存在各類問題，導致監管的風險和壓力同時擴大，具體表現為：

（1）融資平臺自身無償債能力，要依靠政府來償債。一般來講，融資平臺都是地方政府協調安排成立的，公司需要依靠當地的政府發展運作。因此，政府實際承擔了所有的還款責任，實際上融資平臺的負債就是地方政府的負債，這就增加了地方政府的債務風險。

（2）地方政府融資平臺難以達到銀監會的管理要求。目前銀監會要求嚴格管理控制政府融資平臺的貸款，而縣級政府融資平臺基本上不達標。這就導致地方政府融資平臺隨時有可能面臨被關停的境地，對銀行的壞賬、地方政府的融資情況都會形成不確定性風險。

（3）縣級政府融資平臺能夠獲得的融資渠道非常有限，而且資金量也不大?？h級政府一般來講融資的渠道都比較單一，不能進行發債、發券等融資行為，而只能依靠銀行貸款。但銀行貸款也需要政府做背書才能獲得批復，由此，渠道的單一、資金規模的有限，都給政府進行基礎建設投資帶來了阻礙。

二、縣級政府融資平臺管理策略分析

為了合理規避縣級政府融資造成的系統性金融風險的發生，使地區經濟得到平穩持續的發展，必須針對當前顯露出的融資瓶頸加以改善與約束。對于上文中提到相關發展困境與待完善問題，提出相應對策如下：

1.加強融資的管理體系建設

粗暴的干涉方式只會讓問題暴露得更直接，漏洞越來越難以彌補，甚至出現資金鏈斷裂、經營性質與公益性質項目均難以在縣級區域內正常運行，且風險具有的傳導性，隨著不斷延伸最終形成系統性風險。國家相關監管部門應針對不同實際情況制定有針對性的體系建設方案，不能為了規避風險“因噎廢食”式的切斷大部分融資渠道，造成因資金不足，項目停滯發展的局面。

2.合理運用匯報制度對融資全程實時監管

由財政部門主導建立融資進程匯報制，對于某一時間段內的資金融投資進展做出整理匯報，并依據項目的大小、復雜程度制定相對應的報告機制。在監控資金流向的同時，加強社會各界對項目的監管，提升了“借、用、還”過程透明度，樹立起良好的公信力。

3.搭建多種途徑的融資渠道系統

對于縣級開發銀行及商業銀行的合作要深度開發，開辟新的金融合作方式與產品創新，進一步改善中長期債務的構成。合理運用平臺上經營性質的資產，并科學的擴大規模，提升融資實力，并積極嘗試以下多種方式的融資渠道開拓：

（1）通過返還土地出讓金、財政投入補貼、基建預算等項目納入到融資平臺中，提高資本量并進一步改善負債構成。

（2）使用科學先進的評估手段來檢測項目的盈利狀況，最大程度保障公益事業的開展，使經營性質與公益性質的項目平衡發展且有效結合，打造一個健康良性的融資平臺。

（3）有效利用縣級融資平臺，擴大對當地大型企業扶持力度，借此來不斷擴大企業規模、改善經營情況，合理控制資產負債率，以企業上市為最終目的。

（4）充分利用大量的農村集體土地資源，以該資源股份制的形式進行融資，實現集體資產再分配。

（5）對于縣級有限的存量資源要合理運用，并結合實際加以拓展，已保證平臺的可持續發展。積極引入社會資本，加入到區域基礎及公益性項目建設中。

4.保證融資資金使用安全并建立問責制

融資資金作為發展地方經濟的主要來源，必須嚴格依照事先項目報備的進度及使用范圍來運營，并建立相應的使用規范，約束監管資金的流向，杜絕挪用、擠占及浪費現象。對于個人失職造成的融資資金違規操作、濫用，要使用法律途徑追究相關責任，將處理結果公示于眾，提升政府公信力，樹立嚴謹、公正的企業形象。

5.融資平臺管理規范化，避免多頭管理局面

當前形勢下，縣級政府融資平臺的項目投資及運營管理行為均不集中，容易導致職責不明確，管理范圍重疊的低效行為發生。為了提升融資運作效率，政企職權清晰化，必須集中管理權限，制定頒布適宜的融投資法律規范，提升企業信用度，使縣級政府融資工作運作成為適合當地經濟發展的法人企業，科學、高效的治理融資平臺，加快經營性及公益性項目的開展，并提高經濟效益。

三、小結

當前，縣級政府在融資平臺管理上面臨著諸如制度不完善導致的融資難、運營體系不合理以及過程管控失效帶來的風險等問題。在改進以上融資難題的重點工作上，應著重落實在融資渠道拓展、償債風險控制等方面，通過建立科學健康的融資平臺，為當地經濟發展及基礎設施建設起到積極推動功效，為區域經濟可持續健康發展提供有力保障。

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