內部控制視閾下事業單位預算績效管理研究

【摘 要】目前，事業單位已經在社會各領域、各層次的公共事務管理都起到了重要的推動及保障作用?，F實情況表明，有必要在內部控制的視閾下對其預算績效管理展開深入研究。在這樣的背景下，本文在厘清事業單位內部控制和預算績效管理的相關性的基礎上，分析了內控視閾下事業單位的預算績效管理存在的問題，并在此基礎上展開了內控視閾下事業單位預算績效管理的改革路徑分析，由此為事業單位的預算績效管理改革提供了一定的理論依據。

【關鍵詞】內部控制；預算績效管理；事業單位；改革；績效評價

一、前言

近年來，隨著財政體制改革的逐步推進，行政事業單位作為我國國民經濟發展與社會進步的重要參與成員，在社會各領域、各層次的公共事務管理都起到了重要的推動及保障作用。為了進一步加強行政事業單位的內部控制建設，切實保障和提升行政事業單位的運轉效率，財政部于2017年頒布了《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》，同時在 2017年3月1日開始正式實施。這一政策的頒布與實施不僅為各類事業單位的預算績效管理的改革工作指明了新的方向，也為它們創造社會效益與經濟效益提供了新的動力。對于行政事業單位而言，如何正確處理預算績效管理和內部控制兩者之間的關系，一直以來也是管理者關心的熱點與重點問題。本文擬以協同進化理論為指導，在內部控制角度下對行政事業單位的預算績效管理工作展開深入研究，以期分析兩者之間的相關性，探究兩者之間的平衡點，提出相應的對策建議。

二、事業單位內部控制和預算績效管理的相關性分析

眾所周知，行政事業單位的預算績效管理的目標是實現其組織利益的最大化，并在此基礎上完成對事業單位績效的規劃、考核與評價，最終將其納入到整個單位的預算管理體系中。由此實現同級部門之間，上下級部門之間的多種資源配置能夠得到科學合理的優化，從而同時保障其社會效益和經濟效益。另一方面，對于行政事業單位的內部控制而言，主要是指國家各級各類機關、團體以及行政事業單位采取相關管控舉措或者是預防經濟活動風險，從而由此保障行政事業單位持續發展，最終實現既定目標。由此做到降低組織運行的風險，確保組織的資金安全和運轉效率。從實踐經驗來看，行政事業單位的內部控制和預算績效管理兩者之間存在著密切的聯系。例如，其中的內部控制具體是指行政事業單位為了能夠給社會提供良好的服務，同時充分保障單位內部會計信息的可靠性，直接在單位內部實施科學化的自我調整。

而學者們也對內部控制與預算績效管理之間的關系展開了深入研究，對于兩者之間的關系總結為以下兩個方面：第一，內部控制是實施預算績效管理的重要基礎。眾所周知，預算績效管理其本質就是一種經濟管理行為，因此為了提升組織的運轉效率、降低各類風險，管理者應當通過內部控制的形式對各類風險進行控制與規避。由此可見，內部控制是實施預算績效管理的重要基礎。第二，預算績效管理是內部控制的方法之一。在實際生活中，當事業單位準備對其組織實施內部控制的時候，往往會選用績效管理作為工具進行規劃和實施。所以說，預算績效管理是事業單位實施內部控制的重要方法之一。

三、內控視閾下事業單位的預算績效管理問題

1.單位在認識上的誤區阻礙了其深入開展預算績效管理

在事業單位的預算績效管理當中，其本身就體現出內部控制的思想，所以在這類機構中，搞好其預算績效管理工作，同樣也可以實現內部控制優化。但有些單位工作人員對內部控制和預算績效管理缺乏清晰的認識，加之在綜合能力方面的欠缺。導致在實際工作過程中，部分相關工作人員在面對此類工作時常常采取消極應付的態度，工作浮于表面。財政資金的使用所追求的是社會利益，預算績效管理和內部控制工作的重要性在行政事業單位中并不十分突出。以上認識上的誤區與做法的錯誤在較大程度上影響了其管理工作的進一步實施和落實。

2.績效評價指標抽象的闡釋難以反映內部控制規范的要求

在單位和業務層面，內部控制規范提出了更具體的控制和風險防范措施。因此，在單位預算績效所有環節的管理當中，須表現出內部控制提出的相關要求。盡管各級財政機構早已制定了績效評價指標體系，并且對于績效評價指標作出了相對完整、具體的劃分，然而對于指標的闡釋仍然十分抽象。從而造成其管理工作出現過于形式化的現象，沒有財政資金支出的可行性分析，也并未構建對于重大問題決策的協商體系。在這種情況下，其評價指標就無法在一定程度上反映財政資金消耗條件的內控機制，進而導致評價結果失真，有失合理性。

3.預算績效管理的狀況無法有效地銜接風險評估控制

行政事業單位內部控制規范要求，單位須構建規定時間內的經濟行為風險評估體系，對各項行為中具有的風險展開全方位、系統、客觀的評估。在相關的管理過程中，經過追蹤管理單位經濟行為的各種績效目標，記錄并研究相關信息和預算落實狀況，盡早找出經濟行為中存在的問題，做好周期性風險評估，使得單位內控機制得到健全。但是，由于大部分單位的主管迫于財政部門的壓力對相關資金展開預算分配，未貫穿至整個管理過程當中，單位在進行這項工作方面的主動性、積極性不高，以至于我國行政事業單位不能實現風險評估與風險調控。那么，內控規范的落實水平就會明顯降低。

4.信息技術在預算績效管理領域的運用還存在不足之處。

早在2012年，財政部就正式發布了《行政事業單位內部控制規范》。其中第十八條規定"單位應當充分運用現代科學技術手段加強內部控制，對信息系統建設實施歸口管理，將經濟活動及其內部控制流程嵌入單位信息系統中，減少或消除人為操縱因素，保護信息安全"。然而，現階段預算績效管理方式依舊十分滯后，信息技術在這個方面的運用較少，項目決策、管理和體現績效的相關材料，皆需要借助傳統的打印、填制等模式來實現。即便借助財政專用網站填報的項目申請書、預算明細表、可行性報告等，皆很難做好對接工作，不能確?？冃畔⒌木珳市耘c可靠性，造成了績效管理工作負荷的提升，因此相關的管理效果并不好。

四、內控視閾下事業單位預算績效管理的改革路徑分析

1.加強內控與預算績效管理的宣傳和培訓，避免總體認知錯誤

一方面，以財政資金實質來改變部門行政機構在思維認識上的誤區，意識到財政資金的應用環節單元屬于一種經濟行為，應達到內控與預算績效管理的目標，深入了解政府有關的法制推行機制。

另一方面，加大有關內控與預算績效管理的培訓力度，培訓工作要具體落實到不同層次，不僅要針對內控機構和財務機構，也應當培訓其它部門的職工以理解有關的內部控制與績效管理的基本理論，從根本提高工作管理人員從內部控制視角以進行預算績效管理的實施能力。

2.對于內控的規范，完善績效評價指標體系，使之更加科學化、規范化

績效評價在預算績效管理的所有過程內起著根本性的作用。它設立的合理性，對預算績效管理有著重要的影響，而且會對預算工作的落實效果產生重要的影響。伴隨行政事業單位內控管理制度的實行，對于怎樣以內控規范為基礎，給予更有效的評級指標系統，這是單位預算績效管理即將面臨更為嚴峻的考驗。內部控制的重點是單位的風險控制，因此預算績效管理必須結合單位的內外部風險情況，識別內部風險和外部風險，優化現行的績效評價指標體系。

一方面，在制定決策的環節內，項目目標的確立必須符合政府的職能范疇。通過各個領域專業人士的探討并達成一致，在實踐中始終遵循工作要求。

另一方面，項目管理的具體過程中，應該增加符合國家規定的地方政府采購制度，完善合同內部管理制度，監督和分析預算績效管理的落實情況，確保有效分離不相容的職務，以達到內部控制的效果。

3.充分激發職工參與預算管理的主動性，加大預算落實和管理力度

首先，行政事業單位預算績效管理應實行縱向的操作過程，對所有環節實施嚴密的預算管理，以充分激發職工參與這項工作的主動性。同時，因為行政事業單位的預算周期往往較長，大多按年度或者項目展開預算。因此，在預算編制的過程應以“零基預算”為主，以發展的思維綜合考慮各種因素的客觀變化因素，使預算編制的準確性得到有效的提升。

其次，加強預算執行過程管理，構建相關的預算執行追蹤機制。財務部門在這一環節中產生著積極的影響，除了定期提供分析預算管理報告，同時需要在規定的時間內將預算執行情況與項目進度相融合，不僅要在單位內部實現有效溝通，而且要展現出激勵和績效管理的制約功能。

最后，在執行預算的過程中做好評價與監督工作。具體而言，單位應成立內部控制評價工作小組，根據外部環境變化及單位發展需求定期或不定期開展內部控制自我評價，及時發現單位內部控制缺陷，并提出下一步改進措施。如果發現偏離預期的績效目標，單位必須進行第一時間的分析，組織相關人員安排目標和采取糾正措施，不但能夠減少對預算執行環節內各類風險與不確定因素，還可以提高預算的有效性和效率。

4.提升單位科學的績效評價指標體系

單位內部控制的實施應著眼于自身的風險點。在優化單位績效評價指標體系之前，我們應該分析可能存在于單位內部和外部的風險。同時，要完善基于實際的內部控制下行政事業單位的績效評價指標，避免兩者的分離。另外，在執行具體預算時，應當充分采用現代化的信息技術，并由此構建出高效監管系統。為了及時、高效地對績效目標和預算進行動態監測和管理，要及時通報監測結果的數據和信息。只有這樣，才能實現與內部控制信息的有效對接，才能更好地實施相關的績效管理。

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作者簡介：

周燦（1983—），女，經濟師，碩士研究生，主要從事財務管理工作。