被征地農民安置制度的困境與優化

文/徐濟益 馬晨

引言

新中國成立以來，我國一直采取“以鄉養城”的方式推進工業化、城鎮化發展，至今已經取得顯著成就。改革開放初期，1982年我國的城鎮化率為21%，而2016年末我國的城鎮化率增長到57%，城鎮化率持續提高，僅2016年城鎮人口增加2182萬人，農村人口減少1373萬人。將農村的土地資源低償地轉移到城市，“土地收入剪刀差”為地方政府提供了源源不斷的城市發展基金供給，但是“重城輕鄉”“重征收輕安置”的景象并不少見，被征地農民的土地財產價值被低估以及安置制度單一均約束了農民和農村的后續現實發展。2017年黨的十九大報告再次定位“必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重，保障農民財產權益”?？梢匝灾?，被征地農民安置制度的完善與否關乎新時代黨和政府在解決“三農”問題上的“制度自信”程度。

近年來，國內學界已經開始密切關注城鎮化進程中被征地農民安置問題，研究重心基本限于以下三個方面：一是被征地農民安置的總括描述；二是被征地農民安置的困厄致因；三是被征地農民安置制度的完善。綜觀已有研究成果發現，國內學者缺乏對當代被征地農民安置制度進行結構性分析。制度的結構性分析是將制度主體進一步分解，從結構內部與結構之間的關系找出問題的分析范式。本文把這種存在于不同安置模式間的互動性稱為“安置的結構性特征”，而農村集體經濟組織內部的村干部、精英及普通農民又通過不同方式與市場中的經濟主體發生互動，考慮這兩方面的互動表現便成為本文結構性視角的立足點。那么，安置制度是否存在結構失衡、差異化供給不足等境況？怎樣確定安置制度的利益主體性？如何檢討和審視被征地農民安置制度均有待進一步闡釋。因此，本文基于課題組2016—2017年的調研數據，透視安置制度內部以及不同安置制度之間的問題，系統剖析當代被征地農民安置制度存在與面臨的困境，進而探尋被征地農民安置制度的矯正與補位方向，以期為制定和完善新時代被征地農民安置政策提供參考。

被征地農民安置制度的演進軌跡

建國以來，我國對被征地農民安置制度持續探索，力求實現規范化、透明化，歸納起來我國被征地農民安置制度的演進經歷了四個階段，主要為：（1）1950年至1981年，農業安置與就業安置階段；（2）1982年至1998年，貨幣化安置階段；（3）1999年至2003年，過度貨幣化安置階段；（4）2004年至今，試圖考慮保障被征地農民長遠生計的階段。

當代被征地農民安置制度的困境

（一）不同的被征地農民安置制度存在不同的利益分配差序格局

安置制度的利益分配差序格局包涵兩層內容：一是指位列單個安置制度結構中的組織或個體因所處的位置距離制度中心遠近不同導致自身利益或者收益形成差異；二是在安置制度體系框架內，不同的安置制度背后隱含安置成本的差別誘使制度的制定者作出利己選擇，因而對安置對象的利益或收益產生直接影響。每一種安置制度向外輻射出不同區間的征地利益，作為征地安置涉及的利益主體即政府、被征地農民及其村集體應該平等地分列于安置制度輻射的利益分配點上，且各點到達利益中心點的距離相等，在安置制度的實施過程中各方利益主體公平受益。

現實中，不同的征地安置制度具有不同的價值取向，不同的利益群體在安置制度的利益輻射圈中居于不同位置，不同身份的農民也居于不同位置。在貨幣化安置的利益輻射圈中，政府一般處于內環上，距離利益中心點較近，獲得的收益較多，征地安置補償費支付完成后，將不再承擔被征地農民后期生活、就業、養老等任何責任；而村集體和農民則處于利益輻射圈的邊緣，距離利益中心點較遠，雖獲得了短期的貨幣收益，但長遠來看，其整體收益較少。貨幣化安置、住房安置給地方政府一次性解決被征地農民安置問題提供了機會，可是農民在其中獲得的收益較少。土地換社保安置、土地入股型安置等模式需要地方政府長期投入物力或分割利益，農民獲得的收益也就相對較多。在征地安置制度的利益分配差序格局中，被征地農民是博弈中的弱勢方，多數情況下只能被動接受由差序格局引致的收益不公平。

（二）“原子化”特征使安置制度陷入運行失衡導致被征地農民無從選擇

我國各地域之間存在爭奪經濟利益與發展空間的競爭，在制定征地安置制度時，地方政府從轄區財政實力與需求出發各自為陣，“原子化”特征嵌入其中并凸顯。而制度運行均衡是一種行為均衡，意味著對于利益相關人群而言，既定制度安排和制度結構的一種滿足狀態或滿意狀態。安置制度運行失衡則意味著安置制度結構與安置環境中的利益主體相關訴求產生互斥關系，或是制度之間處于不相適應、不相協調的狀態。從上級政府的政策指導到基層政府的制度執行，由于不同利益群體的價值取向不盡相同，政策導向可能會產生彎曲變形，不同區片間的安置制度整體差異較大，協調管理較為困難等，致使安置制度陷入運行失衡。

縱向觀之，從省、市、縣（區）到鄉（鎮），上級主管部門一般會針對征地安置工作印發指導意見，下級部門會出臺對應的實施細則。但對國家政策、規定或法令所作的習慣性理解就是基于“我向原則”，即朝有利于自己利益的方向來理解。在安置制度執行中，直接執行主體擁有“初始解釋權”，理論上講，執行主體應對安置制度的內容、精神、目的等有充分的理解、認識和評價，但在具體執行中，可能由于自身綜合素質限制或利益驅動，對安置制度進行“誤讀”或篡改。一旦地方政府的解讀存在偏差，政策的下行傳遞就會出現失真、斷章取義的現象，與安置政策初衷相背離，必然導致國家意志在農村的踐履大打折扣。

橫向觀之，各省際、市際、縣際間的安置制度運行環境也存在較大差異。安置制度的福利向好輸出是新型城鎮化的助推力，能夠保障農民的生存權和發展權，讓農民共享發展福利，推進社會公平公正，統籌城鄉協調發展。雖然各地區都在盡力完善被征地農民安置模式，但囿于地方政府之間存在宏觀上的利益取向差異，當前不同區片政府因財力不均引起的財政制度安排差異是影響區域內安置制度均衡運行的重要因素。隨著被征地農民多元化需求的建構，而安置制度未從一種變為多種，安置制度多元化供給機制不健全也導致制度均衡運行難以實現。

（三）差異化供給不足導致被征地農民無法選擇

在被征地農民安置中，地方政府作為安置制度的供給方，如果提供差異化的安置模式，那么能夠有效滿足被征地農民的多元化訴求，順利推進安置制度的實施，保障被征地農民自由選擇權利，提高征地工作的公眾認可度。雖然現存的安置模式多種多樣，有住房安置、就業安置、社會保障安置、土地入股型安置等，但是在同一地區內部采用的安置模式基本趨同，其工作程序一般是當地鄉鎮政府與村委會商定安置模式的種類，對外發布的安置模式僅代表了部分被征地農民利益，大多數被征地農民因無處表達自身意愿，只能默默接受政府指定的單一安置模式。

（四）個體素質和經濟條件約束導致被征地農民無力選擇

被征地農民個人稟賦會影響其決策選擇，有限理性決策指出人們會由于自身知識的局限性在決策過程中只考慮部分選擇，并且遵循“滿意”決策原則，而非“最大化”決策原則。西蒙認為人的理性是有限的，所以當面臨所有選擇時，會進行循序選擇以節約成本。被征地農民的個體素質條件是影響其選擇安置模式的一個重要因素，大多數被征地農民因家庭經濟制約，受教育程度普遍偏低，受教育程度高的農民更善于思量政府提供的安置獲益與土地的潛在收益之間的交換是否均衡，因而更傾向于選擇保障期長、總體獲益大的安置模式；而受教育程度低的農民去偽存真的能力較差，缺乏對安置模式進行風險分析比較的能力，易于被短期利益一葉障目，更青睞那些看起來于自身有益的安置模式。被征地農民的經濟條件是影響其選擇安置模式的另一重要因素。在選擇安置模式時，因不能支付足額的抉擇成本以增加決策優勢，被征地農民就會降低自身要求尋求“滿意”決策，換言之，即默默接受政府提供的安置制度。

（五）信息不對稱背景下制度安排與被征地農民意愿相背離導致逆選擇

在農地征收的交易中，地方政府是安置制度的供給方，掌握土地的市場收益、開發商訴求以及農民個體條件約束等信息，被征地農民僅了解有限的土地交易信息和相關政策。在這樣信息不對稱的情境下，就容易出現安置制度安排與被征地農民意愿相背離導致逆選擇，具體可做如下分析。

首先，現實中的征地安置信息傳導及其表現。地方政府之間因部分利益趨同，可能出現串謀現象，使上級政府被蒙蔽。各級政府之間的信息不對稱加深了農民與地方政府之間的鴻溝，這是制約安置制度貼近農民意愿的重要因素，被征地農民希冀的安置制度被帶有政府意志的制度所替代而傷及農民利益。因個體條件約束，部分農民即使獲得有效信息，由于缺乏一種組織將“原子化”的個人組織起來將信息轉化成一種反制度風險的有效行為，不得不被風險所奴役，沒有任何反抗的能力。

其次，不同年齡分層的被征地農民呈現的逆選擇。依據我國農民從事的主要生產經營活動，農民群體可分為三類：全職農民、“兩棲式”農民（外出務工或從事個體經營兼種地）、全職外出務工農民。其中，“兩棲式”農民與全職外出務工農民以年輕的農民居多，全職農民主要為中年及以上年齡段的農民。在實踐中，多數“兩棲式”農民或全職外出務工農民認為地方政府存在失信的風險，與其在信息不對稱條件下，沒法或花費時間也沒法弄清楚安置的實質，則不如選擇當前收益“比較可觀”的安置模式?！?0”“90”后的被征地農民認為社會保障兌付的周期長，擔心存在變數，更傾向于接受住房安置，這與當今中國房地產市場價格居高不下也有一定的關聯；中年以及尤其是60歲以上的被征地農民由于憂慮自身享受社會保障的年限短，獲得的相對收益較少，于是更多選擇貨幣化安置模式。

被征地農民安置制度的矯正與補位

（一）立足國家治理體系和治理能力現代化的戰略架構考量新時代安置制度

當前，我國絕大多數被征地農民在被征地之前能夠從耕作的土地上汲取生活資料，而被征地以后則失去原有的供給優勢，加上社會保障制度缺乏和通貨膨脹等因素已令許多被征地農民憂心忡忡。所以，地方政府需要做好國家治理體系和治理能力現代化政策頂層設計下的政策分層對接工作，應該將被征地農民安置問題納入到新時代國家治理體系核心內容的農村制度建設版塊中，從制度的根本性、全局性、長遠性來思考被征地農民安置的進路，才是真正提高農村社會治理能力的關鍵維度與重要體現，更是有利于推進“三農”問題解決的旨歸。

（二）滿足被征地農民多元化訴求，構建“套餐式”安置模式

相對于單一的安置模式，“套餐式”安置模式是多元化安置模式的具體表現與現實內核，指政府提供不只一種安置模式供農民選擇，結合地方經濟發展和當地其他具體情況，制定可供選擇的安置菜單，供農民選擇其中一種或者“1+X”的模式，被征地農民及其村集體在選擇的過程中可以與地方政府協商選擇、討價還價?！疤撞褪健卑仓媚Ｊ綉撟裱虻刂埔?、因人制宜的原則。在因地制宜方面，針對經濟發達地區，可以提供土地入股型安置、就業安置等模式供被征地農民選擇，讓他們能夠共享發展紅利；對于經濟欠發達地區，可以提供貨幣安置、社會保障、就業安置等模式讓被征地農民選擇，盡力解決其就業與生活問題，同時確保其老年生活無后顧之憂。在因人制宜方面，針對身體健壯的青年勞動力，為其提供就業培訓、就業安置；針對年齡較大的被征地農民，為其提供多樣化的社會保障，健全商業養老保險制度；并開辦老年活動中心、組織社區集體文化活動等，以提高其生活質量等。

（三）提高被征地農民安置談判話語權，健全公眾參與和政府回應機制

地方政府應當建立多渠道的公眾參與機制，接受公眾媒體、非政府組織等監督，吸納專家學者、律師等提供的建議，為被征地農民提供便捷的民意反映渠道，快速高效的傳達信息，在制度成形后要舉行數次聽證會，由地方政府組織、被征地農民、學者、新聞媒體等相關主體參與論證，取得社會認可方可實施。對于頻發的信訪、上訪事件，政府應當予以高度重視，提高政府回應效率，健全政府回應機制。首先，政府需要對被征地農民的需求與意愿表達要具有敏感度，及時發現，及時反思，政府工作人員應當深入基層了解被征地農民安置意愿。其次，對被征地農民的需求與意愿表達作出及時且有效地回應，入戶詳細準確地了解被征地農民的現實狀況之后，以進一步優化安置制度設計。

（四）建立被征地農民安置后期評估，設置追蹤回訪監測系統

針對一些被征地農民的生活現狀與制度預期出現較大差距，科學及時地追蹤回訪、開展后期評估至關重要。借助第三方評估機構的力量對安置制度進行后期評估與實施效果監測，需要注意的是，為了保證回訪監測工作的獨立性與公正性，可采取數家第三方評估機構同期參與、比較評估結果的舉措。同時，政府應該高效發揮智庫的價值和作用，對制度反饋結果進行深入研究，結合當下政策背景做好制度調整與修正。構建被征地農民安置后生活適應情況的長效監測機制，真正把維護和發展被征地農民的可持續生計納入到地方政府的民生工程考核體系，才能使安置制度更為科學合理，才有望較全面地彌補土地財產權人的經濟損失。

（五）豐富安置幫扶內容與形式，拓寬立體式服務咨詢平臺

在征地前，要在征地區片設立服務咨詢點，針對各種征地安置模式的利弊進行全面深入地解讀，讓制度接地氣，讓被征地農民能夠根據自身實際需求選擇利于自己及家庭的最優安置模式。在安置中，提供法律咨詢服務，可借助“互聯網+”向被征地農民普及土地征收補償安置等相關的法律法規，對農民涉及產權糾紛等其他合法權益受損的提供法律援助。在安置后，地方政府應成立專門工作組搜集匯總與被征地農民匹配的就業創業信息并建立數據庫，可在區片的被征地農民群體中開展APP試點應用，智能化克服傳統傳導方式受限于地點及時效性差的缺點；幫助有需要的農民制定發展規劃，頒布扶持政策支持有意向自主創業的被征地農民，聯系對接技術專家予以指導，提供必要的投資理財咨詢與服務等。