交易成本理論下中國智庫的獨立性

文/傅廣宛 張凌

在當前關于智庫獨立性的討論中尚未見到有文獻涉及交易成本理論，使得許多存在歧見的問題一直得不到合理的解釋和分析。本文引入交易成本理論，對中國智庫獨立性的價值、分布與強化等問題進行討論，力圖為關于智庫獨立性的研究開辟一個新的視角。

交易成本視角下智庫獨立性的價值

智庫建設是建立現代決策咨詢制度的重要內容，其根本目的是為了促進政府決策的科學化。獨立性作為智庫的基本特性之一，對智庫的自身發展以及綜合影響力會產生直接的影響，國內外學者雖然做出了不少界定，但迄今為止，缺乏一個公認的關于智庫獨立性的定義。本文認為，從理念層面來看，智庫獨立性是一種價值。離開了獨立性，只會人云亦云的智庫是沒有存在價值的。交易成本是一個與公共政策相關的概念，交易成本理論可以用于公共政策分析過程。智庫作為一個政策研究組織和政策方案的產出組織，與交易成本理論存在天然的聯系。邁克爾·迪屈奇認為，“可以將交易成本定義為三個因素：調查和信息成本、談判和決策成本以及制定和實施政策的成本”。交易成本理論的另一位創始人科斯認為，“交易成本是一項交易中進行談判、討價還價、擬訂契約、實施監督以保證契約得以履行等所產生的成本，是獲得準確的市場信息所需要付出的代價，是談判和經常性契約的代價”。而威廉姆森則認為，交易成本“是獲得市場信息所需要的費用、談判和經常性契約的費用、發現交易對象和交易價格的費用、討價還價的費用、訂立交易合約的費用、執行交易的費用、維護交易秩序的費用等等”。在交易成本理論創始人的上述界定中，設計及執行公共政策的成本與智庫的關聯性不言而喻，進行談判、討價還價、擬定契約的本身更說明智庫獨立性存在的正當性，智庫必須作為一個具有獨立意志和獨立架構的有機組織，才能夠實現在上述諸過程中被賦予的使命和價值。智庫是依賴于信息而存在的，智庫的各種功能也是依賴于信息才能夠得以發揮的，智庫無時不刻都要付出高昂的信息成本，信息成本是其交易成本的主要組成部分。因此，交易成本理論可以用來解釋智庫獨立性彰顯過程中的各種現象，其運行過程表現出的各種價值特征更可以利用交易成本理論得到較好的分析。

智庫獨立性本身就是交易成本支配下的價值。按照交易成本理論，交易成本是衡量和明確交易單位特征和實施契約的成本，是一系列不直接發生在生產過程中的制度成本。首先，智庫的獨立性明確了交易單位的特征，即智庫的研究成果必須是有價值的獨立見解，而不是人云亦云的重復勞動。離開了智庫的獨立性，智庫就無法作為契約的締約方而存在于交易過程中，也就無法實施契約，即無法實現智庫的各項功能和價值。這些符合“一系列不直接發生在生產過程中的制度成本”的特點?；谶@些原因，智庫獨立性本身就是交易成本支配下的一種價值。交易成本是智庫運行過程的“摩擦力”，交易成本不是智庫運行的直接成本，而是不得不消耗的間接成本。在決策咨詢領域，雖然存在著供求關系，但并不存在完全意義上的市場，因此存在不完全競爭條件。不完全競爭條件下必定存在交易成本，必然存在受交易成本影響的智庫的獨立性。關鍵是決策咨詢領域的交易成本長期以來成為一個被人們所忽略的理念，影響了學界在該領域運用交易成本理論分析問題。其次，交易成本可控，意味著智庫的獨立性程度也可控。智庫獨立性是存在的，但獨立性程度卻是可調的，智庫獨立性只能是相對的概念和價值追求。無論是東方還是西方，任何智庫在一個對全社會的資源進行分配的復雜的政治場域里都不可能踐行思想上和行為上的完全獨立性。中國的體制內智庫“經費主要是靠財政撥款，內部主要實行相對比較行政化的管理。它們在進行公共事務相關問題研究時，有時會‘授意研究和論證’，專家可能會去揣摩決策者的心理”。西方國家的智庫“往往秉持多元化的黨派傾向和多元化的意識形態。許多研究機構在強調思想自由和價值中立的同時，卻打上了強烈的意識形態和黨派傾向的烙印”。之所以不存在絕對的智庫獨立性，只存在相對的智庫獨立性，正是智庫的獨立性程度不同的一種表現而已。關于智庫絕對獨立性的存在與否的爭議是沒有意義的。

交易成本視角下智庫獨立性的分布

20世紀80年代以來，交易成本理論逐漸被運用于政治學、公共管理和政策分析等領域。交易成本理論由經濟學領域走向了更為廣闊的政治場域，由僅僅用于解釋私營部門組織的運行模式，發展到了解釋政治部門的運行模式。將交易成本理論應用于分析智庫的獨立性，首先需要回答的問題是，交易成本理論是否適合于研究政治場域的智庫獨立性問題，奧利弗·威廉姆森指出，“任何一種關系，不論是經濟關系還是其他關系，只要它表現為，或者可以表述為簽約的問題，就都能根據交易成本經濟學的概念做出評價”。任何一個智庫，當在讓渡附帶有知識產權的決策咨詢成果時，必然可以表述為簽約問題，而不管其是否履行了簽約程序。這就意味著，奧利弗·威廉姆森對交易成本理論在智庫獨立性研究中的適用性問題做出了明確回答，交易成本理論可以用來研究智庫的獨立性。其次是需要回答如何利用交易成本理論來研究政治場域中的智庫獨立性的問題。1981年，諾斯將交易費用當作一個理解國家行為的變量，并用其來解釋制度的低效率及其原因，開啟了交易成本理論作為一種分析工具在政策分析中成功運用的新天地。1988年，Weingast和Marshall運用交易成本理論，成功分析了美國國會內部的組織結構，從公共政策的角度闡述了國會內部設立委員會制的原因。這些學者的努力，不僅僅是把交易成本理論引入到了政治場域的研究，更重要的是開辟了一條新的政治現象的研究路徑，即循著“交易成本變量—政治組織架構—政策調整與績效”的路徑來研究政治現象與政策。既然這個路徑是行之有效的，那么運用交易成本理論研究智庫的獨立性問題，也可以參照這個路徑展開。這就回答了如何利用交易成本理論來研究政治場域中的智庫獨立性問題。

承認政治市場和政治交易成本的存在是探討智庫獨立性的前提。在決策咨詢領域，雖然各種合同沒有像經濟領域出現得那么頻密，但畢竟存在各種政治合同和政治交易，表現形式各有千秋，甚至或有形或無形。政治場域的交換關系是一種發生在對全社會的資源分配和收益之間的交換關系，因此政治領域也存在“政治市場”和交易成本。市場在經濟資源的配置中起到基礎性作用。同樣，政治市場在公共資源的配置中也起到基礎性作用。決策咨詢制度是為了降低政治承諾的不確定性所設計出的制度之一。信息不對稱、機會主義和資產專用性三大因素被普遍認為是導致政治交易成本產生的原因。在智庫獨立性展現的過程中，同樣存在一些能夠導致政治交易成本從無到有或由小到大的因素，如信息交換等。從信息不對稱的角度來看，智庫可以視為一個政治代理人，政府可以視為一個政治委托人，智庫擁有政府有所不知的信息，如政策專業知識、政策制定技術、搜尋信息的渠道等。為了自身生存和發展，智庫必然具有自利性，其信息優勢往往就成為智庫實現自利性的條件，從而為政治交易成本的產生奠定了基礎。從機會主義的角度看，“機會主義是指信息的不完全或受到歪曲的透露，尤其是指意圖的誤導、歪曲、掩飾、混淆或制造其他混亂等精心算計的蓄意行為”。在智庫實踐中，這種現象屢見不鮮。機會主義加劇了政治組織問題的復雜性，政治組織問題的復雜性與政治交易成本正相關，從而又增大了政治交易成本。從資產專用性的角度看，資產專用性可以理解為某項資產在不犧牲其生產價值的前提下能夠被用于其他替代用途的程度。這個能力顯然是一種組織能力并掌握在智庫手中，如果由于各種原因，在資產能夠重新配置而不被重新配置的條件下，政治交易成本無疑將增大。

由于“政治市場更傾向于無效率”，所以政治市場的交易成本高于經濟領域的交易成本，除了增大交易成本之外，還將直接影響到對于智庫的獨立性分布的判斷。智庫的獨立性分布存在于在理念層面和實體層面兩個大的層面。其中，實體層面包括組織層面和運作層面。理念層面的智庫獨立性主要是指相對的存在價值。價值世界是與智庫獨立性最密切的世界，存在價值是智庫最重要的價值，也是古今中外智庫能夠長盛不衰的重要原因，雖然形式多有變化，重要程度幾經起伏，但是，只要有智庫獨立性存在，就必然有智庫的價值存在，且智庫功能是無可代替的?！安煌墓δ芏ㄎ?，彰顯著不同組織存在的價值基礎和發展路徑”。盡管政治市場的無效率傾向增大了智庫獨立性的交易成本，但智庫的存在價值迄今未能改變。組織層面的智庫獨立性是指，無論虛擬組織還是實體組織，智庫總有自己的形態和功能，在組織形態上智庫與政府始終并行不悖。無論是組織設立或是組織變遷，無論是組織層面的復雜性還是組織架構的設計與變更，都需要增加智庫的交易成本，但這恰恰能夠凸顯智庫的獨立性。運作層面的智庫獨立性分布在三個子層面：首先，為實現智庫使命，智庫需要以獨立主體的身份去討價還價和制定政策方案，交易各方的權利談判和達成一致的過程均需要由智庫來獨立支付交易成本；其次，搜尋交易對象的獨立性，既然智庫的運作過程是一種政治交易，就必須首先搜尋交易對象，搜尋過程需要的交易成本也必須由智庫本身來獨立主導和獨立支付；最后，存在執行和監督的獨立性。無論如何強調智庫的獨立性，在大多數情況下，智庫在制定政策過程中必須排除機會主義的干擾來執行政府的元政策，在此過程中，智庫又不得不支付監督成本。

交易成本視角下智庫獨立性的強化

智庫獨立性的大小是一個具有強度性質的概念。獨立性的大小取決于智庫獨立性的分布范圍及政府干預的程度。因為在交易成本理論框架下，智庫獨立性分布在理念層面、組織層面和運作層面。那么分析智庫獨立性的強化問題，也只能夠從這三個方面來進行。能夠影響智庫獨立性的因素很多，兩大因素特別突出，即行政權力的干預和資本的干預。智庫的獨立性表現在參與政策制定的過程中相對于直接的政治干預或者資本干預的自主權。智庫對政府應該保持多大的獨立性，對于資本應該保持多大的獨立性，并不僅僅取決于智庫自身，還取決于行政權力和資本所帶來的交易成本。交易成本是獲得準確的市場信息所需要付出的費用以及談判和經常性契約的費用。行政權力干預是指行政權力對于智庫運作過程的過度干預。行政權力干預和權力資本化導致的尋租行為將產生可觀的交易成本，必然對智庫獨立性產生重要的負面影響。同時，行政權力干預在某種程度上又加劇了政治尋租，容易形成惡性循環狀態。所以交易成本在一般意義上可以理解成智庫運作過程中一種“扯皮成本”。智庫為獲取政治市場的收益而與其他主體打交道時發生的一切時間、精力和物質的支出就屬于交易成本。無疑，行政權力的過度干預越多，智庫需要付出的交易成本就越多，智庫的獨立性就越不能得到保證。當智庫無力支付交易成本時，智庫的獨立性也就不復存在，智庫賴以生存的價值基礎也無以尋覓。此種狀態下的智庫將會極易受其他主體的影響，偏離政策研究的客觀性和科學性，甚至有可能進行有損公共利益的政策規劃的行動。

資本配置的渠道、方式和目標等都是影響智庫獨立性的主要因素。資本配置的渠道和方式影響甚至決定交易成本的大小，當配置渠道和方式對于智庫而言成為一種稀缺資源時，智庫就不得不犧牲一定的獨立性而獲得資本的支持。所以資本配置的目標是起決定性作用的交易成本之一。資本是人類創造物質和精神財富的各種社會經濟資源的總稱。資本能夠顯著地促進智庫績效的增長，但如果出現資本對于智庫運作流程的過度干預，智庫的運作過程就會出現資本抑制現象。所謂資本抑制現象，是指由于資本的過度干預而產生的交易成本對智庫的發展活力所起到的束縛作用。資本的力量無處不在，只要有資本投入，就會有資本干預的現象存在，資本干預所增加的交易成本不容忽視。資本是要增值的，這是資本的天性。在決策咨詢領域，資本增值的表現之一就是能夠增加決策咨詢過程的交易成本從而產生資本抑制。由資本增值所增加的交易成本必然要產生控制智庫研究成果走向的沖動，并試圖獲得一種支配智庫運作過程的社會權力。資本流向政治市場不是資本增值的目的，獲得某一個具體的政策方案也不是資本增值的目的，試圖獲取支配政策方案生產過程的政治權力才是資本的目的。獲得的方式則是通過交易成本的增加來實現。在某種意義上，一些特殊場域所謂的按資分配實際就是按交易成本的大小來進行社會權力的分配。在智庫運作過程中創造交易成本最有效率者，往往是資本增值最多者；在智庫運作過程中積累交易成本越多者，越能夠獲得智庫運作過程的控制權，甚至成為首席決策者。

強化智庫的獨立性，其實是提高智庫的相對獨立性。盡管影響智庫獨立性的因素很多，但需要解決的關鍵問題是行政權力和資本的干預問題。首先，要減少行政權力的干預以減少交易成本，其路徑是使智庫在組織上盡可能地保持獨立，尤其是保持在治理結構上的獨立。因此，對于體制內的智庫，應該盡可能地與體制在實體上進行分離。否則難以支付體制制衡與智庫獨立性之間存在各種交易成本。此時，智庫就會由于獨立性的磨損而導致公共性的喪失。在運作過程上，需要確立智庫獨立運作機制的清晰框架和法人地位，使得智庫作為獨立的法人實體，在人事安排、財務核算和政策方案制定上保持獨立，防止行政權力對智庫的直接或間接的干預和控制，以獨立的法人實體的運行形式來減少交易成本的產生和支付。其次，保持智庫在關聯關系上的獨立，尤其是要保持對于資本抑制的高度免疫力。資本增值轉化為交易成本的過程極易受社會意識的影響和左右。因此，一方面要考慮從行政文化的角度來重構社會意識；另一方面，要通過多元化的資金籌措渠道來最大限度保持智庫的財務主導能力，并通過非合約條件下的資金資助機制，來規避合約條件下資本增值所產生的交易成本，這些措施是強化智庫獨立性的明智之舉。當一個有機系統不能夠通過產出來維持自己的存在和延續時，必然會逐漸失去生命活力。智庫的產品是政策思想和政策方案，因此，建立和規范智庫的“產品市場”很有必要，該市場屬于政治市場的一個重要組成部分，既能夠在市場的競爭中強化智庫的生存能力，又能夠在不同觀點的爭鳴中實現政策方案的優勝劣汰。雖然建立和規范智庫的“產品市場”也增大了某些交易成本，但這是必要的且無法回避的交易成本，屬于次要意義，而其主要意義則是能夠通過優化政策方案和政策思想來達到強化智庫獨立性的目的。