我國城市生活垃圾處理行業發展與驅動力分析

李 揚,李金惠,譚全銀,劉麗麗

我國城市生活垃圾處理行業發展與驅動力分析

李 揚,李金惠*,譚全銀,劉麗麗

(清華大學環境學院,北京 100084)

我國特許經營制度化后,城市生活垃圾處理行業快速發展.通過對行業政策、經濟投入、處理能力建設和處理技術四個方面進行分析,將我國城市生活垃圾處理行業的發展歷程劃分為五個階段,并分析了用于固定資產建設的前補貼和用于購買行業服務及資源化產品的后補貼在行業發展歷程中的作用,識別出后補貼機制是城市生活垃圾處理行業快速發展的直接驅動力.在我國城市垃圾靜脈產業中,除了生活垃圾處理行業,還包括餐廚垃圾和建筑垃圾處理行業,但后兩者發展滯后.應利用后補貼制度,針對利用餐廚垃圾生產的生物柴油、甲烷燃氣等產品建立購銷體系,對利用建筑垃圾資源化產品的建設和生產項目給與價格補貼,以激活產業快速發展.

城市生活垃圾；行業發展；后補貼

我國城鎮化進程不斷推進并保持增長[1],預計到2035年,我國才會進入城鎮化發展的平緩階段[2].快速的城鎮化建設帶動了城市產業的不斷升級,也帶來了城市生活垃圾的激增[3-4].目前,城市生活垃圾的管理已成為我國城市管理不容忽視的問題[5-6].城市生活垃圾處理是城市公共服務的重要組成部分[7],在本世紀之初,我國的城市生活垃圾完全由政府負責,資金幾乎全部源于公共財政[8].但隨著垃圾圍城問題的凸顯,城市垃圾處理已經不再是僅靠政府行政部門就可以解決的問題[8-9].經過多年的不斷摸索,我國城市生活垃圾處理行業快速發展.在行業的發展中,運用經濟手段進行行業管理的研究,主要集中于稅或費的應用方式[10-12],關于補貼方式則鮮有研究.

除了生活垃圾,餐廚垃圾和建筑垃圾也是我國城市靜脈產業的主要組成部分[13-14].但餐廚垃圾和建筑垃圾處理產業的發展都滯后于生活垃圾處理行業.本文旨在分析我國城市生活垃圾處理行業快速發展的驅動力,以供餐廚垃圾和建筑垃圾處理行業發展借鑒.

1 城市生活垃圾處理行業發展

1.1 行業政策

我國城市生活垃圾處理行業的快速發展以其市場化改革為起點,市場化改革的重要標志是“征收生活垃圾處理費”和“特許經營制度”[8,15-16].征收處理費和特許經營制度是一對相互依存的管理機制,是生活垃圾處理市場化的一對主要抓手.行業發展政策的變化歷程見圖1.

1997年,生活垃圾處理行業開始起步發展, 2002年特許經營引入我國生活垃圾處理行業后[8-17],后補貼機制出現.后補貼是指政府針對行業服務和資源化產品的財政資金投入,相應的,前補貼是針對固定資產建設的財政資金投入.生活垃圾焚燒發電的電價補貼即直接針對資源化產品的后補貼.后補貼機制的出現和完善,直接促進了PPP (Public-Private-Partnership)這種技術實施組織方式[18-19]的快速發展,與此同時,也催生了配套的綠色金融服務體系.

圖1 我國生活垃圾處理行業政策進程

1.2 財政投入

從1997年城市生活垃圾處理引入財政外資本之后,國內城市生活垃圾項目維護與建設的財政投資快速增加,2002年我國城市環衛維護建設的財政投入中,50%用于固定資產建設投資(前補貼), 2006年之后,這一比例達到了75%,且這個比例一直在增加(圖2)[20],這是我國城鎮化帶來的必然結果[13,21].但是從生活垃圾處理設施固定資產投入角度分析(圖3)[20],雖然對城市環衛設施固定資產的財政投入不斷增加,但其中用于城市生活垃圾處理設施固定資產投入的份額則在2011年之后停止增長,說明給予城市生活垃圾處理項目的前補貼不再增加,更多的資金傾斜于行業后補貼或清運環節建設,同時這也意味著處置環節的產能趨于飽和,需要規避產能過剩.總體上來看,從2011年之后,城市生活垃圾處理設施固定資產投資漸入穩定,行業開始強調運維,這也是2012年全面推行后補貼機制的行業基礎.

圖2 城市環衛財政資金投入

圖3 城市環衛與生活垃圾固定資產財政投入

1.3 處理能力建設

據《中國城鄉建設統計年鑒》歷年統計數據顯示(圖4)[20],我國城市生活垃圾清運量逐年增加,相應的專用車輛總數也在不斷增加.在處理能力方面,1990年之前幾乎沒有發展,1991~2002年為增加段,在這一階段國家財政和社會資本共同維持生活垃圾處理行業[6,8,17,22],2002~2006年處理能力增幅較小,即發展瓶頸期,是行業對2002年特許經營模式的適應階段,2006年之后,開始試行電價補貼,特許經營適應期結束,行業保持快速增長.

全國城市生活垃圾無害化處理率在1990年之前低于5%,雖然在1990~1993年出現快速增長,但在2002年之前都在50%上下浮動,且在2002年之后的幾年內沒有增長.停滯狀態在2006年解凍,并在這之后保持逐年增加.截止2016年,我國城市生活垃圾無害化處理率已經達到96.62%.預計在2018~2020年,我國城市生活垃圾的無害化處理率將逼近100%,而且隨著我國基礎設施的建設加速發展,尤其是公路網建設,城市可以兼顧縣、鄉地區的生活垃圾處理,城市生活垃圾無害化處理率可能會高于100%.

圖4 我國歷年城市生活垃圾清運量和無害化處理能力

1.4 處理技術發展

在城市生活垃圾無害化處理技術應用方面,衛生填埋廠的數量占明顯優勢,且繼續增加;焚燒廠經過建設期,大量焚燒處理廠在2010年投運,焚燒處理廠數量開始快速增加(圖5)[20].從生活垃圾的消納能力上分析,自2011年開始,焚燒廠的無害化處理量快速增加(圖6)[20].生活垃圾焚燒技術的大量應用,是電價補貼導致的直接結果,因為電價補貼是微觀企業盈利的直接來源.2016年多部委聯合發布《關于進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》,將焚燒技術確定為城市生活垃圾處理行業的主體技術路線.《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》中同時要求,到2020年底,全國城市生活垃圾焚燒處理能力應占總處理能力50%以上.

圖5 城市生活垃圾無害化處理廠數量變化

圖6 城市生活垃圾無害化技術處理量

2 我國城市生活垃圾處理行業發展階段識別

基于我國城市生活垃圾處理行業在行業政策、財政投入、處理能力建設、處理技術應用四個方面發展變化的綜合分析,可以將該行業的發展歷程劃分為五個階段(圖7).第一階段停滯期,1990年之前,城市生活垃圾處理能力低下,行業運行幾乎全部依靠財政投入,處理技術不完善,主要依靠填埋技術;第二階段起步期,1990~2002年,城市生活垃圾處理行業開始受到重視,清運量增加,公共財政開始對固定資產建設進行投資,即前補貼開始投入,并開始尋求財政外資金支持,吸引社會資本,行業解凍;第三階段適應期,2002~2006年,城市生活垃圾處理行業推行特許經營制度,前補貼力度不減,但行業進入政策適應期,行業處理能力低速增長;第四階段成長期,2006~2018年,隨著電價補貼的出現和全面推廣,焚燒技術的應用快速增加,行業加速發展,2016年生活垃圾無害化處理率增至96.62%,預計2018無害化處理率接近100%,在這一階段中,即自2011年開始,財政資金快速向后補貼傾斜;第五階段協同期,2018年之后,生活垃圾處理能力與清運量持平并協同發展,生活垃圾處理行業發展穩定,清運和處置環節協調發展,后補貼機制保持行業穩健運行.

圖7 我國城市生活垃圾處理行業發展階段分析

3 城市生活垃圾處理行業發展驅動力識別

依靠焚燒技術的城市生活垃圾處理行業發展快速且穩健[10,23-24],焚燒技術的應用在所有應用技術中的比重也不斷提高[25],后補貼機制,即電價補貼是直接驅動力.

政府借助社會資本發展城市生活垃圾處理行業,而資本的特點是追求利潤,這就決定了政府不僅是行業機會的提供者,更是行業產品的購買者[8,26-29].政府購買主要通過補貼來實施[30-34],包括對企業固定資產投資的補貼,即前補貼,也包括對企業服務和資源化產品的補貼,即后補貼.分析顯示,2002年實施特許經營制度后,行業發展并沒有進入快軌,但從2006年明確電價補貼這個資源化產品的后補貼機制開始,依靠焚燒技術的城市生活垃圾處理行業便快速發展,認為后補貼可以直接激活行業發展,這也是2006年后生活垃圾填埋處理行業發展速度不及焚燒處理行業的原因,也是現在大量的填埋廠不斷探索填埋氣發電技術的動力.

后補貼機制是生活垃圾焚燒行業穩定健康發展的直接驅動力,同時,這一補貼機制,還在引導著生活垃圾處理行業不斷轉變.(1)最終填埋向資源化方向轉變,后補貼強調資源化,不提倡最終填埋,經濟利益導向會帶動社會生產形成自發的物質與能量循環.(2)財政主導向財政引導轉變,后補貼激活了行業發展,給與了環保企業發展空間,這將吸引更多的社會資金流入,同時催生綠色金融[35].綠色金融通過設置合理的注資門檻,又可以規范行業發展[36].(3)達標處理向高效處理轉變,在沒有電價補貼的時期,企業只獲得處理垃圾的服務補貼,對垃圾的處理以安全達標處理為目標,當出現電價補貼后,企業運行追求更多的熱量回收,技術高效性自發改善,同時還會帶來“鄰利”效應[25].后補貼機制是上述利好的直接動力.

4 城市生活垃圾處理行業發展啟示

我國城市垃圾處理主要面向三類垃圾,生活垃圾、餐廚垃圾、建筑垃圾.雖然這三種城市垃圾產業都處于同一個行政、市場、環境管理體系中,但起步時間、技術特點、行業管理、產品形式及其價值等因素決定了它們發展階段的不同.起步時間直接受城市發展階段的需求影響,技術特點決定了技術的適用范圍和推廣的難易程度,行業管理思路決定了技術實施的組織方式,產品形式和價值決定了微觀企業發展和宏觀行業的發展動力.

目前,建筑垃圾和餐廚垃圾處理行業發展較慢.其中建筑垃圾處理及資源化行業發展最為緩慢,與其他國家相比,我國建筑垃圾近90%被填埋,再生利用率極低[37-39].行業發展阻力主要表現為:原料質量不穩定,混合程度高[38],產品以鋼筋、碎礫為主,產品單一且銷路窄;以破碎為核心的技術體系單一,裝備折舊成本高;地方建設對再生材料利用認識不足等[40],都導致建筑垃圾處理企業融資難、建廠難[39,41].對于餐廚垃圾,80%直接作為動物飼料用于畜禽養殖[42],但是因為食物與畜禽存在同源性問題,我國農業部對將餐廚垃圾作為飼料有極為嚴格的管控,除此之外,堆肥、生產生物能源、作為昆蟲飼料也是我國餐廚垃圾的利用方式[43,44].目前,厭氧發酵產甲烷是我國城市與環境部門主要推行的技術路線,也是科研與技術開發的討論熱點[42,45-48].厭氧發酵技術已在全國100個城市進行了試點運行,在運營中發現,對餐廚垃圾低效的行政和市場管制,導致餐飲行業產生的餐廚垃圾大量非法外流,而處理企業卻因原料不足導致生產停滯[49].

在已經識別出資源化產品后補貼機制是行業發展直接驅動力的基礎上,對于已經確定技術路線的餐廚垃圾,政府除了購買服務之外,還應在能源和農林漁業消費規劃中,切實提出再生能源的應用比例以及農林漁業原料的采購消費比例,建立對利用餐廚垃圾生產的生物柴油、甲烷燃氣、電力、昆蟲蛋白等產品的購銷機制,在不同資源化產品端建立后補貼機制,激活行業[50-51].這樣的資源化產品后補貼在提高企業收入的同時,會提高本行業對餐廚垃圾的回收價格,讓市場中的餐廚垃圾自發流向合法、正規的處理企業,擴大了原料市場.對于建筑垃圾處理產業,同樣,政府應在城市市政基礎建設、鋼鐵行業和水泥行業的原料采購目錄及規劃中,合理提高建筑垃圾再生材料的使用比例,同時強化資源化產品的技術規范和質量要求[52],在這樣的基礎上,給與建筑垃圾再生材料價格補貼.

5 結論

我國城市生活垃圾處理行業發展歷經了停滯期、起步期、適應期、成長期和協同期五個發展階段,目前處于協同期.在停滯期和起步期,政府主要通過前補貼維持行業,而后補貼機制的出現,直接推動行業進入適應期、成長期和協同期,同時,后補貼機制還推動了行業發展由填埋處置向資源化的轉變、財政主導向財政引導的轉變、達標處理向高效處理的轉變.故后補貼機制既是生活垃圾處理行業穩健發展的直接驅動力,又是行業基建快速發展后軟著陸的保障.

對于發展緩慢的餐廚垃圾、建筑垃圾處理行業,在明確主體技術路線以后,應針對資源化產品積極構建后補貼機制,激活行業發展.

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Development course and driving force of municipal solid waste disposal industryin China.

LI Yang, LI Jin-hui*, TAN Quan-yin, LIU Li-li

(School of Environment, Tsinghua University, Beijing 100084, China)., 2018,38(11)：4173~4179

As the franchise mode of municipal solid waste disposal industry (MSWDI) was institutionalized in China, MSWDI has developed rapidly. Based on the analysis of industry policy, investment, capacity building and treatment technology, the development process of MSWDI in China was divided into five stages. During the identification of the five stages, the roles of pre-subsidy and post-subsidy in the development of the MSWDI were analyzed. Compared to the pre-subsidy which is used for the fixed assets construction, the post-subsidy which is used for the purchase of services and recycled products played a more important role. The post-subsidy mechanism is the direct driving force for the rapid development of MSWDI.Except the MSWDI, kitchen waste and construction waste disposal industries are the major vein industries in Chinese cities, but lag behind. The post-subsidy mechanism should be applied to speed up the development of kitchen waste and construction waste disposal industries. The sale system of recycled products from kitchen waste, such as biodiesel and methane gas, should be established, and the reusing of construction waste recycled products in construction and production should be subsidized.

municipal solid waste；industry development；post-subsidy

X705

A

1000-6923(2018)11-4173-07

李 揚(1985-),男,內蒙呼和浩特人,博士,主要從事固體廢物處置技術及環境管理研究.發表論文20余篇.

2018-06-30

國家社會科學基金重大項目(16ZDA071)

* 責任作者, 教授, jinhui@mail.tsinghua.edu.cn