城市更新中的公眾參與式規劃設計實踐
——以上海黃浦江東岸公共空間貫通規劃設計為例

黃斌全 HUANG Binquan

隨著我國城鎮化進程的推進，城市開發模式正逐步從增量發展過渡到存量優化的階段，城市建成區的更新和再開發已成為城鄉規劃中重要的工作內容。城市更新帶來了空間功能、使用權屬的調整，這與居民、業主和開發商等利益群體緊密相關。由于無法深層次地理解市民的利益訴求和使用需求，傳統“自上而下”的規劃設計手段暴露出諸多局限，容易導致規劃設計成果不能與市民實際需求相匹配[1]。因此，規劃師需要將身份轉變為“協調者”，結合“自下而上”的公眾參與，讓利益相關者參與到項目的全周期，反映各個群體的利益訴求，挖掘使用者的潛在需求，維護廣大群眾的利益。在城市更新中，公眾參與的方式、特征，及其反饋結果對規劃設計決策的啟發是本文重點探討的內容。

1 公眾參與式規劃設計

城鄉規劃語境下的公眾參與是指在規劃的前期準備、編制、決策和執行等各階段中，利益相關團體使用政策法規規定的公眾參與形式，實現規劃結果保障其利益的社會活動，以此來實現公共利益最大化。公眾參與規劃的最終目標是要將公眾意見納入最終決策[2]。公眾參與能促使政府根據社會經濟發展需求來完善規劃成果，通過政府和公眾之間的相互交流與影響，減少公眾與政府之間的誤會和沖突，確保規劃工作按照國家方針政策有效實施[3]。

城鄉規劃中公眾參與的思想由來已久。1947年英國的《城鄉規劃法案》就已經賦予了市民公眾發表意見的權利。謝里?阿恩斯坦（Sherry Arnstein）在1969年發表的《市民參與階梯》一文中運用形象的比喻，把公眾參與規劃的程度比作一把梯子上不同的階梯，按公眾參與的程度從低至高可劃分為8個層次，為人們建立了分階梯認識公眾參與的新方法，也是評價公眾參與制度的尺度參考。20世紀90年代，塞杰（Sager）的“溝通規劃”和英尼斯（Innes）的“溝通行動”理論進一步論述了通過公眾參與是獲得最佳規劃方案的途徑的觀點。

國內規劃領域中的公眾參與實踐相對起步較晚，但隨著公民法制意識的提升，公眾參與式規劃設計發展迅速。2007年10月，《城鄉規劃法》的頒布對公眾參與規劃的編制和實施都作了比較詳細的要求，將公眾參與納入具體的城鄉規劃程序，實現了公眾參與的法制化和制度化[4]。近些年，越來越多的市民開始關注身邊的城市發展，非盈利組織和社區組織不斷完善，以大城市居民為主體力量推動的“草根民主”逐漸成為城市規劃決策的重要影響之一，都進一步地促進了城市社會發展的多元化和人性化[5]。公眾參與式規劃設計不應該只是“高姿態”地向社會公示規劃成果，而應該以主人翁的姿態邀請利益相關者加入項目的全過程，聆聽人民的心聲[6-7]。目前，上海市政府提倡的“開門辦規劃”和“眾創眾規”的理念與公眾參與式規劃設計一脈相承。

2 上海黃浦江東岸公共空間貫通規劃設計實踐

2.1 項目概述

為了滿足市民日益增長的游憩需求，同時滿足打造世界級濱江公共空間核心段的目標，體現“還江于民”和“以人為本”的理念，黃浦江東岸公共空間貫通規劃設計重點圍繞濱江慢行系統、公共空間、服務設施、自然環境等多個方面展開，創造良好的生態效應、獨特的文化魅力和豐富多樣的空間環境。作為典型的城市更新項目，該工程圍繞上海城市產業功能的轉型和發展，關注市民生活和需求，將濱江空間逐步由生產功能轉變為生活功能。項目范圍北起楊浦大橋，南至徐浦大橋，涉及黃浦江岸線約22 km，規劃面積約3.5 km2（圖1）。

2.2 公眾參與的目的及關注點

與以往的城市更新項目不同，本次東岸貫通規劃設計主要關注城市公共綠地，基本不涉及商業和居住用地調整，牽扯的社會矛盾較少，因此本項目公眾參與的目的在于發現濱江環境使用的現狀問題，了解濱江使用者的潛在需求，最大化地實現濱江開放環境的社會效應。東岸濱江空間的使用者廣泛而多樣，涵蓋了從少年兒童到耄耋老人的各個年齡段，也包括了本地居民、周邊職工、外地游客等諸多社會身份。他們對于濱江開放空間的關注點主要集中在健身康體、社會交往、休閑娛樂、文化教育等內容，反映了人們對于生存之上更高層次的生活品質的需求。同時，濱江環境的安全問題、可達性問題也是人們關心的重點[8]。

2.3 公眾參與的方式

此次公眾參與覆蓋了整個項目全周期的各個環節，結合線上和線下的多種參與形式，鼓勵當地居民、外來游客、規劃設計師、運動社團、新聞媒體等多種人群共同參與，實踐“眾創眾規”的參與式規劃（圖2）。同時，借助自媒體宣傳手段，將東岸項目進展等信息及時推向大眾，推進公眾參與工作。

公眾參與方式主要包括以下幾類：

圖1 區位圖

①線上公眾問卷

廣度調研分為線上和線下部分。其中線上調研依托“問卷星”網絡問卷平臺，面向電腦和手機網絡使用群體，設計了內容較為寬泛的問卷，調研對象主要為居住在上海的中青年人群和去過上海旅游的國內外游客，涵蓋活動空間及頻率、到達交通方式、服務設施需求、濱江歷史文化、個人信息等內容。該調研手段的優點在于操作簡便，覆蓋面廣，可以獲得較大的樣本容量，便于了解大眾對浦江東岸的整體印象，以大數據的視角來挖掘不同社會屬性的人群對于濱江空間的游憩需求差異。

②線下社區訪談

為了彌補線上公眾問卷的參與對象不完整的問題，面向中老年居民和在校大學生開展線下問卷調研和訪談。公眾參與小組選擇工作日、節假日等多個時段，在黃浦江沿線7個街道社區居委會、浦江東岸陸家嘴濱江段、世博濱江段及同濟大學現場等地，有針對性地發放調查問卷，并開展半開放式訪談，深入挖掘各類人群在使用需求方面的潛在訴求。

③專題問卷

以廣度調研作為研究基礎，抓住慢行系統、服務設施等內容作為關鍵點，選擇專業運動人群為調研對象，定向發放專題式問卷，涉及步道寬度、材質、坡度、燈光、配套設施、安全隱患等細節問題，更細致全面地了解公眾健身活動的需求，作為規劃設計中相關專題系統的理論支撐。

圖2 公眾參與方式示意圖

表1 公眾參與反饋信息歸類表

④國際設計方案征集

通過國際征集遴選出Agence Ter、West8、Hassell、KCAP、Terrain這5家國際知名規劃設計事務所對該項目進行方案策劃和初步設計，吸收國際濱江空間開發的先進經驗，為打造國際級濱水空間打下基礎。

⑤青年設計師競賽

面向設計機構、在校學生，公開征集東岸濱江開放空間貫通設計概念、空間節點設計、燈塔構筑物設計、云橋設計、雕塑設計等內容。通過賽事活動的形式，除了能獲得設計創意，更能引發社會性的思考和參與，讓原本單獨的個體設計師們共同參與到整個東岸貫通規劃設計的大活動之中，迸發設計靈感的火花，共繪東岸濱江多彩畫卷。

⑥專家及公眾評審

邀請來自城市規劃、建筑設計、燈光照明、園林植物、智慧城市等多個領域的行業專家，與藝術家、跑友、居民等市民代表組成公眾評審委員會，參與東岸濱江沿線的景觀設計方案、云橋、雕塑等專項成果評審。依靠跨專業的團隊配置對規劃設計的最終成果進行把關，體現公眾參與的全過程和跨領域的特點。

⑦網絡自媒體宣傳與互動

通過微信公眾號、APP等自媒體宣傳手段，以簡潔易懂的圖文形式，將東岸項目進展、文藝活動、競賽信息、歷史文化等信息及時推向大眾，并廣泛征詢群眾意見，將民生項目與市民百姓緊密聯系，達到廣泛的公眾參與效果。

2.4 公眾參與的反饋

本項目中的廣度調研，共回收電子和紙質問卷19 382份，其中有效問卷16 294份；深度調研共回收問卷654份，其中有效問卷650份；青年設計師競賽征集活動參與個人及團隊共616個?；谝陨细黝惞妳⑴c獲得的反饋信息，經過SPSS數據處理后，可以歸納成公共交通、慢行系統、公共空間、服務設施、文化歷史等方面的信息（表1）。

2.5 公眾參與式規劃設計策略

基于以上公眾參與反饋成果，將整理歸納形成的結論應用于規劃設計中的不同層面，包括主題分段、公共交通、慢行系統、公共空間、服務設施、視覺標志物等。

2.5.1 主題分段

在線下問卷調研中發現，浦江東岸各個區段對于不同的社會群體吸引力各不相同（表2）。中老年人偏好生態綠化的空間，最鐘情于環境優美、綠樹成蔭的世博濱江綠地，年輕人喜歡運動健身相關的空間，對都市風情、視線開闊的小陸家嘴濱江段和上海船廠濱江段更感興趣。調研同時發現，老白渡濱江段和世博濱江段的使用者以周邊居民為主，而小陸家嘴濱江段的使用者則覆蓋全市，輻射面更廣。

因此，通過分析不同人群對于濱江空間的游憩偏好，結合周邊腹地的功能類型、現狀資源條件、遠期發展愿景等因素，將東岸濱江劃分為5個主題區段，分別是：文化長廊段、多彩畫卷段、藝術生活段、創意博覽段和生態休閑段（圖3）。

文化長廊段涵蓋民生碼頭、新華碼頭、上海船廠等重要文化資源，突出文化展示和體驗功能，打造浦江文化高地。多彩畫卷段以小陸家嘴濱江段商業商務和娛樂休閑設施為基礎，旨在吸引來自世界各地的游客，形成多元活動導向的濱江區域，與腹地陸家嘴建筑群交相呼應，成為上海最美的多彩畫卷。藝術生活段依托腹地生活功能，在現狀綠地基礎上進行改造提升，重點打造煤倉藝術長廊和南碼頭休閑廣場，形成以藝術展覽、創意生活為特色的主題區段；創意博覽段依托世博會期間建設的場館建筑和公園綠地，在現狀較為良好的生態基底上進行文化提升，結合主題多樣的節事活動和文藝演出，成為市民歡慶、文化博覽的濱江舞臺；生態休閑段，具有良好的生態自然基礎，融合腹地日益發展的生活片區，引入都市農業、運動健身、音樂藝術等不同的主題元素，形成面向家庭和市民的城市休閑客廳。

圖3 東岸主題分段示意圖

2.5.2 公共交通

公共交通出行逐漸成為上海市民的首選，近八成的游客通過公共交通和慢行交通到達浦江東岸，其中選擇地鐵的游客最多（22.6%）。然而，浦江東岸濱江沿線的公共交通分布不均勻，呈現出“北多南少”的局面，濱江與腹地連通性較弱，可達性不高。在對于浦江東岸現狀交通問題的反饋中，“公交站點少且距離遠” “濱江步行不通暢”和“地鐵站距離過遠”成為了大家反映最多的問題（圖4-圖5）。

圖4 到達東岸交通方式分析圖

圖5 東岸交通現狀問題分析圖

針對上述問題，規劃通過公共汽車、有軌電車、地鐵等多種交通方式將東岸濱江與腹地、城市其他區域進行聯結。首先，規劃增加公交設施，新增浦東東昌路至前灘地區公交線路，實現沿江公交基本貫通，同時優化新華民生、世博前灘等區域常規公交線網，推進其昌棧（浦東大道）樞紐、錢康路、周家渡、世博大道等公交樞紐、首末站建設。其次，規劃提高設施間的連通度，形成尺度宜人、環境舒適的銜接通道，串聯軌道站點與其他公交換乘樞紐、輪渡站，構建步行友好的公共交通體系（圖6-圖7）。

黃浦江兩岸的空間連通將利用黃浦江全線的水上交通系統來實現。依托現有和規劃的輪渡站、游艇碼頭作為水上游覽站點，提供沿江、過江的更多水上交通線路，形成水上游覽南線（小陸家嘴至徐匯濱江）和北線（小陸家嘴至楊浦濱江）。

表2 游客年齡段和活動區域及空間的交叉分析

2.5.3 慢行系統

根據公眾參與信息反饋，不同年齡段的人們都對濱水慢行空間表達較強的喜愛，體現了市民日益高漲的健身康體的需求，也反映出全民健身時代的到來。浦江東岸的主要運動類型可以分為騎行、跑步和漫步，這三者分別對于運動空間有著一定的要求。

圖6 浦江東岸公共交通規劃圖

圖7 浦江東岸軌道交通規劃圖

圖7 跑步道適宜寬度統計圖

騎行的運動速度較快，出于安全角度考慮，絕大多數人（95%）認為騎行道應設置為雙向，并保證足夠的安全寬度。騎行道坡度不宜大于8%，且采用瀝青等防滑材料。

跑步的運動速度相對較快，具有一定安全隱患，因此近6成的跑友希望跑步道寬度在3—4 m。這一寬度可以滿足較為舒適的跑步體驗，能夠3人并排跑步，并留有可供超越的安全寬度。就跑步道坡度而言，大多數跑友表示并不介意，坡度訓練也可作為日常跑步的一部分，更好地鍛煉跑者的耐力。就跑步道材質而言，絕大多數（96.1%）跑者傾向于選擇彩色塑膠和透水瀝青，僅有個別跑友選擇了石材、混凝土等硬質材料（圖8-圖9）。

圖8 跑步道最大坡度統計圖

漫步的運動速度較緩，兼顧運動、觀景、休閑等目的，因此對于步道空間的接受度較為寬泛。大多數受訪者對于漫步道的寬度和材質沒有特殊要求，可由場地本身條件來定，最佳情況下寬度應大于4 m。

圖9 浦江東岸慢行系統剖面示意圖

基于以上公眾參與反饋信息，綜合考慮景觀設計、周邊設施、地形條件等因素，合理布置暢通連續的漫步道、騎行道、跑步道，使之串聯濱江配套設施、公共空間和主要出入口節點，成為支撐浦江東岸全線的“主動脈”。低線漫步道、中線跑步道、高線騎行道構成了典型浦江東岸的空間斷面（圖10）。

就慢行三道的詳細設計而言，在遵守相關規范和法規的基礎上，參考運動者建議，將漫步道、跑步道、騎行道的最低寬度規定為4 m、3 m、4 m；當場地空間受限制時，慢行三道可以合并設置，合設時總寬度不小于4.5 m。將跑步道和騎行道的路面鋪裝規定統一使用透水瀝青，既能為運動者提供具有緩沖的安全路面，又能兼顧后期管理維護的考慮。同時，慢行三道須滿足相關規范對于坡度和轉彎半徑的要求，并利用順滑的曲線線型，與周邊出入口和廣場空間順暢銜接，以最大程度地滿足市民的運動便利和安全（表3）。

2.5.4 公共空間

現狀浦江東岸可供游客集中休憩和活動的大型廣場空間較少，且分布不均衡，主要分布在上海船廠濱江綠地、老白渡綠地、世博公園和前灘休閑公園等區段。與此同時，浦江東岸游客的游憩需求表現出多樣化和差異化的特點，更凸顯出濱江公共空間的不足（圖11-圖12）。

以往以綠量為主要考慮標準的公園設計模式，在浦江東岸這類高密度城市濱水區并不合適。因此在本次規劃中，以市民的活動為導向，適度降低綠地率，增加可以供人們停留、休息、運動、觀景的硬質活動空間比例，打造活動豐富、容量彈性的公共空間系統。結合腹地功能、區段定位、交通區位、設施布局等因素考慮，基本按照“每1 000 m設置一處節點廣場、每500 m設置一處小型廣場”的標準，合理規劃不同尺度的開放空間，形成具有序列感的濱江開放空間體系（圖13）。節點廣場將保證景觀的開闊性，能夠舉行大型展演活動，綠地和廣場均有良好的開放性，面積不小于1 000 m2；小型廣場在濱水公園綠地內部創造尺度較小的交往空間，以“精致、小巧、多樣”為原則，創建富有趣味、形式多樣的環境，面積不小于500 m2。同時，鼓勵綠地按照“喬木+草坪”的形式進行種植設計，可以形成供游客露營野餐、休憩活動的疏林草地景觀，既體現生態性，也保證視線舒朗、安全可達。

圖11 游憩活動類型分析圖

圖12 最希望增加的空間類型分析圖

表3 慢行三道技術規定要求

圖13 浦江東岸公共空間規劃及效果圖

2.5.5 服務設施

根據公眾參與信息反饋，人們對于東岸公共服務設施有著多樣的需求，包括：公共廁所、旅游咨詢、緊急求助、更衣儲物、健身運動、歷史教育、藝術展示、餐飲消費、休息觀景等，其中使用最為頻繁的服務設施為座椅（47.4%）、公共廁所（40.2%）和商業零售（39.1%）。而浦江東岸現狀服務設施較為匱乏，與多樣化的游憩需求存在矛盾，廁所（44.4%）、飲水點（38.1%）和存包處（26.6%）是濱江游客最希望增加的設施（圖14-圖15）。

圖14 服務設施使用率分析圖

圖15 最希望增加的服務設施分析圖

為滿足多元化、多層次的服務設施需求，規劃充分利用周邊現有服務設施，依托現狀建筑復合配置功能；在沒有可利用現狀建筑的區段，則鼓勵使用可移動設施，減少建設和維護成本，體現生態環保的建設要求?；谑褂谜呋顒有枨?、游憩需求、管理需求完善公共空間的服務功能，并將公共服務配套設施分為基礎類、提升類、管理類3類。

基礎類設施包括環衛設施、運動驛站、停車設施、休息點等，從使用者角度出發，結合人們的使用需求和運動習慣，集約化地提供慢行活動必要的配套服務功能，包含公廁、更衣、存包、飲水、休息等切實所需的功能；提升類設施包括文化設施、旅游設施、智慧設施等，形成黃浦江地域特色，例如將浦江東岸現狀保留的歷史建筑改造為展覽館、藝術館；管理類設施包括對公園提供日常管理服務的相應設施。

基礎類設施的布局需遵循一定的服務半徑，均勻布置，滿足人們的基本需求，實現浦江東岸全覆蓋的要求；提升類設施的布局需根據不同區段的腹地功能、活動需求的差異，滿足文化宣傳、藝術展示、商業服務、體育休閑等多樣化的功能需求；管理類設施則根據各個公園管理者的使用需求，按需合理設置（圖16）。

圖16 浦江東岸服務設施規劃布局圖

2.5.6 視覺標志

視覺景觀是人們對公共空間最直觀的體驗，整體風貌的協調性有助于讓視覺享受更舒適，節點景觀的標志性有助于聚焦人們的目光?，F狀浦江東岸的視覺標志物主要集中在陸家嘴濱江段和世博濱江段，中華藝術宮（20.1%）、梅賽德斯奔馳文化中心（14.5%）、世博軸（13.1%）和東方明珠（12.8%）是人們印象最為深刻的特色建筑物。

浦江東岸的視覺景觀設計強調兩岸濱江環境風貌的整體協調，與對岸良好互動，并通過景觀和環境設計，強化東岸獨特的視覺體驗和空間識別性，形成具有獨特吸引力的城市觀景點。通過景觀燈光提升項目實施，將統一和增強浦江東岸的視覺景觀效果。22處功能多元、造型各異的驛站將成為浦江東岸的標志性節點，為游客創造出多元豐富的城市游憩體驗，彰顯城市公共空間的人文關懷。同時，15座“云橋”連接河口、渡口等斷點，成為浦江東岸新的亮點和景觀標志。

3 結論

公眾參與式規劃設計強調兩個關鍵點，即參與人群的多樣性和參與過程的全面性[9]。參與人群的多樣性要求規劃設計師關注與場地相關的不同職業、不同年齡、不同社會背景的人群，挖掘歸納其核心訴求，有針對性地開展規劃設計。參與過程的全面性要求公眾參與滲透到項目的各個環節：在項目初期，通過集思廣益，如頭腦風暴等形式引發社會的廣泛思考，并通過多種形式的調研收集各類利益相關者的意見；在項目中期，引導利益相關者的代表加入項目團隊，以公眾需求為導向，平衡各方利益，共同推進方案深化；在項目末期，社會大眾可以起到把關和監督的作用，為項目實施落地打下基礎。當然，市民作為公眾參與的主體，也有其專業和視野的局限性。因此邀請來自城市規劃、建筑設計、燈光照明、園林植物、智慧城市等多個行業的專家學者，組成跨學科評審委員會，對于規劃設計的最終成果進行把關，體現公眾參與的全過程和跨領域的特點。