中國土壤污染防治地方立法思路與探索
——以廣東省為例

常春英，吳儉，鄧一榮，肖榮波, ，李芳柏，魏旭

1. 廣東省環境科學研究院，廣東 廣州 510045；2. 廣東工業大學環境科學與工程學院，廣東 廣州 510006；3. 廣東省生態環境技術研究所，廣東 廣州 510065；4. 華南農業大學人文與法學學院，廣東 廣州 510642

依法治污、立法先行是長期以來國家及地方推進生態環境工作的一個重要思路，地方性立法是高度概括和抽象的國家上位法的有效補充，具有更強的可操作性和地域特色，《廣東省固體廢物污染環境防治條例》、《廣東省珠江三角洲水質保護條例》等地方單行法均在具體的污染防治工作中發揮了重要作用。與大氣、水污染防治不同，土壤污染防治工作基礎薄弱，家底不清、法規標準不健全、技術儲備不足等問題突出，土壤污染的預防更復雜、管控更艱難、治理更緩慢，土壤污染防治法律的缺失成為相當一段時期內土壤污染防治相關工作推進的瓶頸，土壤污染防治工作面臨巨大挑戰。2018年8月31日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議審議通過《中華人民共和國土壤污染防治法》（以下簡稱《土壤法》），填補了土壤污染防治法律的空白，使翹首等待土壤污染專門立法的業內人士歡欣鼓舞。

廣東省地處亞熱帶，氣候濕熱，土壤的風化淋溶作用強，土壤酸化嚴重，部分地區重金屬背景值高、活性強，屬于重金屬的環境敏感區域。同時，隨著社會經濟的快速發展，工礦企業排放和農業面源等造成土壤污染持續累積，土壤環境狀況總體不容樂觀。2015年，廣東省被納入土壤立法試點省份，較早啟動了《廣東省土壤污染防治條例》（以下簡稱《條例》）的起草工作，并將《條例》納入省人大常委會立法工作計劃預備項目?！稐l例》草案分別于2018年3月和9月經十三屆省人大常委會審議，預計年內頒布實施。本文在全面分析和比較國外土壤污染立法與中國《土壤法》在立法模式、制度設計、突出特點等差異的基礎上，深入闡述了廣東省土壤污染防治的立法思路和探索，并針對地方立法實踐中遇到的明晰監管范圍、備案制度落實、罰則設置等實際問題展開討論，為完善土壤污染防治管理體系及各地土壤污染防治立法提供決策參考。

1 國（境）內外土壤污染立法現狀及比較

歐美等發達國家較早進入工業化時代，其后工業化時代所面臨的土壤污染問題也比中國早，他們根據本國國情和立法進程，在不同層次、不同方面對土壤污染立法及制度建設有所突破，美國、歐盟、荷蘭、日本、中國臺灣等都已經有了比較豐富的土壤污染防治經驗和具體的土壤專門法律?！锻寥婪ā吩诮梃b國外土壤污染立法經驗的基礎上，結合中國土壤污染防治工作實際形成，在立法目的、立法模式、制度構建等方面具有鮮明的特征。

1.1 涵蓋土壤污染預防與治理的復合型立法模式

《土壤法》采用復合型立法模式，即將污染預防、風險管控與治理修復置于同等重要的位置進行詳細規定，這不同于多數發達國家和地區的土壤立法現狀，他們多注重受污染土壤的治理、修復和再開發利用，即采用單一的土壤污染整治法模式居多（常籍勻，2016；梁劍琴，2008；劉乙敏等，2013；馬紹峰，2015）。如美國的《綜合的環境反應、補償和責任法》（Comprehensive Environmental Response，Compensation and Liability Act，CERCLA）、日本的《土壤污染對策法》（Japan Soil Contamination Countermeasure Law，SCCL）、中國臺灣的《土壤及地下水污染整治法》（Soil and Groundwater Pollution Prevention Law）等（牛靜等，2015；潘書宏，2011；朱靜，2011）。從制度設計上，《土壤法》設置了土壤污染預防和保護專章，構建了土壤污染預防和保護的三道防線：一是前移土壤污染預防端口，將土壤污染防治要求納入土地利用規劃、建設項目環境影響評價、土壤資源保護和利用等方面，并明確了應當采取的預防措施。二是以名錄制度強化重點排污單位監管，要求建立土壤有毒有害物質名錄制度，各地需結合實際制定并發布土壤污染重點監管單位名單。三是針對礦山開采、固體廢物處理、污水處置、農業投入品生產與使用、未利用地開發等的特點一一設置了土壤污染預防措施，并明確了主管部門和企業的職責，與相關專項外圍立法形成閉環，充分銜接。針對污染整治，《土壤法》系統規定了土壤污染狀況調查、風險評估、風險管控、修復、效果評估、后期管理等土壤污染風險管控和修復全過程的監管要求，規定農用地分類管理制度、建設用地風險管控和修復名錄制度，明確了具體的風險管控和修復措施及其污染防治要求。日本《土壤污染對策法》把污染區分為“需治理區”和“需報告區”，前者須實施治理措施以消除潛在健康風險，禁止改變土地利用方式，后者對存在污染但不危害公眾健康的土地，允許再開發利用，但改變土地利用方式時需向有關部門報告，這與中國《土壤法》的分類管理制度有異曲同工之效（張天澤，2010；秦天寶等，2016）。

1.2 土壤專門立法與外圍法律耦合的立法體系

如上所述，目前《土壤法》是涵蓋了預防、管控和治理的復合型法律，涉及水、大氣、固廢及化學品等要素，同時又與農業生產、城市規劃、土地管理、標準技術、突發應急等涉土內容息息相關，相關監管無法僅依靠一部法律來保障，因此必須依賴相關外圍法進行綜合協同防治。從根本上講，土壤是土地資源的構成部分，是水、大氣、固廢中污染物的承接載體，也是農產品品質和營養之源，多法合治是客觀需要（肖峰，2017）。表1梳理了部分國家或地區土壤污染專門立法情況。美國的《露天采礦控制及復原法》（Surface Mining Control and Reclamation Act）、《土壤篩選導則》（Soil Screening Guidance，SSG）等法律較好地構成了《綜合的環境反應、補償和責任法》（CERCLA）、《國家優先控制場地名錄》（National Priorities List，NPL）等專門法律修正案的配套法律，而《固體廢物處置法》（Disposal of Solid Wastes Act）、《清潔空氣法》（Clean Air Act）、《安全飲用水法》（Safe Drinking Water Act）等均涉及土壤污染預防，與專門土壤立法形成有效制度呼應，共同發揮控制土壤污染風險的作用。日本有大量與土壤污染預防相關的外圍立法，如《大氣污染防治法》（Prevention and Treatment Law of Air Pollution）、《廢棄物處理法》（Law on Waste Disposal）、《肥料取締法》（Fertilizer Control Law）等從不同方面阻斷新的土壤污染源，進而達到預防土壤污染的目標（朱靜，2011）。專門立法和相關外圍法相結合，既各有側重，又相互呼應，系統地規范了可能造成土壤污染的各種行為。目前，中國已有《大氣污染防治法》、《水污染防治法》和《固體廢物污染環境防治法》等外圍立法對水、氣、渣等污染源進行規定，配合專門的土壤污染防治法，對影響土壤環境的潛在污染加以規制，以適應土壤污染防治相關需求。除此之外，已經出臺及即將出臺的一系列土壤污染防治相關部門規章、技術標準、地方配套政策等，將共同形成土壤污染防治的監管體系（陳衛平等，2018）。

表1 部分國家或地區土壤污染專門立法情況Table 1 Legislation of soil pollution prevention and control in several countries of regions

續表1 部分國家或地區土壤污染專門立法情況Continued table 1 The legislation of soil pollution prevention and control in several countries of regions

1.3 確立了土地用途導向的污染土壤管控及使用政策

美國超級基金法實施的初始階段，最主要的目的是清除污染物，實現永久修復，但由于受到高昂成本、技術水平和其他障礙的制約，基于不同的環境場景和土地利用方式的風險管理方法逐漸成為設定修復標準的主要考慮因素（US EPA，1996；US EPA，2013）。隨著中國產業結構調整、化解過剩產能等工作的深入推進，更多工業企業將會關停搬遷，其遺留地塊需要實施及時有效的管控措施，要求所有的污染地塊完全恢復到受污染前的狀態，將缺乏靈活性，目前的經濟和技術能力也無法實現該目標（王夏暉，2017）。因此，《土壤法》結合目前實際要求，延續國家《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱《土十條》）的思路，按照“以質量定用途”的原則，將污染土壤治理與修復和土地再開發利用方式結合起來，根據土地的未來用途確定土壤治理與修復目標，建立適合不同土地利用方式下的污染土壤修復標準，實施分類分級管理。在實際的污染土壤修復和土地開發過程中，靈活確定污染土壤修復終點，可以有效地降低治理費用，通過污染土壤的風險管控與修復實現城市搬遷污染地塊的再利用，也通過土地再開發利用為土壤污染防治注入動力（李云禎等，2017；陳衛平等，2018）。

1.4 強化了水土耦合的協同治理思想

污染土壤與地下水的修復和管理常常被分開研究，忽略了二者在生態功能上的聯系，中國土壤環境修復實踐中，普遍存在“重土輕水”現象，這極易造成土壤的二次污染（黃翔，2017）。尤其在中國南方地區，普遍存在地表水豐富、地下水水位

淺的現象，污染物更容易隨水流發生遷移，地下水的環境調查和修復顯得尤為重要（Lu et al.，2015；常春英等，2016）?！锻寥婪ā芬幎送寥拉h境監測、土壤污染狀況調查、風險評估、風險管控及修復方案等均包括地下水的污染防治內容，首次從法律層面上強化了“水土一體”的治理思想，有助于推動水土共治，實現土壤與地下水的協同治理和管控，進而保障公眾健康和生態安全。事實上，美國的棕地修復也經歷了從“重土輕水”到“水土共治”的轉變，隨著對污染場地修復認識的提高及技術的不斷累積，業界開始重視地下水修復，逐步發展到水土聯合修復。據統計，自1982年以來的30年間美國超級基金資助修復的1468個場地中，單獨針對土壤進行修復的場地占14%，地下水修復或地下水和土壤聯合修復的場地占59%（趙勇勝，2015；Agency，2004）。

2 廣東省土壤污染防治立法思路與探索

廣東省土壤污染防治立法歷時3年多，在總體思路上，《條例》草案立足廣東省實際，借鑒已有經驗，關注建設用地和農用地兩個重點領域，對未受污染土壤和未利用地實施優先保護，加強污染源頭控制，防止新增土壤污染；對于已受污染土壤，突出加強土壤的風險管控和修復。在內容規制上，《條例》更側重貫徹實施，同時增加了土壤污染防治重點區域、預防輸油管污染、預防廢棄電子產品污染、水污染環境監管、信息備案與上傳等內容，細化了標準及技術規范、環境影響評價、預防農業污染、土地收回及用途改變調查等內容。表2梳理了國家立法與廣東省地方立法在土壤污染防治制度設計方面的對比情況。此外，在《條例》起草過程中，針對責任主體及聯動監管、土壤污染源頭控制與預防、從業單位資質、區域特性管控措施等中遇到的問題進行了充分考慮，以期更好地強化地方立法的特色，提高地方法規的可操作性。

2.1 土壤污染源頭控制措施更具針對性

《條例》草案對廣東省土壤污染貢獻比重較大的工業、礦業、輸油管、廢棄電子、農業投入品等污染進行專條規范，提出具體的預防措施及相應的法律責任，并通過項目布局論證、主體功能規劃、環境影響評價等將土壤污染防治監管端口前移，嚴把土壤環境保護與預防關口。此外，落實《土壤法》相關要求，《條例》草案規定制定轄區內土壤污染重點監管單位名錄，定期對其進行土壤污染狀況監測，及時掌握土壤污染重點監管單位的排污狀況，為風險預警提供重要依據。歷史已經證明，走“先污染、后治理”的發展道路必將付出巨大的環境和經濟代價，因此強化環境準入和監管，從事后治理轉變為事前預防，從源頭上防止新增土壤污染，顯得尤為重要。此外，目前廣東省大部分受污染耕地尚難確定是否已切斷其污染源，尤其在珠三角工業發達地區及粵北礦產資源開發區域，若對未切斷污染源的受污染土壤開展治理修復措施則顯得本末倒置，事倍功半（Gu et al.，2012；Zhang et al.，2011）。因此，《條例》草案的重點和亮點在于將污染大戶作為污染預防與治理重點，以行業等為依據有區別地進行監管，建立并實施土壤污染重點監管單位名錄制度，有效預防土壤新增污染。

2.2 構建土壤污染責任體系并強化聯動監管

在《條例》征求意見及審議中，針對責任主體及部門聯動監管的反饋意見有102條，占反饋意見總數的31.4%，足見土壤污染責任主體界定及部門聯動監管的重要性，也暴露出當前土壤污染責任體系不全、部門職責不清、責任邊界不明的現狀，這也是《土壤法》立法過程中面臨的共性問題（彭本利等，2018；廖伊翔，2017）?！稐l例》草案中構建了污染責任人、土地使用權人和管理部門認定為主體的土壤污染責任制度及其承擔責任的情形，承接了《土壤法》中有關的責任主體承繼順序。一方面，明確政府各部門對土壤污染防治的職責，確立了生態環境主管部門對土壤污染防治工作實施統一監督管理，農業農村、自然資源、住房城鄉建設、垃圾污水處理等關鍵部門具體履責，發改、經信、財政等相關部門在各自職責范圍內實施土壤污染防治監督管理的部門管理體制，并要求建立政府綜合協調機制，協調解決土壤污染防治工作事項。另一方面，確定了污染行為人、土地使用權人作為土壤污染責任主體的情形及順序，并在法律責任中規定了土壤污染引發的責任承擔及糾紛解決方法；針對土壤污染責任人不明確或者存在爭議的地塊，明確了農用地由農業、林業部門會同環保、國土部門認定，建設用地由環保部門會同自然資源部門認定的機制。責任的承擔是實現土壤污染防治目標的重要保障，發達國家都在土壤污染防治立法上規定了嚴格的責任制度（劉曉霞，2009；Zhu，2012）。美國的超級基金法對土壤污染中的責任主體、歸責原則、責任追溯、責任連帶、責任代位等均有明確具體的規制，因此被學者認為是有史以來最嚴厲的責任體系（王歡歡，2013；朱靜，2011）。相比之下，《條例》草案已對責任主體、歸責原則、代為履行等有所規定，但針對土壤污染治理責任的連帶問題和追溯性體現尚不明顯。

2.3 弱化土壤環境從業單位資質要求

從業資質一直是土壤修復行業內廣泛關心的問題，《條例》草案編制過程中，有6.2%的反饋意見涉及從業單位資質，建議明確環境調查、風險評估、治理修復、修復效果評估等環境從業單位的資質和門檻，以保障工作質量，有效進行監督管理。目前，國家層面上沒有設立土壤修復從業資質要求，《土十條》提出“規范土壤污染治理與修復從業單位和人員管理，建立健全監督機制，將技術能

力強、運營管理水平低、綜合信用差的從業單位通過企業信用信息公示系統向社會公開”，《土壤法》要求從事土壤污染狀況調查和土壤污染風險評估、風險管控、修復效果評估、后期管理等活動的單位，應當具備相應的專業能力，并對其所編制的報告的真實性、準確性、完整性負責。申請從業單位資質屬于行政審批，必須依法而行，而當前中國正處于減少行政審批的改革趨勢，立法對土壤污染修復提出資質要求缺乏政策支撐。同時在土壤修復行業發展初期，產業化市場尚未完全形成，過早設立專門資質可能會成為土壤污染修復產業發展的桎梏。因此，忽略從業資質門檻要求，轉向強化從業機構的監督管理、明確法律責任、加強信息公開是現階段土壤修復行業健康發展的必然選擇（趙丹等，2018）。首先，政府與行業組織聯合，根據從業單位已有的條件、能力、人員、設備以及開展同類項目經歷等條件，篩選發布從業單位的推薦名錄，從業單位自主申報進入推薦名錄；針對從事相關工作存在重大過失的，要予以通報，并從推薦名錄中刪除。江蘇、浙江、重慶、上海、廣州等地均已推行推薦名錄制度和監管制度，且效果明顯。同時，業主單位為保障工作質量，也會對投標單位在環評資質、工程資質以及經驗、能力等方面做一定要求，這也是實踐中最為常見的方式。其次，明確從業機構的法律責任，要求其對報告的真實性、準確性、完整性負責，并對風險管控、修復等活動結果負責。最后，加強信息公開，要求土壤環境調查、風險評估、治理修復、環境監理和效果評估等階段的關鍵數據、報告、結論等公開透明，加強從業監督、公眾監督。

表2 國家立法與廣東省地方立法土壤污染防治制度設計對比情況表Table 2 Comparison of national legislation and local legislation on soil pollution prevention and control

2.4 實施重點區域差異化管理為土壤污染防治提供制度空間

《條例》草案提出省、市可根據主體功能區規劃、區域土壤環境質量狀況等，劃定土壤污染防治重點區域，并根據需要建立土壤污染綜合防治協調機制，制定并實施重點區域土壤環境綜合治理方案。根據廣東省區域土壤環境質量狀況，初步可分為粵北礦產資源集中開發區域（以韶關為代表）、珠三角污染地塊再開發利用集中區域（以廣州、佛山、東莞、深圳為代表）、廢棄電子拆解集中區域（以清遠、汕頭為代表）以及土壤重金屬污染高背景區域（以湛江、韶關為代表）等（Wilson et al.，2004；邱孟龍等，2015）；而根據行業情況發展，各市歷史重點行業及現行優勢行業差異較大，其相應的土壤污染防治政策亦會有較大差異。同時，各地經濟發展情況差異較大，相應的土壤污染防治政策必然會有較大的差異。因此，《條例》草案特異性地提出了土壤污染重點區域的概念，為典型區域土壤污染防治工作提供一定的制度空間，鼓勵各地因地制宜、量身定制適宜的土壤污染防治政策。

3 土壤污染地方立法關鍵問題討論

3.1 土壤污染高背景區域識別和管控還需進一步明晰

《土壤法》明確了土壤污染的界定，是指人為因素引起土壤特性的改變，進而影響土壤功能和有效利用，危害公眾健康或者破壞生態環境的現象，即高背景區域的土壤環境問題不屬于土壤污染的范疇，高背景區域土壤的界定、環境情況及其監管措施目前仍屬空白。但是，在實際中，土壤污染高背景區域的識別、高背景土壤的風險管控及農產品種植環境安全等問題，給地方推動土壤污染防治各項工作造成了巨大障礙，呈現“不管有風險、監管無措施”的窘境。根據新頒布實施的《土壤環境質量 建設用地土壤污染風險管控標準(試行)》（GB 36600—2018)，地塊土壤污染物超過篩選值，但等于或者低于土壤環境背景值水平的，不納入污染地塊管理，而《土壤環境質量 農用地土壤污染風險管控標準(試行)》（GB 15618—2018）未對農用地高背景值情況進行說明，兩個國家標準未對高背景區域土壤的具體管控措施進行規范（生態環境部等，2018；生態環境部等，2018）。今后，待全國土壤污染狀況詳查完成后，在摸清區域土壤環境質量整體狀況后，針對高背景區域土壤環境的監管問題將是一個新的課題。

3.2 土壤環境備案制度實施還需做好政策配套

《條例》草案提出了針對土壤污染調查評估、風險管控和修復效果評估等報告推行備案制度，《土壤法》提出環保拆除、地塊環境調查、修復方案以及修復效果評估等環節的主要結果需在環保等相關部門備案，但未針對備案制度的法律邊界及實施情形進行界定。備案，又稱行政備案，是指向主管機關報告事由存案以備查考，中國現行法律法規未有對行政備案的權威界定。相關文獻表明，行政備案是指行政機關為了加強行政監督管理，依法要求公民、法人和其他組織報送其從事特定活動的有關材料，并將報送材料存檔備查的行為（姜雪，2011）。因此，對于行政備案的基本法律特質，業內基本一致的觀點是行政備案是一個講究形式審查和程序的法律行為，申請人提供備案材料的作用是告知行政機關自己將要進行的某種行為和提供便于行政機關進行事后監督的依據，行政機關對于備案材料僅僅具有形式審查的義務，報送材料的真實性由申請人負責（王克穩，2015；姜雪，2011）。然而，在實際的土壤污染防治工作中，為了保障土壤污染有關材料的質量及決策的科學性，各監管部門對備案材料多是進行實質性審查，即對上報材料進行技術合理性評估，并采用專家咨詢等方式進行實質性審查，賦予了備案行政許可的色彩，違背了備案的本義。因此，地方基于對土壤環境備案制度實施和事后監督管理的雙重考慮，還需做好有關政策配套，（1）明確備案定位與目的。備案本質是一種公示，而非行政審批，申請人將需要進行的行為活動告知行政機關，為事后檢查監督提供資料或依據，履行法定義務；備案實施機構不得實施行政許可和行政確認，應以收集信息、存檔備查、事后監管為目的。（2）明確備案程序、要求和審查方式。備案實施機構需進一步明確備案程序、期限、文件目錄、備案文件范例等，規定備案時限、審查內容及備案后反饋機制，并在其公眾網上公示。（3）規范備案后相關管理。針對備案歸檔、備案后監管等進行具體規范，采用檔案抽查、實地核查、責任倒查等方式，履行完成行政備案的監管職能。

3.3 探索構建更加靈活的財產罰機制

《土壤法》針對違反土壤污染防治相關規定的行為，明確了相應的行為罰和財產罰機制，財產罰規定以固定額度罰款為主，如第八十七條規定：“違反本法規定，向農用地排放重金屬或者其他有毒有害物質含量超標的污水、污泥，以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等，由地方人民政府生態環境主管部門責令改正，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；情節嚴重的，處五十萬元以上二百萬元以下罰款”?！稐l例》也延續了這一財產罰的法律責任制度，針對監管部門、農業生產者、土壤環境重點監管單位、土壤污染者、環保拆除法律責任、第三方機構、責任主體、以及不履行污染治理責任等進行了規定，設定了固定額度的罰則。實際中，即使是最高罰款的二百萬元也難以對造成的污染進行修復，因此，在土壤污染地方立法中，探索將損害評估制度納入罰款核算機制，根據土壤污染情況和當地經濟條件，由第三方機構針對環境損害情況、修復成本等進行評估，最終確定罰款額度（王歡歡，2013；王鵬，2016）。另一方面，土壤污染具有隱蔽性、滯后性和難修復性，會導致后期污染土壤風險管控或修復費用大大增加，采用單一固定額度的罰則存在明顯不足。因此，除固定額度罰款外，充分考慮環境損害評估、污染過程收益及后期管理等因素綜合進行罰款額度決策，形成靈活且符合實際的財產罰機制，是對現行法律的一大突破，也更適合土壤這一特定介質。然而，目前關于非固定額度的環保相關法律責任主要是針對“沒收違法所得”和“突發環境事件造成的支付費用”，二者需按照成本核算確定處罰費用，由企事業單位和其他生產經營者承擔，而針對土壤污染造成的非固定額度法律責任設置，尚較難突破。

4 結語

總體上，面對土壤污染形勢嚴峻以及相關工作基礎非常薄弱的突出矛盾，《土壤法》為土壤污染防治相關工作提出了建設性和針對性較強的制度方案，廣東省土壤污染防治地方法在承繼國家上位法有關要求的基礎上，在源頭預防、責任體系構建、聯動監管及區域特異性管控措施方面進行了完善和創新。雖然《條例》在概念界定、管理體制上還不夠完善，但作為廣東省土壤污染防治地方性法規，具有一定的前瞻性、創新性和針對性，彰顯了地方立法水平的進步和提升，頒布后將會為推進廣東省土壤污染防治工作提供強有力的依據和保障?！稐l例》編制過程中的研究、探索和經驗也可為中國土壤污染防治決策管理和土壤污染防治法律體系構建提供有意義的參考和借鑒。