淺析環境人格利益侵害的行政介入

張麗君

（山東科技大學 文法學院，山東 青島 266590）

洛克認為，“任何人放棄其自然自由并受制于公民社會的種種限制的唯一的方法，是同其他人協議聯合組成為—個共同體?！盵1]當人們利益受到侵害時，共同體需要給予其幫助，因此，當人的環境人格利益受到侵害時，行政介入無疑是必須的，而且相對于其他有權主體的介入，其具有不可比擬的優勢。

一、環境人格利益侵害行政介入的意義

第一，無論是行政裁決還是行政調解都可以弱化正義雙方對抗的情緒。第二，行政主體對其轄區內的環境、文化、經濟狀況較為熟悉，監測網絡和監測站點的設立使其能掌握較為翔實的環境信息，工作人員也多具有相應的專業背景。第三，程序簡單、方式靈活的行政介入可以充分考慮雙方利益，尤其是在無法可依的情況下能迅速、有效地解決問題。第四，“行政調解與行政裁決……往往不對當事人收費，降低了當事人的成本?！盵2]而且行政介入不需另設專門的糾紛解決機構，其只是現行行政主體的法定職責，相對于法院而言，其整體運行成本要小得多，而且兼顧了雙方當事人的利益，當事人對處理結果抗拒小，也降低了執行成本，促進了整體社會效益的增加。第五，環境人格利益侵害行政介入對權利法定的要求并不如訴訟程序高，而且無論是行政調解還是行政裁決，無論是依申請還是主動做出，其都是行政主體的職責，必須予以解決，提供良好的環境屬于法定職責范疇。因此，環境糾紛不會像訴訟那樣，由于缺少請求權基礎而予以駁回。而且，行政主體對相關糾紛的解決經驗，可以逐漸形成較為穩定的規則和標準，不僅可以解決相似的案件，預防類似糾紛的發生，也可為立法提供寶貴的實踐經驗。第六，在專業性和技術性強的環境侵權案件中，環境行政鑒定對于案件的結果具有至關重要的作用。盡管我們為了防止受害人負擔過重，或采用舉證責任倒置或采用因果關系推定等方式，但是無論采用什么方式，只不過是舉證責任在原告與被告之間的轉移，而不管結果是傾向原告還是被告，總需要有人來承擔舉證責任，對該主體而言，行政鑒定將對其主張起到決定性的作用。

二、環境人格利益侵害糾紛中的行政調解

（一）行政調解的含義

1.行政調解的主體。學界有種觀點認為應將行政調解的主體限定為行政機關，但是這樣一種限定使行政調解的主體范疇過于狹窄。人們尋求行政調解來解決糾紛，是出自于對行政權力的敬畏和信任。但是承載了行政權力的行政主體，從行政法理上講，不僅僅是行政機關，也包括法律、法規授權的組織。也就是說，法律、法規授權的組織在法律、法規授權的范圍內也可以進行調解，這不違背行政法理，相反僅將主體限縮為行政機關才是對行政主體的不正確認識。

2.行政調解的范圍。這涉及的是可適用行政調解糾紛的性質。學界有學者認為行政調解只能調解民事糾紛，其理由是“‘行政權不可處分’理念的遵循”[3]。但是該理念不具有普適意義，其只是貫穿于行政權剛性授權領域，而不適用于柔性授權或者說行政主體具有有限處分權力的領域。隨著社會生活的復雜化，民事糾紛或行政糾紛并不是截然分開，其往往是交錯在一起的，行政調解可以綜合處理。

3.行政調解的依據。行政調解最重要的依據無疑是法律，當然此處的法律是廣義的概念。除此之外，政策、公序良俗等也應是調解依據，畢竟調解是以利益為導向的。

（二）調解協議的效力

通過對行政調解含義的分析我們可以看出，行政調解是建立在政府與公民從對抗的“命令”范式轉為合作的“服務”范式的基礎之上，其涉及雙重的關系：其一是雙方當事人的橫向關系，這是行政調解的核心關系，最終調解協議的達成必須出自當事人的自愿，行政主體不得強迫；其二是行政主體的引導關系，行政主體通過為當事人提供方案、依據、專業知識等措施來引導當事人自愿達成協議。這兩種關系缺一不可，所以我們不能認為行政調解是具體行政行為。曾有觀點認為，調解協議具有合同效力，如果當事人反悔，法律應規定可由行政機關向法院申請強制履行。此觀點的錯誤之處在于將行政調解視作具體行政行為、將協議視作具體行政行為確定的義務，但行政調解行為并非具體行政行為，其不具有執行力，并不會對相對人的權利義務產生直接影響。所以，對調解協議不服，不能提起行政訴訟。另外，也不能認為行政調解協議是在雙方當事人合意的基礎上達成的，調解協議沒有任何法律效力，一旦一方不履行，只需提起民事訴訟即可，行政調解是資源浪費。

事實上，調解協議是在當事人自愿的基礎之上通過行政主體的調解，促使雙方達成。這種協議本質上與民法中的合同并無不同，無非有行政機關的介入，但是行政機關的意志并不會強加給當事人，其體現了平等主體的意思自治，因此該協議的效力與民事合同效力是一樣的，一旦一方當事人反悔，對方當事人自可提起民事訴訟，但是這并不意味著行政主體的調解無任何價值，否則行政調解存在的必要性就大打折扣。當事人反悔的結果并非是協議無法律效力，相反，只要雙方自愿達成，協議合法就當然有效。只不過，一旦雙方對該協議出現不履行的情況，提起的應是民事訴訟，與行政機關無關，其中并不存在行政機關的強制問題，也不存在行政資源浪費的問題。

三、環境人格利益侵害糾紛中的行政裁決

（一）行政裁決的性質

有觀點認為，行政裁決是依當事人的請求，環保機關對爭執事項的處理，因此，其并非環保機關依法定職責而做出的具體行政行為，而是基于當事人的委托授權，所以當事人可隨時中止處理。這種基于避免將行政機關送上被告位置的意圖而產生的理論是站不住腳的。事實上，行政裁決是行政主體依法律授權單方做出的、無須當事人同意的、影響當事人權利義務的處理性行政行為，其屬于具體行政行為，一旦當事人申請，就應做出裁決，否則就是行政不作為。如果將行政裁決與民事調解混同在一起，行政裁決將喪失任何效力和強制力，也不會有國家權力作為支持。而且，行政裁決是兼具司法性與行政性的行為，例如人證、物證、辯論等引入從而使其與司法機關的審判行為具有一定的相似性。但卻并不能因此而認定其為司法行為，這是因為：第一，行政裁決的主體是行政機關；第二，其權威性是來自于行政權力而非司法權威，人們選擇行政裁決的原因在于其靈活性、行政主體的專業性和技術性以及裁決程序的簡便性；第三，行政裁決并不是糾紛解決的最后一道防線，其只是當事人的一種選擇，而司法救濟則是最終的救濟。因此，行政裁決是具有準司法性的行政行為，這一點學界也基本達成共識。

（二）行政裁決的司法審查

行政裁決引起的不僅僅是行政爭議，更為深層的是民事爭議，所以如果以行政裁決的對象為標準的話，由于其裁決的是民事爭議，可提起民事訴訟，但如果以行政裁決的性質為標準的話，提起的則是行政訴訟。我國現有立法對于行政裁決爭議的訴訟選擇模式有行政訴訟模式，民事訴訟模式，行政訴訟兼顧民事訴訟模式，事實上不同訴訟模式的選擇都有其考量，但是有些選擇是存在問題的。

首先來看民事訴訟模式。民事訴訟模式的選擇更多的是出于實務的考量，因為行政主體如果參與到訴訟中的話，將會加重其負擔，而且行政裁決的爭議本質上是民事爭議。此類模式的選擇過于考量現實狀況，但是卻扭曲了行政裁決的性質。正如前文所言，行政裁決是具體行政行為，對具體行政行為提起的訴訟應為行政訴訟。此外，行政裁決行為作為具體行政行為應具有公定力、確定力、拘束力和執行力，如果僅對民事糾紛進行訴訟的話，那就是對該行為效力的否認，而且即使在民事訴訟中將行政裁決作為證據進行審查，如果其不符合證據標準，法院也無權撤銷該行為，所以民事訴訟模式人為造成了司法權力與行政權力的沖突，如果行政裁決與司法判決不一致的話，那么哪一個效力優先呢？現有法理無法做出回答。

其次從形式上看，表面上行政附帶民事訴訟模式可以彌補民事訴訟模式和行政訴訟模式的不足，從而將兩種糾紛同時解決，避免了沖突，但是實際上行政附帶民事訴訟能否成立或者說這種附帶是否是真正意義上的附帶呢？答案是否定的。這是因為對于行政附帶民事訴訟而言：第一，兩類訴訟的被告不一致，前者是行政主體，后者是爭議當事人，而且兩訴訟的原告也經常不一致。第二，兩類訴訟的原因不一致，前者認為是行政主體侵害了其權益，如適用法律錯誤等，后者認為爭議相對方侵害了其權益。第三，行政訴訟對應的是行政法律關系，而民事訴訟對應的是民事法律關系，兩類行為是由不同主體所引起的。第四，行政訴訟的審理結果并不能直接免去民事訴訟當事人的舉證責任，前者關注的是行政行為的違法性審查等問題，后者關注的是民事爭議的事實、證據等是否足以支持當事人的主張。所以，所謂的行政附帶民事訴訟，本質上與刑事附帶民事訴訟完全不同，其不過是兩個訴訟的簡單相加，唯一的連接點只不過是行政裁決是否有效，從而決定了民事訴訟是否有進行的必要。一旦可以繼續進行，對于民事訴訟的原告而言，這種附加所帶來的是本應由民事審判庭審理的案件交由行政審判庭來解決。因此，這并沒有減輕當事人的負擔，相反損害了我國現有的“分庭審理”機制。所以，本文認為不應實行行政附帶民事訴訟模式，而是應各歸各位，采用行政訴訟模式來解決行政裁決爭議。

行政訴訟模式則彌補了民事訴訟模式的缺陷，其承認了行政裁決的具體行政行為的定位，但是由于行政裁決涉及到兩方面的爭議，甚至在更多的時候，民事爭議才是當事人所關注的焦點，而行政訴訟僅對行政裁決進行合法性的審查，從而做出維持或撤銷的判決。如果是前者，民事爭議自然也得到了維持，但是如果是后者，則會出現“官了民不了”的情況。此時，仍然需要當事人再次申請裁決或提起訴訟，這可能導致惡性循環，人為增加了當事人、法院以及行政主體的負擔。而且現有的行政訴訟對行政裁決的處理結果要么是維持要么是撤銷，并沒有賦予法院變更權，這在現實會出現再由行政主體進行裁決的情況，容易導致糾紛久拖不決。因此，應賦予法院有限的變更權，對明顯不當、顯失公正的行政裁決進行變更，畢竟合法不僅僅是形式意義上的合法，也是實質意義上的合“法”。這樣不僅減少了社會成本，也減少了個人成本，更有利于促進社會效益的增加。

四、環境人格利益侵害糾紛中的環境行政鑒定

環境行政鑒定制度，是指環保行政機關基于其職責，應當事人的申請或法院的委托，就環境侵權糾紛的專門性問題依法進行的鑒定，其中尤以因果關系鑒定為重。環境行政鑒定是專業性鑒定，涉及專業的技術、專業的設備、專業的人員，其在環境人格利益侵害糾紛案件中發揮著至關重要的作用。這是因為相對于其他侵權案件，環境人格利益侵害案件有極強的專業性：第一，加害人對受害人往往并非是直接面對面的侵害，其更多要借助于一定的環境為媒介，即使是直接的侵害，例如輻射，但輻射對人的侵害是無形的，人無法直接感知，當人體有所反映時，也就意味著人體已經遭受了不可挽回的極其嚴重的危害，此時的彌補對于受害人而言已不具備補償的意義。第二，環境侵害行為對受害人帶來的危害程度究竟有多大很難界定。因為侵害行為往往與其他因素結合在一起才造成了損害的產生，侵害到底占多大的比重很難確定，而且損害的產生往往還與個人的身體差異相聯系，這導致法律中所采用的“一般人”標準在此類案件中不能完全適用。第三，侵害行為與損害結果之間的因果關系很難確定。隨著科技的發展，社會專業化程度越來越高，即使人們接受了各種教育，但在環境人格利益侵害案件中，人們大多不具有相應的知識來確定因果關系的成立。而這些問題不解決，就意味著受害人往往得不到救濟，很明顯這不利于個人權益的實現和社會的穩定。

經過20多年的實踐，我國環境監測機構已積累了豐富的經驗，技術、設備、人員的專業性無疑使其成為最佳環境侵權行政鑒定的承擔主體。雖然作為環保機關的內設機構，其在鑒定過程中無疑要受到政府干預、相關部門之間缺乏溝通與協調、技術設施的不完備和人員專業素養欠缺等問題的制約，但這并不是否認環境監測機構成為鑒定主體的理由之所在，有些缺陷可以通過設備更新和人員素質提升來加以彌補，有些缺陷則可以通過立法完善來彌補，例如責任的規定和加強、協調機制的建立等。從我國現狀來看，環保機關的環境監測機構相對于其他機構而言在鑒定方面具有明顯的優勢，因此，環境行政鑒定制度的建立是可行的。然而，我國法律中僅有環境行政處理的條款并沒有涉及行政鑒定，這就導致在現實生活中，環保機關并不愿意接受委托或申請，畢竟“公務人”擺脫不了其“經濟人”的本質，“趨利避害”是其正常選擇。與此同時，唯一可以相抗衡的社會機構在我國并沒有真正建立起來，這必然導致環境行政處理結果不能使糾紛當事人滿意。因此，環保機關的行政鑒定職責應在法律中加以規定，畢竟環境人格利益侵害案件中行政鑒定是受害人能否得到救濟的至關重要的因素，也關涉到環境污染或破壞的確定。只有如此，環保機關才能承擔起職責，一旦其拒絕申請或委托，則將承擔行政不作為責任。

行政鑒定屬于鑒定行為而非具體行政行為。這與上文規定并不矛盾。對于行政鑒定的性質界定，學界有不同的看法：一是認為其是行政行為。理由在于雖然“其雖沒有直接對相對人的權利義務產生影響，但同樣也反映了行政主體以行政權力為依據的認識、判斷和觀念”[4]。一是認為其為鑒定行為，而非行政行為。因為行政鑒定是行政處理和訴訟中的證據，其并不會對行政相對人的權利義務產生直接的影響，因此當事人并不能就結論本身提起行政訴訟。筆者贊同后一種觀點，因為一項具體行政行為的確認除了必須由行政主體做出外，其必須對相對人的權利義務產生直接影響，但是行政鑒定行為并非如此，相反，其是行政主體做出直接影響相對人權利義務的具體行政行為的重要參考，所以，對行政鑒定結論不服并不能提起行政訴訟，只是作為行政處理和訴訟的證據形式，其必須服從證據規則。因此，對行政鑒定行為不可提起行政訴訟不意味著其效力長存，仍然可能出現重新鑒定的情況。當需要重新鑒定時，可以提請其他鑒定機構，并不僅限于上級機構進行重新鑒定，這是因為級別差異與效力無關，鑒定的效力來自科技。