國資委發布《中央企業合規管理指引》的背后

◎文/丁繼華 王志樂

11月2日，國務院國有資產監督管理委員會（以下簡稱“國資委”）正式印發了《中央企業合規管理指引（試行）》（以下簡稱《指引》）?！吨敢钒倓t、合規管理職責、合規管理重點、合規管理運行、合規管理保障及附則等六個方面的內容，對中央企業及國有企業強化合規經營、構建合規管理體系，具有很強的指導意義。那么，國資委為何此時出臺《指引》，目的與意義又有哪些？本文就《指引》出臺的背景、目的與意義進行介紹。

《指引》出臺的背景

首先，順應全球強化合規管理新趨勢。最近10多年以來，國際組織積極引導與各國政府加強監管力度，共同推動著全球企業強化合規管理的發展。為響應國際組織及各國政府強化企業合規的要求，全球企業紛紛強化合規管理，已成為當今全球企業發展的新潮流。

從國際組織推動企業合規管理的情況來看，經歷了兩個發展階段：第一階段，在2000年左右，以聯合國全球契約為代表，倡議企業開展國際業務時遵守自愿性合規承諾，包括社會責任環境責任以及反對商業腐敗等；第二階段，在2008年西門子因“行賄門”被嚴厲處罰為標志，此后，經濟合作與發展組織（OECD）倡導企業遵循合規最佳實踐，美英等國紛紛出臺更加嚴格的合規監管規定；2014年，以國際標準化組織（ISO）為代表，發布了《ISO19600合規管理體系指南》這一國際標準，推動企業建立合規管理體系。

從國外政府推動企業強化合規管理來看，各發達國家不斷加強監管，創新監管方式與思路，從過去關注事后處罰到注重事前預防，要求企業實施更加主動的合規管理工作。比如，1978年出臺的美國《反海外腐敗法》（FCPA），重點是對企業違規行為進行打擊。到了2004年，修訂后的《針對機構實體的聯邦量刑指南》（FSGO）明確了企業建立有效合規體系可以減輕處罰的原則。2010年，英國出臺的《反賄賂法》，新增加了未有防止商業賄賂罪，對未有防止商業賄賂的企業加以處罰。但是，企業可以通過采取諸如建立有效的合規管理體系等措施來抗辯，以減免責任。至2016年12月，法國憲法委員會批準通過了《關于提高透明度、反腐敗以及促進經濟生活現代化的2016-1691號法案》（《薩賓第二法案》），該法案明確要求企業建立合規制度，沒有建立合規管理體系的企業可能面臨承擔處罰的風險與責任。

其次，把握國內強化企業合規發展新形勢。中央領導一直關注走向世界的中國企業加強規范化管理的問題。特別是，中興通訊事件成為了推動中國企業強化合規發展的標志性事件，促進國內企業強化合規經營管理進入新階段。

在2017年5月23日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第三十五次會議，此次會議討論了中國企業面臨合規挑戰的新問題。會議指出：“規范企業海外經營行為，要圍繞體制機制建設，突出問題導向，落實企業責任，嚴格依法執紀，補足制度短板，加強企業海外經營行為合規制度建設，逐步形成權責明確、放管結合、規范有序、風險控制有力的監管體制機制，更好服務對外開放大局?！敝醒胱罡哳I導明確要求企業強化合規管理，建立合規制度。中國企業海外經營行為的根子在國內，要求企業海外經營行為合規必然連帶要求企業國內經營合規。中央對于企業海外經營行為合規的要求必然轉化為要求企業全方位，包括國內外經營的全面合規。

今年4月中興通訊公司再次被處罰，更進一步的引起企業與社會各界對合規經營的重視。全國企業合規委員會專家就如何幫助中興走出困境以及如何抓住這個案例推進中國企業強化合規進行研究，并向有關領導提出建議。國務院領導對企業合規地走向世界做出明確指示。國務院領導要求企業強化合規經營意識，并要求有關政府部門采取措施指導企業在經營中遵規守法，切實防范合規風險。

第三，開啟加快推進法治央企建設新篇章。推動中央企業強化合規管理是提升企業依法治企的新舉措。事實上，在2014年，國務院國資委正式提出中央企業加強合規管理，國資委發布的《關于推動落實中央企業法制工作新五年規劃有關事項的通知》提出：在未來五年，各中央企業應“大力加強企業合規管理體系建設”；指出“合規管理是深化企業法制工作的新要求，也是提升依法治企能力的新抓手”。

2015年，國資委發布《關于全面推進法治央企建設的意見》對中央企業提升合規管理能力提出了具體要求。該意見要求：“加快提升合規管理能力，建立由總法律顧問領導，法律事務機構作為牽頭部門，相關部門共同參與、齊抓共管的合規管理工作體系，研究制定統一有效、全面覆蓋、內容明確的合規制度準則，加強合規教育培訓，努力形成全員合規的良性機制。探索建立法律、合規、風險、內控一體化管理平臺?！?/p>

2016年4月，國資委印發了《關于在部分中央企業開展合規管理體系建設試點工作的通知》，確定中國石油、中國移動、中國中鐵、招商局集團和東方電氣5家中央企業為試點企業，探索開展合規管理體系建設。

在總結試點央企經驗的基礎上，2017年國資委相關部門就開始制定中央企業合規管理指引工作。經過長期充分的研究論證，近期發布正式的指引?！吨醒肫髽I合規管理指引》的發布，將成為推動中央企業合規管理及至中國企業合規管理里程碑式事件。

《指引》出臺的目的

在《指引》的總則部分，說明《指引》發布的目的，即是“為推動中央企業全面加強合規管理，加快提升依法合規經營管理水平，著力打造法治央企，保障企業持續健康發展?！本唧w來講：

第一，通過頂層設計為央企全面推進合規管理建設提供政策依據。從我們調研了解到的情況看，在《指引》發布之前，部分中央企業在開展合規管理體系建設時，明顯感到政策依據不足，能夠獲得支持開展合規管理建設的資源較少。比如，參與國資委試點的五家中央企業，就有企業反映試點結束后，如果不能在政策層面形成中國央企合規管理建設指導性文件，下一步就很難爭取了公司資源來推動合規管理工作，這樣企業進一步推動合規管理工作可能就會面臨更大的阻力。在《指引》發布后，中央企業的合規管理建設部門可以獲得相應的資源支持，參照《指引》的相關要求，結合企業自身的特點，在企業內部推動合規管理建設。

第二，加快推進依法合規經營管理建設打造法治央企?！吨敢访鞔_了國資委將對中央企業的合規管理工作進行指導監督。國資委指導監督的基本目的是實現合規管理的有效性，讓中央企業借助合規管理的抓手，增強依法治企能力。這與全面推進法治央企建設的總體目標是一致的，即到2020年，中央企業依法治理能力進一步增強，依法合規經營水平顯著提升，依法規范管理能力不斷強化，全員法治素質明顯提高，企業法治文化更加濃厚，依法治企能力達到國際同行業先進水平，努力成為治理完善、經營合規、管理規范、守法誠信的法治央企。

第三，促進制度有效供給促進央企持續健康發展。推進合規管理不是一朝一夕就能完成的?？梢灶A見，加強中央企業合規管理工作，將是未來較長一個時期中央企業法治工作的重要工作。一方面，當前全球經貿規則重構，建立形成新的國際經貿規則與全球企業競爭規則，通過強化中央企業合規管理，促進中央企業適時跟蹤國際經貿規則的變化，理解和把握國際規則，適應國際規則的變化，為國際化發展提供制度保障；另一方面，《指引》要求中央企業在制度建設、管理機制、管理體系等方面提出具體要求，這為持續健康發展增加制度的有效供給。中央企業通過建設合規管理體系，往往是以合規風險入手，梳理、優化和完善現有的制度，從而為企業建立科學規范、運行有效的制度體系，從而增加企業制度供給與創新。從參加試點企業的經驗來看，試點企業在推進合規管理工作時，對企業內部進行合規性審查，不是增加了內部制度，而是減少與優化了內部制度，大大增強了制度的有效性。

第四，加強合規管理建設促進央企建立“容錯糾錯機制”。習近平總書記強調，要加快構建容錯糾錯機制，以堅持“三個區分開”為原則，鼓勵干部積極作為，敢于擔當。當前，中央企業面臨愈加嚴格的合規監管，國資委出臺了《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法（試行）》，該文件對央企經營管理有關人員違反規定，未履行或未正確履行職責，在經營投資中造成國有資產損失或其他嚴重不良后果，經調查核實和責任認定，將對相關責任人員進行處理。其中有11大方面72種責任追究情形。中央企業通過開展行之有效的合規管理，既可以規范企業的經營行為，也可以在出現投資經營失敗時，向監管機構證明企業經營行為沒有違法違規，監管機構可以對企業的合規管理有效性進行審查，有效區別一般性經營失敗與違規經營投資造成企業損失。當相關人員在遵守合規管理制度的前提下，一般性經營失敗時，可以對企業相關負責人員進行一定程度的免責，而因違規經營投資帶來的損失后，可以對相關人員進行嚴格問責，從而鼓勵中央企業去干事創業。實際上，國資推動中央企業強化合規管理，為中央企業建立容錯糾錯機制提供了重要的制度保障。

《指引》出臺的意義

按照本《指引》推進合規管理工作，對中央企業的經營管理來說，有以下幾個方面的意義：

第一，通過強化合規管理，有助于企業化解合規風險。巴塞爾銀行監管委員會最早推動金融企業合規。該委員會認為，所謂合規風險是指企業因未能遵循法律、監管規定、規則、自律性組織制定的有關準則，而可能遭受法律制裁或監管處罰、重大財務損失或聲譽損失的風險。合規管理則是現代企業一項核心的風險管理活動。事實上，全球化時代企業遭遇的風險已經不僅限于傳統的商業風險，還包含企業面臨地緣政治風險，社會責任風險，環境責任風險以及合規風險等大量非傳統的風險。其中，合規風險是企業面臨的一項核心風險。近年來中國企業走向世界所面臨的風險恰恰證明了這一點。遭遇傳統商業風險使企業經營陷入困境，或許還可以拖延幾年而不垮，甚至還有機會改善經營轉虧為贏。但是，一個企業如果涉及嚴重違規，往往一朝覆亡。

第二，通過強化合規管理，有助于企業管理體系再造。合規首先要有規，即制定規則，然后要按照規則行事，即“合規”。廣義的合規涉及企業業務的方方面面和業務流程的各個環節。合規管理包括產品質量，生產安全，環境標準，社會責任標準等方面。企業需要從合規角度梳理業務和業務流程的所有環節，考察相關規定是否健全和完善，特別是員工的行為是否符合這些規定，即這些規定是否得到執行。合規的側重點在于“規”是否“合”。通過這樣的梳理和整合，事實上完成對企業管理體系的再造與提升。

第三，通過強化合規管理，有助于企業文化的重構。我們所說的企業文化并不是一般的企業文化活動，而是指企業經過長年培育和積淀形成的一種看不見摸不著的行為規范。就以合規制度而言，任何制度都不可能十全十美，即使當時制度完善了，然而隨著時間的遷移，企業經營環境的變化也會使原先的制度體系出現新的問題。擁有良好合規文化的企業，其員工不僅不鉆企業制度的漏洞，而且還幫助企業堵漏洞，從而抵御嚴峻的合規風險。因此，持續不斷地強化企業合規體系建設，必將使企業的文化得到重構，形成良好的合規文化。

第四，通過強化合規管理，有助于我國企業成功地走出去。隨著我國企業 “走出去”，遭遇違法違規處罰的案例也越來越多。有的銀行在國外涉及洗錢而被查處，有的企業涉及行賄而被調查，有的企業因為違反出口管制規定而被罰款。為了推進“一帶一路”倡議，需要有大批中國企業參與。但是“一帶一路”沿線國家中不少法制環境不佳，中國企業面臨大量合規風險。在這種情況下，中國企業只能通過強化合規管理體系來防范合規風險，從而成功地走向世界。

《指引》在中央企業中得到落實，將給整個中國企業群體改善營商環境帶來深遠的影響。

第一，產生“級聯效應”，帶動產業鏈上企業強化合規。合規管理不是一個企業的事，還是產業鏈的事，是企業生態鏈上的事。一般來說，建立了合規管理體系的企業，在與產業鏈中的企業合作時，會要求合作伙伴進行合規承諾，并把對合規伙伴的合規要求寫入到企業合作的協議中。中央企業數量多、關聯行業多、分布地域廣、談判能力強，他們將帶動產業鏈上、不同地區、不同行業的眾多企業開展合規經營。

第二，帶來“示范效應”，促進學習借鑒提升合規能力。由于中央企業管理制度較為健全，管理較為規范，人員素質普遍較高，具有較好的合規管理基礎。在國資委的推動下，各個行業的中央企業將結合各自行業的特點，探索出適合業務發展的有效的合規管理體系，從而形成可借鑒的管理經驗。這些企業的經驗不僅會相互交流，促進整個央企的合規有效性，還將成為各行業企業學習的標桿，為行業內的其他企業帶來示范效應，促進其他企業開展合規管理建設。

第三，形成“杠桿效應”，降低合規成本擴大社會影響。杠桿效應就是以較少的投入撬動更大的資源來獲得發展。中央企業建立了有效的合規管理體系后，在供其他企業學習他們的經驗時，還會減少了其他企業合規管理建設的探索成本，增強其他企業加強合規管理建設的意愿。從全社會的投入產出來看，中央企業開展合規管理獲得的經驗與形成的巨大的影響力，將為整個企業群體開展合規經營帶來杠桿放大效應，從而使全社會以較低的成本推動整個企業群體提升合規管理水平，進而推動整個社會增強合規意識，提升全社會的誠信合規水平。