改革開放初期利改稅實行的歷史過程

李樹元 李 昂

（河北工業大學 馬克思主義學院，天津，300401）

一、利改稅的醞釀與試點情況

（一） 醞釀與準備過程

早在1978年，財政部對改革工商稅制問題就提出了一些初步設想，指出：為了適應我國經濟管理制度的改革，對我國財政收入制度作相應的改變。把國營企業的收入，改為基本上用稅收形式交納，更大地發揮稅收作為組織收入手段的積極作用。

由于對國營企業由上交利潤改為上交稅收是一件全新的工作、從來沒有嘗試過的工作，牽涉面廣，政策性強。為了能從中取得經驗，將來在更多的地方實行，1979年初，首先在湖北省光化縣（現老河口市）的15戶縣辦工業企業進行了利改稅的試點。1980年又進一步在廣西柳州的市屬工交企業開展試點，同年又在上海市的輕工機械公司和十個郊區縣的工業企業，在四川省第一棉紡印染廠等5戶企業中陸續進行試點。隨后，北京、天津、黑龍江、陜西、甘肅、河南、廣東等地也都開展了試點工作。到1981年底，全國共有456戶工交企業試行了利改稅。

在利改稅試點進行的同時，有關部門及財政部在對工商稅制的改革問題進行了多次研究后，提出了要進行改革工商稅制的設想。中央財經領導小組、國務院很重視這次的工商稅制改革，討論了財政部提出的關于改革工商稅制的設想，并于1981年9月以國務院文件批轉供各地研究。就是在這個設想中，提出了改革工商稅制的六條原則和六條方案。六條原則之一就是：“加強經濟責任制，逐步實行統一征稅代替上交利潤，提倡企業加強經濟核算，改善經營管理，促進經濟效率提高及財政收入的增加?！盵1]六條方案之一就是對國營企業征收所得稅，指出：“為了使國營企業的經濟權力、經濟責任和經濟利益緊密結合起來，逐步將上交利潤改為征收所得稅。這是國家同企業分配關系的一個重大改革，在目前經濟管理體制尚未全面改革和財政收支很緊的情況下，需要謹慎行事，穩步進行?？梢韵仍谛⌒凸I企業（包括商業部門的小型工業企業）、小型零售商業和飲食服務中試行。征稅以后，企業實行財務處理，自負盈虧，國家不再撥款?！盵2]

當時的國務院總理充分肯定了這幾年利改稅的試點工作。[3]他在1982年五屆人大五次會議《關于第六個五年計劃的報告》中提出了實行利改稅后企業取得的明顯成效，對利改稅的試點工作給予了充分的肯定，[4]并指出改革需要按不同情況，分兩步進行?？偫磉€明確指出，對國營企業逐步推行以稅代利，改進國家和企業的關系，是“六五”后三年經濟體制改革要做的重點工作之一。

在總理作上述報告的同時，國務院又聽取了財政部關于利改稅問題的匯報和初步設想的方案。之后，國家體改委和財政部組織了調查組，從1982年末到1983年初，到上海、天津、濟南等地，對六千多戶國營工交商企業上交利潤改為征稅的問題進行了調查測算。

財政部在總結過去幾年試點經驗和去上海、天津、濟南等地調查測算的基礎上，制定了《關于國營企業利改稅試行辦法（草案）》，國務院于1983年2月及時以“通知”的形式對其進行批轉。國務院在批轉時提出：“這次實行利改稅的基本原則，必須遵照中央關于改革的精神，既要有利于促進企業建立與健全經營責任制，又要有利于正確處理國家、企業和職工三者的利益，國家得大頭，企業得中頭，個人得小頭，為爭取國家財政狀況的根本好轉創造條件?！盵5]1983年3月，財政部在北京討論修改了《關于國營企業利改稅試行辦法（草案）》，以及有關征收所得稅和企業財務處理的幾個具體規定，并對推行利改稅工作的部署和企業財務工作與稅務工作的分工協作等問題進行了研究。1983年4月，國務院正式批轉了《財政部關于國營企業利改稅試行辦法》，要求各地區各部門認真貫徹執行。

從上文中我們提到的利改稅的醞釀準備過程中我們不難發現，對國營企業實行利改稅，是經濟管理體制改革中的一部分，它的提出是為了適應經濟發展的需要。國務院一直把利改稅看做改革經濟管理體制中的一個重要環節，財政、稅務和其他一些部門在其中也做出了大量的貢獻、付出了很多心血。因此，對國營企業實行利改稅，是在經過試點實踐和調查測算之后而采取的一項重要決策。

（二） 利改稅試點的基本情況

從1979年開始，各地政府根據改革經濟管理體制的要求，全國共有456戶工交企業進行了利改稅的試點。他們根據本地的實際情況，探索出一條符合當地特點的利改稅方案，每個地方跟每個地方的做法也各不相同，各有各的特點。

1.湖北省光化縣（現老河口市）實行五級超額累進稅

湖北省光化縣從1979年1月1日起，對15戶地方國營工業企業試行由上交利潤改為征收所得稅。具體做法是：對企業增長利潤留給企業20%以后的剩余部分連同正常利潤，按照五級超額累進稅率征收所得稅，全年利潤低于1萬元以下的免征，超過1萬元低于5萬元的稅率為50%，10萬元以上至20萬元的稅率為65%，20萬元以上至50萬元的稅率為70%，超過50萬元的稅率為75%。企業稅后留利用于三個方面：一是企業生產發展基金，其比例不少于50%，不超過70%，主要用于設備更新、技術改造和科學實驗等有關生產性開支；二是主管部門提取的調劑資金，其比例不超過10%；三是職工福利和職工獎勵基金，其比例不少于20%。不超過40%，主要用于興建職工宿舍、舉辦集體福利設施和職工獎金的開支。[6]

2.四川省征收所得稅、收入調節稅

四川省選定省第一棉紡印染廠、成都電線廠、西南電工廠、重慶鐘表公司、重慶印刷三廠等5戶企業，從1980年1月1日起實行“獨立核算、國家征稅、自負盈虧”的試點。征稅的辦法是將原來向國家上交利潤改為征收所得稅和固定資產稅。所得稅稅率是根據不同企業的情況分別確定，一戶一率，最低為40%，最高為78%，稅率確定后，一定三年不變。[7]以前由成本中列支的職工工資改在企業留利中支付，福利基金和獎勵基金同企業留利掛鉤。如發生虧損，由企業自行解決，為了增強企業擴大再生產的能力，規定企業用生產發展基金進行擴大再生產而新增加的利潤，自投產之日起兩年內不交所得稅。固定資產稅按固定資產原值每月征收2‰。

后來，四川省又選定5戶企業（叫新五戶），實行征收“兩稅兩費”加獎懲的辦法?！皟啥悺笔侵刚魇账枚惡褪杖胝{節稅。所得稅按比例稅率70%征收；收入調節稅按月征收，凡是銷售利潤率超過13%的，每超過1%，征收0.6%的收入調節稅，個別戶的稅率還可以在0.2—0.8%的幅度內浮動?！皟少M”是指固定資金占用費和流動資金占用費。固定資金占用費按國家統一規定征收，流動資金占用費按月費率2.1‰征收。獎懲辦法是：企業利潤總額比上年增長1%，按工資總額的0.4%給予獎勵，最高獎勵額不得超過工資總額的40%；企業利潤總額比上年下降的，每下降1%，按工資總額的0.1%在稅后留利中扣交給國家，扣交的數額，最高的不超過工資總額的1%。[8]

3.上海實行“四稅兩費”

上海市經財政部批準，于1980年1月1日起在上海柴油機廠、彭浦機器廠和輕工業機械公司進行利改稅試點，其做法是：把原來上交利潤改為“四稅兩費”，就是指收入調節稅、所得稅這兩個新稅種開始征收，房地產稅、車船使用牌照稅這兩個以前的稅種恢復征收，同時開始征收固定資金占用費和流動資金占用費。收入調節稅采取“倒軋賬”的方法計算，即企業利潤減去交納所得稅、固定資金占用費、流動資金占用費和企業留利后的余額，就是收入調節稅的稅額。收入調節稅的稅額與銷售收入掛鉤，確定稅率。所得稅按課稅所得額50%的比例稅率計征。房地產稅按房屋、建筑物的原值每年征稅1.2%，土地按定額征收，市區每平方米征稅0.72元，郊縣征0.36元。固定資金占用費按國撥固定資金數額以每月8‰費率征收，流動資金占用費按流動資金數額以每月4.2‰的費率征收，并規定在交納所得稅后的企業留利中支付。企業交納“四稅兩費”后的留利的41%用于生產發展基金，32%用于職工福利基金，27%用于職工獎勵基金（不包括國家規定的十類原材料節約獎）。[9]實行利改稅后，原來財政對企業的撥款，除基本建設投資、增撥定額流動資金外，均不再撥給，企業的固定資產折舊也不再上交財政。

（三） 試點的效果及問題

從全國共456戶企業試點來看，利改稅的效果是比較好的，總產值、銷售收入、實現利潤、上交稅、費和企業留利都有一定增長，[10]取得了明顯的效果。實行利改稅，較好地處理了國家、企業、職工三者的利益關系，激發了企業和職工的動力，提高了生產效率，擴大了企業的自主權，促進了企業經濟責任制的建立和完善，搞活了經濟，提高了經濟效益。試點企業在產量、質量、花色品種、勞動生產率、成本、資金周轉、上交稅、費等方面，都比未試行利改稅企業的情況要好，也比本企業實行利改稅前的情況要好。

通過比較1981年與1980年可以發現，456戶試點企業的總產值增長2.5%，銷售收入增長8.9%，實現利潤增長18%，上交國家的稅費增長13.6%，其中，銷售收入的增幅明顯比總產值要高，特別是實現利潤和上交稅、費的增長幅度明顯高于總產值和銷售收入的增長幅度。這四項指標與全國國營企業同期平均增長水平相比，分別高0.21%、6.25%、18.98%、22.09%。1981年456戶試點企業的實現利潤中，國家征收稅、費占76.82%，企業留成占23.18%；在增長利潤中，國家得60.13%，企業得39.87%。[11]國家得大頭、企業得中頭、個人得小頭的原則在分配上基本得到了體現。這說明，利改稅的方向是正確的，達到了增產又增收的效果。

但是，由于經驗不足，辦法本身不夠完善，也存在了不少問題。主要集中在以下幾個方面：首先試點企業的自負盈虧名不副實，如果企業發生了虧損，最后還是會由國家來填補，實際上還是國家統負盈虧。其次，收入調節稅的弊病多，各地情況不同，調節稅的設置也不盡相同，這樣就會導致在征收上以及稅率的設置上都存在一些問題。

二、利改稅全面實施的步驟與做法

實行利改稅，就是將原來企業以利潤上交國家的部分改為用稅收形式上交，原來按合理規定留給企業的部分仍然保留不動。因此，實行利改稅，并不影響企業應有的經濟利益。但是，對全國國營企業實行利改稅，涉及面廣，政策性強，工作也比較復雜，因此，根據1982年第五屆人大五次會議的精神，對國營企業利改稅要分兩步走。第一步，對國營大、中型企業實行稅利并存，即對企業實現的利潤先征收55%的所得稅，然后根據企業的不同情況，對稅后的剩余利潤，在國家和企業之間采取多種形式進行分配。小型國營企業和大中型企業不同，在第一步就可以徹底實行利改稅。第二步，在經濟體制改革基本配套、價格經過調整基本趨于合理、企業管理水平逐步提高的基礎上，再過渡到全部實行利改稅。[12]

實行利改稅，要把國營企業劃分成大中小不同類型，分別采取不同的征稅辦法。按照現在國家規定，劃分大中小型企業的標準是，以1982年底的決算數字為依據，工業企業（包括商辦工業）固定資產原值不超過150萬元、年實現利潤不超過20萬元的，劃為小型企業，超出以上標準的，劃為大中型企業；商業零售企業的職工低于20—30人、年實現利潤不超過3萬或5萬元的，劃為小型企業，超過以上標準的，劃為大中型企業。[13]

將企業劃分為大中小不同類型和利改稅分兩步走的辦法，符合我國企業的實際情況。這是正確處理國家和企業之間的分配關系，調動企業積極性而采取的一項重要措施，有利于加快利改稅的步伐。

（一）第一步利改稅的實行

1.對大中型企業利改稅分兩步走的做法

國務院已經決定，對有盈利的國營大中型企業實行利改稅，在第一步先實行稅利并存，將上交稅收的比重提高，將上交利潤的比重降低。待條件成熟后，再過渡到第二步，實行完全的利改稅。

實行利改稅的做法，第一步為按55%稅率對大中型企業所實現的利潤征收所得稅；企業交納所得稅后的利潤，還要在國家和企業之間進行合理分配，一部分上交國家，一部分按國家規定的留利水平留給企業?？紤]實行利潤留成制度的歷史情況和經驗，根據不同行業、不同企業的實際情況，對上交利潤采取不同的辦法。[14]

2.對小型企業實行八級超額累進稅

對小型國營工業企業、零售商業、飲食、服務、修理業和手工業的利改稅，可以兩步并為一步走，按國家政策規定，積極推行由集體或職工個人承包、租賃等多種經營方式，國營小型企業中有盈利的企業，實行按八級超額累進稅率征收所得稅。上繳稅后，國家不再給予資金上的幫助，企業自獨承擔盈利或虧損。針對企業在稅后還有較多利潤的情況，國家會從中對企業收取定額的承包費，或者按固定數額上交一部分利潤。[15]

表4.1 八級超額累進所得稅稅率表

3.第一步利改稅的情況

第一步利改稅規模較大，全國盈利的國營企業中，實行利改稅的工業、交通、商業企業共有107145家，占盈利總額的92.7%。[16]其中：工業企業28100戶，占88.6%；交通企業2236戶，占93.2%；商業企業76799戶，占94.3%。

實踐表明，利改稅相比之前的利潤留成、利潤包干等稅收相關措施有較大改進，而且優勢顯著，主要表現在以下三方面：

第一，國營企業實行利改稅后，企業的大部分盈利以稅收的形式上交，而不再以利潤的形式上交，基本可以將國家與企業的分配關系固定下來，國家和企業能夠各自占據多少份額，都能夠做到心中有數，減少爭基數現象，以及為爭留成比例而互相扯皮的現象。[17]同時，對企業的利潤采取征稅的辦法比上交利潤具有較大的強制性，它對加強企業的經營管理和穩定國家財政收入，都能起很好的作用。

第二，國家、企業和職工三者之間的關系得到了較好地處理。根據統計數據表明，1983年實行利改稅的國營工業、交通、商業企業共實現利潤比1982年增長11.1%。其中，國營工業企業實現利潤比1982年增加42億元。在當年的新增利潤中，國家所得占61.8%，企業所得占38.2%。從企業所得新增利潤的內部分配來看，生產發展基金占47.6%，職工集體福利基金占17.4%，職工獎勵基金占35%。國營商業企業（不包括商辦工業、飲食服務業）1983年實現利潤比1982年增加7億元。其中國家所得占65.3%，企業所得占34.7%。[18]由上述分配狀況充分地體現了國家得大頭、企業得中頭、個人得小頭的利改稅的原則。

第三，企業財權的擴大，提高了企業和職工的參與熱情，調動生產積極性。利改稅改革的第一步，不僅使企業明確應擔負國家的經濟責任，還擴大了企業權力，對小型企業而言，按規定繳納所得稅后，除一部分還繳納承包費外，其余均可以放開，實行盈虧自負，大中型企業在增長的利潤中可以得到減征60%調節稅的好處等。[19]因此，企業就會通過改善經營、提高經濟效益的舉措獲取較多的經濟利益。1983年，工業、交通、商業企業實行利改稅共留利121億元，與1982年相比增加了27億元，增長28.2%，明顯高于同年工業產值，稅利總額中企業留利所占的比例，從15.7%提高至17.9%。[20]

然而，利改稅實施的第一步還存在一些不完善的地方，主要表現在：首先，單一的稅種使得稅收的調節作用無法得到充分發揮；其次，由于稅后利潤的分配辦法還存在復雜性，導致國家與企業的分配關系無法最終確定下來；再次，企業之間由于存在價格、自然資源、設備等客觀因素，還是存在利益分配不均的現象。因此，為了合理地正當地處理國家同企業之間的分配關系，必須不失時機地進行利改稅的第二步改革。

（二）第二步利改稅的實行

我國在第一步的利改稅改革中得到了許多關于解決國家同企業分配關系方面的經驗，這對于我國進行的經濟體制改革增強了信心，同時，我們也應該看到，利改稅的第一步改革還是不夠完善的，這種稅利并存的辦法是有缺陷的。為了加快完善利改稅制度的步伐，更好地解決利改稅第一步改革中存在的問題，1983年8月國務院副總理田紀云向黨中央和國務院領導同志提出了《關于進一步完善利改稅制度的一些初步設想》。在報告中，他對第一步利改稅取得的初步成效及存在的問題進行了闡述，同時提到稅制改革的必要性和緊迫性，必須加快稅制改革的步伐，提出了設計第二步改革方案的設想。

1.第二步利改稅改革的指導思想

實行利改稅第二步改革的指導思想是：要進一步處理好國家同企業之間的分配關系，從根本上解決企業吃國家“大鍋飯”的問題，還需要及時更新觀念，尋找解決此問題的有效途徑，不僅要實現國家財政收入的穩步增長，還要在經營管理和發展上保證企業享有一定的財力保障和自主權，政策的支持讓企業能夠擁有強大的動力，實現利潤增長；作為經濟杠桿，要充分發揮稅收的調節作用，彰顯出國家獎勵和限制政策的優越性，化解不合理價格所導致的相關矛盾問題，以促進國民經濟的調整和改革。通過利改稅的第二步改革，還要進一步為財政管理體制的改革創造條件。

2.第二步利改稅的基本模式

第二步利改稅的基本模式是：國營企業中過去給國家的稅款和利潤，改為分別按產品稅、增值稅、營業稅、鹽稅、資源稅、城市維護建設稅、土地使用稅、房產稅、車船使用稅、所得稅和調節稅等11個稅種按規定依法向國家交稅。企業支配使用上交稅后的剩余利潤。具體歸納有以下幾方面：

按性質將現行的工商稅可以劃分為產品稅、增值稅、營業稅和鹽稅四種。然后，把產品稅的稅目進行細分，合理的調整相關稅率與之相適，充分發揮稅收的杠桿作用，調節生產和促進流通。

就部分采掘企業征收資源稅而言，有利于調整自然資源及開發條件的差異所致的收入差異，增強企業的經濟核算效率，合理有效地管理和利用國家資源。

恢復和開始征收四種地方稅，主要包括房產稅、土地使用稅、車船使用稅和城市維護建設稅，為了提高對土地、房產的使用效率，采取正當的有效的措施解決城市維護建設的資金來源。

國營企業中對盈利的企業要征收所得稅。針對國營大中型骨干企業按55%的比例稅率；對于小型盈利企業，征收的標準是以新的八級超額累進稅率為依據，有利于充分發揮企業靈活經營的特點，并與之相適應。

國營大中型企業需要對調節稅進行征收。其中，減征利潤增長的部分沒有改變，但是更改了減征的幅度，由60%改為70%，其計算方法也有所改變，由環比改為定比。之所以有這樣的變化是因為企業發展的需要，企業經營管理不斷完善，進一步推動企業實現增產增收，以獲取更多的利潤。

對國營小型企業的劃分標準要適當放寬，從而有利于小型企業向國家所有、集體經營、依法納稅、自負盈虧的管理體制發展。

3.第二步利改稅的情況

實行利改稅第二步改革的準備工作，是從1983年8月開始進行的。財政部在幾個月的時間內，與各地區、各部門密切配合，普查了全國各類企業在1983年的相關財務、稅收數據，經過嚴密的設計和測算，最終整理出20個方案，并為此進行多次探究和驗證，對部分地區、主管部門和企業提出的意見和建議反復研究。通過向國務院和中央財經領導小組進行多次匯報，國務院領導同志也給出重要指示。1984年4月21日，國務院經研究討論確定利改稅第二步改革的方案。從6月22日到7月7日，在北京召開了全國第二步利改稅工作會議，決定扎實細致地做好在全國推行利改稅第二步改革的準備工作，以便保證10月1日正式實行。第二步利改稅設置的產品稅、增值稅、營業稅、資源稅，均是于1984年10月1日起開征的；新核定的調節稅稅率、小型企業劃分標準、新的八級超額累進所得稅稅率，從1985年1月1日起執行。

第二步利改稅實施范圍，與第一步改革相比已經有了一些調整與完善。將原來一直實行第一步利改稅整改為第二步利改稅的企業除外，尚未實行第一步利改稅的軍工、郵電、民航、外貿、農牧和勞動企業，都要按照有關規定，繳納第二步改革設置的稅種，即：產品稅、增值稅、資源稅、營業稅，但稅后利潤的上交辦法和職工的福利基金、獎金的列支仍按原定辦法執行。另外，對于沒有實行第一步改革的糧食企業，在第二步改革中，糧食商業（包括平價業務和議價業務），暫不實行利改稅；對城市糧店進行獨立核算，各地自主選擇，個別有條件的可以首選，以實行合理批零差價為基礎，以此為利改稅試點，進行改革，按照小型企業的辦法進行八級超額累進所得稅的征收。

從1985年國營工業企業全年執行第二步利改稅實施方案看，國家與企業的分配關系，比第一步有了較大改善。初步統計，1985年國營工業企業上交的稅款和實現的利潤總和比1984年增長了13.2%，在當年實現的利潤扣除了歸還貸款等因素后計稅所得額中，企業留用部分為41.6%，上交國家的部分為58.4%.企業留用的利潤比1984年增長了29.7%；人均留利比上年增長了26.5%。[21]這些數字充分說明，由于利改稅的第二步改革，促使國家與企業之間的分配關系得到進一步的改善。企業的自主財力有了較大的提高，自我改造、自我發展的活力有所增強；企業基本上是按照固定或統一的稅率向國家上交稅款。稅制的逐步規范化，把國家和企業的分配關系納入了新的軌道，而國家和企業利益的合理分配又進一步調動了企業改善經營管理、增產增收的積極性。我們可以說，利改稅的第二步改革，無論在廣度上、深度上，都比第一步改革大大前進了一步，取得了較好的效果。