IMF貸款條件性與經濟主權安全問題研究

王 萍

(廣東金融學院 法學院,廣東 廣州 510521)

IMF(國際貨幣基金組織International Monetary Fund的簡稱)作為政府間國際金融組織,參與方必須為主權國家,這就決定了成員國經濟主權與IMF職能行使存在一定的沖突?！秶H貨幣基金協定》(簡稱《基金協定》)是成員國讓渡部分主權權利給予IMF的國際協定,具有法律約束力。對IMF職能與成員國主權間關系進行正確定位是IMF貸款資助目標實現的前提。

一、IMF與成員國經濟主權問題

(一)IMF項下成員國主權的“自主限制”

參與國際組織是主權國家的自主限制,是國家行使主權權利的一種表現形式。當今,主權的自主限制是國際合作大趨勢下民族國家的理性考慮和功利選擇,其本質是對國家主權的保障與強化[1]。表面上看限制與保障相悖,但事實上兩者相互聯系、互不可分,因為國際義務的承擔與主權權利的適當讓渡是相伴而生的。處理這個問題的要義在于主權自主限制要保持一個“度”,即權利讓渡不可盲目損害國家利益,要保持國家的獨立自主與維護國家間的權利對等與地位平等。主權不是擺脫法律限制的自由權,從限制國家主權的法律義務數量來看,在保證國家主權下它對行動自由的限制很少,根本上不影響主權的實施。因此,影響主權的不是法律限制的數量,而是讓渡權利的性質。一個國家接受再多的法律限制也可不失獨立自主的國際地位,只要這些限制主權的法律不影響立法和執法最高權威的性質。一旦有一項法律影響到這種權威,它本身就足以破壞這個國家的主權[2]。

參與IMF是對國家經濟主權的自主限制,最終目的是為了實現國家利益的最大化,出發點是為了維護和保障國家經濟主權而不是對主權產生削弱和破壞。主權有“核心主權”和“外圍主權”之分[1],前者主要指國家領土完整、憲法獨立、最高管轄權自主等絕對性權力,后者則指主權派生的相對權力，如一般管轄權、經濟運作權、信息共享權等。國際社會存在一體化趨勢,本質特征是主權讓渡基礎上形成的各類“利益共同體”。在經濟全球化進程中,“外圍主權”所包含的非根本性主權要素可以優先讓渡給更廣范圍的利益共同體,如參與一種超越國家或跨國家的國際性聯合。IMF作為全球重要的金融組織,從運作角度看,它是超越原國家權力機構之上存在的特定領域的權力管理機構,主權國家加入其中必須讓渡一定的國家權力作為IMF管理機構的權力來源。但是,此種“可讓渡”的主權權利必須遵循“自主性”“平等性”和“共享性”三個原則[3]作為其本質特征。參與IMF是國家讓渡部分經濟主權的體現,盡管這是對傳統國家主權本位的超越,但實際上這也是對國家利益本位更高層次的“回歸”。因此,成員國在IMF的主權 “自主限制”并不是主權的“喪失”或“削弱”,而是在更廣范圍內以主權讓渡形式集合而成的主權共享和國際合作,目的在于謀求國家經濟的安全與長遠發展。

(二)IMF貸款條件性與成員國主權的關系

1.國家主權平等原則

1648年的《威斯特伐利亞和約》是最早承認民族國家主權原則的國際條約,確立了國際法上各國主權平等的原則。1945年,在舊金山會議一個專門委員會起草的報告中提出了國家主權平等的四個要素:法律上平等;每一國家享有充分主權所固有的權利;國家的人格、領土完整與政治獨立受到尊重;各國在國際秩序中應善意履行其國際義務。1970年的《國際法原則宣言》將該原則四要素分為六項,其中除了重申上述四個要素外,還特別強調各國均有義務尊重其他國家的人格和均有權利自由選擇并發展其政治、社會、經濟及文化制度[4]。遵守國家主權平等原則也是“對一切義務”的體現,它是主權理念的內在要求。國家主權平等原則在國際組織內的體現一般表現為一國一票制,但是IMF采用的是加權投票制。該表決制度偏重于從成員國的利害大小與經濟實力著眼,給予占優勢的國家更大的決定權。由此,IMF貸款條件性備用安排等決定的做出,更多地體現為發達國家的利益訴求,致使眾多中小國家常處于一種受制地位。為此,對專門性國際機構表決制度的改革需結合主權平等原則和成員國的利害關系加以考慮。

2.條件性以不侵犯成員國經濟主權為限

聯合國在1974年通過的《各國經濟權利和義務憲章》中確認“各國根據其人民的意志,有選擇其政治、社會和文化制度，以及經濟制度的主權和不可剝奪的權利,不受無論任何形式的外來干預、壓制威脅”?？梢?經濟主權是一國不可剝奪的權利,如果一國強迫他國采取某種經濟體制或直接干預一國國內的經濟體制改革,則應被認定為侵犯了一國的經濟主權?！痘饏f定》明確規定了成員國有避免限制經常性支付、避免采取歧視性貨幣安排和采取多重匯率等的主要義務,但是IMF貸款資助一般都毫無例外地附加條件性要求,如改革金融制度、開放金融市場、允許商品和資本自由流動等,這些宏觀經濟領域結構性調整政策已遠遠超出了最初解決國際收支失衡的范圍,也超出了《基金協定》項下成員國應該履行的義務。為此,是否可以認為IMF貸款條件性侵犯了成員國的經濟主權或者貨幣主權?

1996年,IMF曾向泰國建議采取改革國家經濟結構的行動,如果當初泰國接納了IMF的建議,那么1997年的金融風暴就有可能不會發生。實施金融援助是IMF宗旨之一,但并非絕對性義務。若一國或國際組織所提供的金融資助以該國在履行某項義務時接受某條件為前提，則應認定為侵犯該國的經濟主權[5]。對此觀點,筆者并不認同,主要原因是:IMF貸款條件性是IMF做出的一項決定,成員國不承擔國際協定義務,雖然成員國不接受條件性不會導致成員國受到違反國際法一樣的制裁,但是成員國在國際收支嚴重失衡的情況下一般沒有其他選擇的余地；又因IMF貸款條件性構成獲得是其他渠道貸款的“前提條件”,為此會員國有時不得不接受這些條件,否則本國經濟將會陷入崩潰之中。金融危機的周期性爆發促使成員國必須授權IMF以全體成員國和世界經濟利益為中心而采取靈活措施,但是這些靈活措施能否體現和反映所有成員國意愿則有待觀察。有學者將IMF貸款條件性認定為僅僅是其提出的“計劃”,不以成員國接受經濟改革方案為必要條件,如若成員國不接受則調整方案也不可能變成現實行動。因此,貸款條件性似乎具有建議性質,不可能對成員國經濟主權構成威脅。理論上IMF貸款條件性不會侵犯成員國的經濟主權,但現實與理想總是存在差距。

總之,IMF設置的貸款條件性盡管具有建議的性質,但是這樣的建議具有內在的強制力。對于IMF來說金融援助雖然不是其絕對性義務,但是穩定世界貨幣體系和各國貨幣價值卻是其不可推卸的責任和義務。為此,向成員國提供貸款是這些義務的派生性結果或必然要求,成員國所繳納份額便使其具有了一般提款權,相對而言，提供金融貸款便是IMF義務。依據《基金協定》有關規定,IMF的職權范圍包括經常項目匯兌,但是IMF將資本項目匯兌也納入管轄范圍似乎已超出了成員國對IMF的授權。盡管IMF可行使對《基金協定》的排他性解釋權來擴大自己的管轄范圍,但是超出《基金協定》明確規定的權限范圍應該認定為不合法。因此,IMF在設定貸款條件性的具體內容時，原則上不應該與成員國的經濟主權相沖突。

二、在實際的危機干預中貸款條件性存在的安全挑戰

財政手段和金融手段的運用，以及對經濟結構的管制和改革被認為是傳統經濟主權內容的具體表現形式。IMF貸款條件性對這些領域的介入本質上是對成員國經濟主權的侵蝕。雖然加入IMF是對成員國主權權利的“自主限制”,但是IMF在法律上不具備要求成員國讓渡“核心主權”的能力。為此,IMF干預成員國經濟主權的做法對成員國不具有法律上的約束力,條件性便成為IMF變相干預成員國經濟事務的有效工具,但其中存在的問題不容忽視。

(一)忽視個體情況

1.千篇一律的條件性要求

一般IMF貸款資助都附加了較為嚴苛的條件性要求。從貸款協議的具體內容看,主要包括以下幾個方面:(1)整頓金融秩序;(2)開放金融市場;(3)削減政府開支,采取緊縮經濟的政策;(4)調整經濟結構及市場化和私有化改革等。但是千篇一律的條件性要求,不能達到預想的結果。例如,IMF貸款條件性大多會要求在經濟上實行緊縮措施,但是造成成員國國際收支失衡的原因是多方面的。對于那些國際收支赤字是由國內經濟政策失誤所致的成員國,緊縮性的調整方案會起到明顯效果；如果國際收支失衡是由于國家出口商品單一化,且主要依靠少數傳統的初級產品出口,當遇到國際市場價格波動時,緊縮性方案就難以達到預想效果。為此,IMF貸款條件性如若無視成員國國際收支失衡的具體原因,那么其所起的效用將大打折扣,甚至起消極作用。例如,在20世紀亞洲金融危機當中,在IMF貸款并沒使有關國家擺脫經濟危機的損害。1998年一季度,在IMF貸款資助下印尼經濟增長率為負的6.4%,失業人數達1 500 萬人;韓國同期經濟出現3.8%的負增長,失業人數約150萬,失業率達6.9%，泰國、馬來西亞也出現經濟負增長[6]?？梢?IMF在亞洲金融危機中所制定的方案是失敗的,并且給有關國家造成了嚴重的經濟萎縮和巨大的財政赤字,使這些國家的經濟衰退加劇。

成員國對貸款條件性盡管不愿意接受,但迫于經濟危機的嚴峻形勢,最終還是選擇接受了救助計劃。從東南亞金融危機來看,雖然IMF提供了大量的資金,但成員國卻并沒有擺脫經濟危機的困擾。IMF貸款資助最初能使市場經濟獲得小幅度反彈,但之后經濟形勢繼續惡化,股市下跌和匯率波動都引起了市場的崩潰,實體經濟受到巨大損害，東盟國家損失達數千億美元。從希臘主權債務危機可知,IMF所強加給成員國的條件性要求是一些對化解經濟危機效果甚微的長期政策,為此,IMF強制成員國采取這些政策的做法不但缺乏可信度和合理性,甚至會引起成員國國內民族主義情緒泛濫進而引起社會動亂。從亞洲金融危機可知,IMF采用西方市場經濟原理制定條件性內容,旨在要危機國開放市場。從受援的成員國自身來看,條件性有關內容只會“導致外國金融機構和西方跨國公司力量的強化,而危機國越來越多經濟主權的喪失”[7]。

2.信息不對稱

信息不均衡分布是客觀存在的,信息不對稱是自古以來就存在的。信息不對稱理論(Asymmetric Information theory)是指,在市場經濟活動中各類人員對信息的掌握存在差異性。由信息不對稱導致的各種問題和風險在金融危機爆發時顯得尤為突出。從貸款條件性程序性規定可知,IMF執行董事會批準條件性有關內容時需要派代表團與成員國就有關問題進行磋商。此時,IMF代表團主要由宏觀領域經濟學家構成,而成員國方面主要是中央銀行或貨幣機構首腦,但又因IMF與成員國在金融危機時存在力量對比的實質“不平等”,往往導致成員國不得不聽從IMF有關經濟學家的改革建議。但問題是IMF經濟學家如同“買家”對作為“賣家”的成員國金融狀況不甚了解,所提出的改革方案往往不能反映成員國當下最迫切的需求。

另外,正是因為IMF與成員國存在信息資源的不對稱,往往導致IMF在直接監督成員國改革措施的某些方面表現得不“給力”。因此,針對成員國國際收支失衡的具體原因,IMF與成員國存在金融數據、就業狀況、財政支出、出口現狀、貨幣政策等信息不對稱現象,尊重成員國對調整政策制定的自主權更能使IMF貸款條件性規定發揮更大的效用。

(二)缺乏經濟主權干預的法律依據

《基金協定》第5條第3款、執行董事會關于使用IMF資金的決定及2002年IMF貸款條件性指導方針是涉及IMF貸款條件性的主要法律規定,但上述法律規定中并沒有明確規定成員國在申請IMF貸款救助時應該讓渡哪些主權權利?！痘饏f定》第1條第5款[注]《基金協定》第1條第5款：在具有充分保障的情況下，向成員國提供臨時性普通資金來增強成員國的信心，從而使其有機會在無需采取有損本國和國際繁榮措施的情況下，糾正其國際收支失衡。關于IMF宗旨闡述中,也沒有直接論述成員國已授權IMF可對其國內經濟主權所轄事項進行干預。另外,依據2002年新貸款條件性指導方針第3條[注]2002年新貸款條件性指導方針第3條:成員國擁有對健全的經濟和金融政策的自主權和充分的管理能力對成功實施基金組織的救援方案至關重要。成員國主要負責對其經濟和金融政策的選擇、設計和實施。為了提高成功實施的可能性，基金組織鼓勵成員國尋求擴大和深化支持健全政策的基礎。規定,強調成員國對其經濟和金融政策擁有自主權利的重要性,條件性設置必須限制在為實現IMF救助目標至關重要的最少需求領域內。成員國經濟主權讓渡的內容和范圍雖然在《基金協定》第4條第1款及第3款中有所列舉,即成員國所要承擔的一般義務及對有關匯兌安排的監督,但這些不足以表明成員國授權IMF對“核心主權”的干預權?？梢?IMF設置條件性是依據《基金協定》的合法性結果,但成員國接受條件性具體內容便授權IMF干預成員國經濟主權卻缺乏法律依據。

從本質上看,貸款條件由IMF和成員國通過非正式協商程序設定。成員國做出經濟政策調整的承諾,以此換來IMF資金上的救助。但問題是,當成員國是特別弱小國家且經濟面臨崩潰的情況下,其相對于IMF來說力量微弱,便會不得不接受IMF的指示以獲得資金援助。盡管IMF獨立評估辦公室在一份最近報告中確認某些情形下貸款條件性反映了國家選擇,但是IMF的確利用其力量對比上的優勢采取了對危機解決不重要的長期政策[8]。盡管IMF近些年強調對成員國自主權利的尊重并做出了一些改進,但實際效果卻仍未扭轉成員國與IMF間在制定調整政策方面的力量對比。IMF磋商程序以非正式和秘密方式進行,由此往往導致缺乏有效制度來確保IMF遵循貸款條件性指導方針并保證條件性具體內容符合成員國的政治、經濟和社會具體情況。雖然2002年新的貸款條件性指導方針有關于條件性設置所服務的目標在于改善成員國國際收支狀況的“關鍵性”規定,但“關鍵性”的具體標準仍然模糊、不可審查,是秘密和非正式程序的產物。因此,要充分尊重成員國政策制定上的自主權,保障經濟主權免受挑戰仍然任重而道遠。

三、成員國經濟主權安全情況下影響條件性設置的因素

IMF貸款條件性是《基金協定》所內在規定的內容,其本質是為了保障IMF作為債權人能夠“收回”資金。盡管貸款條件性不構成國際貸款協議的組成內容,不具有法律約束力,但影響條件性設置的因素不容忽視,因為它們促使成員國不得不讓渡經濟主權并接受具有實際“約束力”的條件性內容。

(一)發達國家利益輸出的渠道

1.IMF表決機制

眾所周知,IMF采取“加權表決制”,成員國投票權分為基本投票權和份額投票權?；就镀睓嗖扇　爸鳈嗥降仍瓌t”,一國一票制,每個成員國均為250票。份額投票權則按照成員國在IMF中股份份額而確定,即成員國份額以每10萬SDRs(特別提款權Special Drawing Rights的縮寫)增加1票。如此,IMF投票權集中在擁有IMF多數股份的少數發達國家手中。關于IMF的2010年份額和治理改革方案,美國國會參眾兩院在2015年12月獲批后正式實施,這也標志著新興市場話語權大幅提升。盡管中國投票權升至第三位及美國的投票權份額微幅降至16.5%,但美國仍然保留其否決權。IMF如今投票權份額前幾名排列為美國、日本、中國、德國、法國、英國等?？梢?在IMF表決制度中,發達國家仍占有絕對優勢。因此,當IMF制定貸款條件性政策要求時,往往起決定性作用的是占有絕對投票權優勢的發達國家。

2.IMF資金池構成

IMF貸款資助資金主要來源于兩個部分:成員國所繳納份額等自身資金來源和有關貸款協議等外部資金供應。其中,自身資金主要包括成員國繳納的份額、IMF創設的特別提款權、IMF經營收入等；外部資金主要指IMF的借款和成員國的捐款等。但是,當成員國遭遇金融危機時,一般都需要巨額的資金援助,此時IMF自身資金儲備很可能出現短缺的局面。例如,在20世紀亞洲金融危機不斷蔓延的1998年,IMF可利用的放款資金達到了15年來的最低水平。據當年美國國會的報告稱,IMF普通資金賬戶在1998年7月24日截止,貨幣存額僅有1 300億美元,其中已消耗大概700億美元,另170億美元已撥作其他貸款?？梢?IMF普通資金賬戶資金有限,IMF貸款條件性資金池主要由IMF之前的《借貸總安排》(General Arrangement to Borrow, GAB)和現在的《借貸新安排》(New Arrangement to Borrow, NAB)構成。

GAB和NAB分別形成于1964年和1998年,總金額為185億和340億SDRs,是發達國家間對IMF做出的借款承諾。GAB和NAB兩個文件雖是IMF做出的一項決定,但性質上屬于國際條約,具有法律約束力[9]。GAB由IMF向8個主要工業國家和2個中央銀行借款,它用于增加國際資金流動性和補充IMF金融資助資金的不足,任何關于GAB條款的解釋問題都不屬于IMF依據《基金協定》排他性解釋權范疇之內[10]。NAB在GAB基礎之上,由25個國家參與,是發達國家經IMF之手向危機中的國家提供緊急支援?？梢?IMF金融資助資金在某種程度上受到發達國家可貸資金的限制,迫使條件性設置要反映發達國家的意志。

3.美國金融霸權的影響

“金融霸權”概念是由以格拉斯為首的一批美國經濟學家提出的,是指以大銀行家和大機構投資者為核心的金融寡頭及其政治代表,通過控制經濟活動施加影響并以此牟取暴利或實現其他政治、經濟目的的一種社會關系[11]。美國金融霸權體現在將這種社會關系推至國際關系中,通過向IMF提供貸款資金,使IMF成為美國金融霸權的具體工具。

以美國為首的發達國家支持IMF金融救助主要是基于經濟上害怕危機的外溢和政治上催化成員國政治改革等原因。在危機救助中,IMF采取“金錢+藥方”的救援模式,這無疑暴露了發達國家和發展中國家在國際經濟秩序中的不平等地位,擁有實質否決權的美國將IMF作為其利益輸出的工具,企圖通過危機救援逐漸滲透其霸權政策。例如,作為IMF救援資金的提供國,美國在墨西哥金融危機時向其提供了大量救援資金，但是美國的救援并不是“無私”的。美國資本迅速控制了墨西哥的金融業、運輸業和制造業等重要經濟領域,墨西哥渡過金融危機的代價是失去了自身經濟的獨立。盡管墨西哥通過經濟救援,出口增長、就業增加、通貨膨脹下降,但經濟的命脈已掌握在美國手中,美國利用墨西哥廉價勞動力生產產品并低稅購入,使墨西哥成為美國經濟的附庸和加工工廠[12]。

總之,政治上處于弱勢地位的國家不得不接受比自己國際影響力大的國家更為嚴苛的條件性要求[13]。IMF貸款條件性所要求的如經濟自由化和私有化要求,可能對成員國法律和制度框架造成負面影響。這主要是因為IMF大部分資金來源于發達國家,如之前的GAB和現在的NAB。發達國家通過“加權投票制”影響執行董事會來制定符合它們政治和經濟目標的條件性內容,如要求發展中國家進一步開放市場準入和投資渠道。

(二)IMF視角下條件性設置的必要性分析

1.IMF作為最高債權人的潛在貨幣風險

唯名論原則(nominalism)是指在有關貨幣合同中,在不考慮債務存續期間貨幣價值變動情形下,當事方原則上有償付貨幣的義務[14]。為此,IMF作為金融援助中的債權人,對成員國按時償還貸款存在期待可能性。但是,IMF所有金融貸款并不是都沒有“壞賬”。例如,希臘在2015年7月未能償還IMF15.5億歐元欠款,成為首個IMF歷史上違約的發達國家。另外,IMF貸款條件性批準是成員國獲得國際其他貸款渠道的“前提條件”,這便使得IMF成為國際最高債權人,其一言一行及所貸款項實際償還率都成為其他國際金融借貸的參考依據?？梢?IMF作為債權人也存在被違約的情形,其潛在的貨幣風險更為巨大。IMF貸款條件性設置的必要性體現在其是為了降低此種貨幣風險,保障貸款資金安全。

2.經濟危機的外溢

客觀上,經濟危機是金融自由化的直接結果,是發達國家通過利用IMF推行金融霸權,削弱發展中國家經濟主權的一個契機。接受IMF貸款資助的國家都被要求進一步開放金融市場,但由于發展中國家經濟實力和金融管理水平低下,從而形成自由化——危機——自由化——危機的惡性循環。經濟危機具有周期性,而IMF資金援助便是為了防止成員國危機的擴大和傳染?！痘饏f定》盡管沒有規定IMF有預防金融危機爆發的義務,但是該義務是其穩定國際貨幣體系秩序義務的重要組成部分。IMF設置貸款條件性是為通過調整項目推動單個成員國金融危機的內部消化,防止危機的外溢。

四、經濟主權安全下情況IMF貸款條件性實施的策略

如上文所述,IMF貸款條件性在事實上對成員國經濟主權構成嚴重挑戰,特別是當成員國面臨金融危機時。除了要弄清成員國與IMF在權利和義務上的界限,如何更好地促使IMF在貸款條件性設置上以不侵犯成員國主權權利為原則外,更好地實施金融援助是一個值得探索的問題。

(一)尊重成員國對經濟主權下的“自主權”

IMF貸款條件性指導方針中提及了成員國對調整項目的“所有權”(ownership),更為確切地講,是指成員國對貸款條件性中調整項目的獨立和排他的自主權。IMF對成員國自主權的定義為:“國家有執行調整政策的意愿,并且對制定和執行政策負責任”*See IMF(2001b),Strengthening Country Ownership of Fund-Supported Programs, Washington D. C.。IMF第一副總裁斯坦利·費舍爾在2001年講道:“雖然借款國的結構性政策非常重要,但人們也普遍認為IMF在這一領域的條件有時過于廣泛和苛刻?！灿捎谶^寬的條件要求可能侵犯了一國對于規劃的自主權?！盵15]原任IMF執行董事的貝拉(Ariel Buira)分析IMF金融治理和貸款條件性得出如下結論,即盡管IMF是一個重要的運用某種機制解決金融危機的國際金融機構,但某些情況下其金融救助所施加的政治和經濟指令卻超出了《基金協定》所規定的管轄范圍,并違反了成員國的主權意愿[16]。另外,李元旭曾在題為《國際貨幣基金組織急需改革》的文章中指出:“IMF試圖謀求對成員國控制資本內外流動的能力享有全球性的權力”[17],“應當認識到這個舉措的實質——在于取消成員國在經濟問題上的國家主權。沒有任何國家會成為本國的永久主人,IMF所謀求的是控制世界經濟的權力”[17]。

條件性設置的主要目的在于使成員國恢復可持續的國際收支平衡,但是如今的條件性成為發達國家追求自身利益的有效途徑。從亞洲金融危機可知,條件性反而致使成員國經濟結構遭到嚴重破壞?！痘饏f定》并沒有規定成員國需要依據貸款條件性要求采取哪些政策,這就使IMF在確定條件性具體標準上存在巨大的自由裁量權[18]。其中,結構性調整項目(Structural Adjustment Programmes,SAPs)要求成員國采取如貨幣貶值、解除對內部價格體系的管制、取消私有公司的法律限制、廢除國有企業、改革銀行政策、削減國家預算、減少貨幣供給等措施[19],這些措施不可避免地將影響成員國主權。如果IMF所要求采納的政策之一是在不增加貨幣供應量基礎之上進行貨幣貶值的話,這對普通大眾將是商品價格的提高,特別是進口商品。同樣,在對國內信用(domestic credit)加強控制的情形下,IMF的需求管理政策(demand management policy)將由于雇主不能擴大利用信用貸款等而導致社會就業的減少。又如,將政府支出減少作為IMF貸款條件,將會對國家經濟長遠發展和社會福祉等關鍵領域造成負面影響,如教育和公共衛生等項目。這些措施,無論是集體或個體行為都會降低整個國民的生活水平,擴大貧富差距。有評論戲稱IMF是成員國事實上的經濟部長。盡管此觀點有點偏頗,但是IMF通過批準成員國國內財政預算、外匯水平和財政稅收政策等條件性要求,就是對成員國經濟主權的掠奪,是“再殖民化”的體現。

盡管IMF在其章程和有關貸款條件性決議中并沒有明確提出要“尊重”成員國國家主權,但應該認為這是國際習慣法規定下的應有之義。眾多國際條約和國家實踐都明確承認國家主權的神圣不可侵犯,《基金協定》所列宗旨和目標如若與成員國主權相沖突,則應允許對條件性具體內容進行雙邊或多邊協商,以期達到條件性設置對成員國主權限制的最小化。

(二)條件性應是IMF與成員國“利益協調”的產物

IMF貨款條件性一直被認為是IMF金融資助的核心內容,它以提供資金援助的方式要求成員國對經濟政策進行調整并確保成員國必須如此,否則金融援助將會切斷。私人借貸一般會通過合同、權利限制、抵押等確保貸款償付義務的履行,而IMF設置的貸款條件性便相當于私人借貸中的保障措施。一般認為,私人借貸中貸款合同是為了更好協調債權人和債務人間的利益沖突。如此,IMF貸款條件性如何促使成員國采取措施而有效地協調兩者利益關系呢?

IMF所施加的條件性有可能損害成員國的經濟主權,因此,條件性設置不僅僅是審慎的經濟行為問題,更是如何處理好IMF與成員國間的問題[20]，甚至有時被認為是IMF通過資金援助“購買”成員國對經濟改革的承諾。IMF官方認為IMF金融資助以成員國與IMF間利益的一致性為特征。IMF金融資助和成員國改革政策被認為是調整項目成功的兩個重要因素。例如,面臨國際收支困難的國家原本也需采取一些政策和短期金融資助以應對此情況,而IMF貸款條件性可以認為是“輔助”成員國政策調整的要求?！皸l件性的目的在于作為一個機制幫助面臨國際收支困難的國家將金融資助和調整政策相結合”*IMF, 2001, para12 and 15.。從這個意義上看,IMF在條件性設置下的利益需求和成員國是一致的,因而成員國掌握對調整政策的自主權是條件性成功的關鍵*IMF, 2001, para 36.。

如此,既然IMF貸款條件性設置與成員國調整政策所體現的利益需求一致,那兩者各自體現的“程度”如何才能更好地發揮IMF金融資助應有的作用呢?筆者認為,在成員國擁有完全自主權情況下條件性設置是沒有必要的,反之亦然。正是由于兩者不可能相互包含,因此如果以成員國國際收支失衡的嚴重程度及經濟治理能力作為對照物來判定兩者所要體現的“程度”或許可行。例如,如果成員國國際收支失衡是由于內在經濟結構不合理或經濟治理能力不足導致,此時貸款條件性設置便能發揮更大的作用。反之,如果是域外經濟因素導致成員國國際收支失衡,此時更大程度地體現成員國對調整政策的自主權才是IMF金融資助有效實施的關鍵。

五、結語

尊重主權是一項最基本的國際法原則,是研究國際法有關問題的基礎。主權一般指對內的最高權利和對外的獨立權,而國家主權平等原則是主權概念的內在要求。主權理念經歷了君主制下絕對主權觀、人民主權論和現代國際法意義上主權內涵擴展等變革。維護經濟主權安全是主權在經濟領域的具體表現,而貨幣主權又是經濟主權的核心內容。貨幣主權可因為國家自愿或同意而進行適度限制,國際義務特別是參與國際組織是成員國行使貨幣主權的表現形式之一。參與IMF被認為是成員國對主權的“自主限制”,IMF貸款條件性原則上不應侵犯成員國的經濟主權。通過對相關國家實踐進行實證分析可知,IMF“以一適多”貸款模式忽視了成員國個體金融情況,而千篇一律地采取經濟緊縮措施,再加之IMF與成員國存在信息不對稱等原因,導致IMF在東南亞金融危機中貸款救助模式的失敗。馬來西亞模式是對IMF在金融危機時救助模式的突破,是IMF在缺乏干預經濟主權法律依據的背景下所值得思考的問題。實然,IMF貸款條件性確實對成員國經濟主權構成了一定的挑戰,影響條件性設置的因素主要有:條件性是發達國家利益輸出的渠道,表現在表決機制、貸款資金池構成和美國金融霸權的影響,以及IMF視角下條件性確有設立的必要,如IMF作為最高債權人的潛在貨幣風險和預防危機外溢。盡管貸款條件性實施中存在諸多問題,但尊重成員國對調整政策的自主權和條件性體現“利益協調”的觀點應該在實踐中得到貫徹。