美國聯邦政府預算績效管理及其對中國的啟示

魯清仿，王全印，趙光輝

(1.河南大學 商學院，河南 開封 475000； 2.河南理工大學 馬克思學院，河南 焦作 454150；3.貴州財經大學 公共管理學院，貴州 貴陽 550025)

一、問題的提出

提高預算績效，促進行政績效，以增強政府績效的整體提升，進而實現政府善治。預算之于政府猶于血液之于人體，應使預算績效管理成為強化政府績效的基點[1]。黨的十九大報告提出，“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。我國政府績效管理將以預算制度為基礎，構建全方位、全覆蓋、全過程的預算績效管理體系，而之前我國政府的預算績效管理帶有地域性、行業性、部分性的特征，因此，十九大報告提出全面政府績效管理具有戰略性的意義。

2018年9月，中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》(以下簡稱意見)的發布，標志著碎片化、內向性與控制導向的政府績效管理拉開了改革的序幕。然而，新時代社會主要矛盾的轉化及其帶來的新挑戰，以及政府預算內生性的矛盾，使得實現《意見》的改革目標不會一蹴而就，改革方法的選擇將更具不確定性。因此，如何科學認識、加速推動《意見》的貫徹執行，需要廓清全面實施預算績效與管理的現實約束與改革目標之間所存在的問題。盡管增強政府績效的提升是世界各國普遍追求的治理目標，但治理路徑主要有以西歐特別是英國為代表的市場化模式和以美國為代表的預算模式。對比兩模式，至下而上、市場參與者為主導的市場化模式所內生的局限性導致預算資源分配的前瞻性、整體性不足，進而影響預算資源的效率與效果；考慮到我國改革的路徑依賴與預算績效的現實與需求，本文以美國聯邦政府預算績效與管理代表性實踐為邏輯起點，結合《意見》要求，對照改革開放以來中國政府績效與管理實踐，分析問題產生的緣由并提出相應的對策與建議。

二、改進預算績效與政府績效國內外文獻述評

績效預算最早是由美國胡佛委員會提出的一種以功能、活動和項目為基礎的預算，但由于當時技術手段的局限，給參與改革的政府部門帶來很大的負擔，未獲得足夠的支持。預算績效的研究可追溯于20世紀50年代，在“科學管理”、“科層制”與“經濟人假設”理論指導下，研究主要聚焦于政府行為與預算控制效率的實現程度。隨著公共管理理論與政府治理理論的發展，政府預算績效的研究從控制效率逐步過渡到使用效率與配置效率。在此研究過程中，預算績效的政治性受到關注。

20世紀90年代以來，包括美國、英國、澳大利亞和新西蘭為代表的經濟合作與發展組織(OECD)成員國在新公共管理的理念下紛紛推行“新績效預算改革”，全力建立基于結果導向的績效預算。計劃-項目-預算系統(PPBS)、目標管理(OBM)、零基預算(ZBB)的失敗主要是由于只重視預算績效的技術性而忽視了預算績效的政治性[1-2]。預算績效應強調政府部門使命、戰略規劃與預算項目目標的邏輯性，通過提供一個可以量化的數據信息，來提高預算資源的配置與使用效率，是政治性與技術性的統一[3]。GAO(2018)回顧了美國聯邦政府50年來的預算績效實踐，認為脫離行政過程而過度關注技術性是聯邦政府預算績效與管理失敗的主要原因[4]。西方國家在推行績效預算時，大多實施了配套制度，形成了以政府戰略規劃為起點的完整管理循環。

改革開放以來，中國政府績效管理從最初的“目標責任制”發展到新時代“全面預算績效管理”。1999年，我國政府開始實行部門預算管理改革，預算績效的探索始于黨的十六屆三中全會，自此，我國預算績效管理的研究逐漸增多。學者聶麗潔等(2004)建議在我國零基預算的基礎上，建立以零基預算與績效預算相結合的預算方法體系。劉俊杰等(2004)認為定員定額管理與績效預算的結合可以較好地解決當時零基預算實踐中遇到的障礙。余小平等(2004)認為當時我國進行的部門預算改革已經取得很大進展，為預算績效的推行創造了良好條件，應在現有基礎上實行并逐步完善預算績效。馬駿(2004)提出由于我國預算體制與西方預算體制所處的發展階段、面臨問題以及所處環境上的差異，我國無法也不應該從整體上借鑒績效預算，而應先建立“控制取向”的部門預算和國庫管理體制后再推行績效預算?？冃ьA算制度向中國的“移植”會面臨許多約束，所以必須從建立政府預算績效評價制度開始，建立健全配套措施，進行一條漸進的改革引進之路。從中國經濟社會發展階段、文化、政府改革現狀等實際出發，中國政府績效管理模式為“創效式管理模式”，中國政府績效管理需要從“體制機制的改革”與“制度保障”兩個方面進一步完善[5-7]。

從已有文獻看，國外學者聚焦于預算績效的改進，而國內學者聚焦于政府績效的改進，這些研究為完善預算績效管理提供了基礎。然而，現有研究將預算績效與政府績效兩者分離，造成目的與手段缺乏一致性，忽略了“預算是行政之母”的內在邏輯關系[8]。全面實施預算績效管理是實現政府治理方式深刻變革的突破口，它要求以預算績效為手段、以政府績效為目的。在此背景下，馬蔡琛和馬國賢(2001)[9]、牛美麗(2012)[10]等探索性地將預算績效與政府績效進行整合，但遺憾的是這種整合是預算績效為主、政府績效為輔。

三、美國聯邦政府預算績效與管理兩階段代表性實踐及三次改革特點

政府預算具有控制支出、成本效率分析、改進政府管理以及計劃與政策四大職能。因此，預算績效與管理就成為美國聯邦政府提高政府績效的抓手。

(一)美國聯邦政府預算績效與管理第二與第四階段代表性的實踐

1921年《預算與會計法案》的簽署標志著美國進入“預算國家”。在美國聯邦政府預算績效與管理改革進程中，預算績效與管理分為四個階段，但第二與第四階段預算績效與管理特點日益顯著，實施效果較為明顯[11]。

1.第二階段預算績效與管理：以管理主義導向、使用效率為核心

盡管《國會預算與扣押法案》)使預算主導權由總統控制轉變到國會與總統共享，但是，總統與國會黨派的一致性以及預算赤字壓力降低，使得政府預算的政治性并沒有取代政府預算技術性的支配性地位。同時，美國聯邦政府行政管理理念仍是“科層制”、“理性經濟人假設”與“科學管理”，故理性預算主導著此階段的政府預算績效與管理。越南戰爭以及“偉大社會”計劃造成政府開支迅猛增加、預算項目數量急劇增多，加之國防部計劃-項目-預算系統(PPBS)預算績效管理的積極效應，使得約翰遜總統在1965年向整個聯邦部門推行PPBS改革。然而，由于PPBS所要求的績效結果計量技術不成熟、信息基礎缺乏以及政治資源不足，使得PPBS沒有達到改革預期。同樣原因PPBS、目標管理(MBO)與零基預算(ZBB)漸次被取代?？傮w而言，聯邦政府預算辦公室主導的PPBS、MBO與ZBB，均基于絕對理性的“成本效益分析法”去選擇政府項目來確定預算資源，旨在提高預算資源的使用效率。

2.第四階段預算績效與管理：治理導向、使用效率與配置效率兼顧

1993年，美國國會通過的《政府績效與結果法案》以及克林頓總統發布了《總統管理議程》。由此，啟動了美國新績效預算改革的進程。改革主要從以下四個方面展開：

一是借助項目評價評級工具(PART)開展全面的績效評估。為了推動各部門的績效評估工作，美國總統預算與管理辦公室開發了項目評級評價工具。項目評級評價工具一般由25個問題組成，主要涵蓋項目設計、戰略規劃、項目管理與績效報告四方面內容。依據上述25個問題的回答情況，按照相應權重，給出相應的分值。根據得分的高低，項目被歸為有效、基本有效、充足、無效等績效類別。

二是借助計分卡評級，強化部門支出管理責任。根據總統管理議程的要求，各部門每季度要接受兩次評級：一是對其各個項目實現整體目標的狀況進行評級，二是對各支出部門達到預算與績效一體化倡議要求的進展情況進行評估。評估結果分綠色、黃色、紅色等級?！熬G色”表示達到了規定的目標，取得了滿意進展；“紅色”表示沒有達到上述目標，結果不令人滿意；“黃色”則表示僅實現了部分目標，今后需要改進、努力。

三是運用績效信息，改進預算決策和項目管理。PART極大地推動了項目績效評價工作。隨著PART得到日益廣泛的運用，財政部門與各支出部門圍繞項目績效管理的交流也越來越充分?？冃Ч芾硪阎鸩綕B透到預算過程的各個環節當中，成為保障公共資金高效使用的重要制度依托。

四是公開績效信息，提高財政透明度。美國政府開通了Expectmore.gov網站，向美國公眾提供項目績效信息。網站涵蓋了所有受到PART評估的項目的評估摘要。評估摘要所包含的內容主要有：項目目的、總體評級、績效重點和未來改進措施等。借助網站提供網絡鏈接，有興趣的美國公民還可以獲得項目評估的詳細內容，具體如PART各項問題的答案、績效改善行動的后續信息更新等。Expectmore.gov網站的開通，提升了公眾對績效及結果的關注度；使公眾得以更加深入細致地監督各政府部門，增加了各部門改進項目管理措施的透明度，引導各政府部門更加清晰地表述項目目標和成果。

1993年克林頓總統執政，分裂政府結束但預算赤字的巨大壓力以及英國等西方國家“新公共管理”改革的成功，使得國會與總統形成對控制預算支出、提高預算績效進而強化政府績效的共識，為《政府績效評價法案(GPRA)》的簽署鋪平了道路。GPRA的發布與實施是美國聯邦政府行政管理改革的分水嶺，意味著政府預算管理與行政管理實現了統合，政府預算與政府計劃及政策得到了進一步整合。以“新公共管理”與“再造政府”為核心的GPRA，通過績效計量與項目評價將政府部門使命、年度績效計劃以及年度績效報告進行整合，以聚焦項目績效為手段從而以實現部門整體績效為目的?！笆袌龌癁榛A”、“數據驅動”、“結果導向”與“政府預算、績效與財務信息整合的理念[12]”，使得其能在小布什政府時期、奧巴馬政府時期以及現在特朗普政府時期得以繼承并進一步完善。如項目評價評級工具(PART)強化績效信息在預算編制中的使用，政府績效評價法案現代法案(GPRAMA)明確了績效目標的制定與跟蹤，完善了聯邦政府預算績效與管理的組織保障。

(二)美國聯邦政府預算績效與管理三次改革特點

在美國聯邦政府預算績效與管理改革過程中，政府部門并沒有發揮積極的推動作用，甚至有時是阻撓改革。預算績效改革只有到了矛盾的爆發點，才有可能產生。美國聯邦政府預算績效與管理四階段三次改革具有以下三個特點：

1.單一的技術性到技術性與政治性相融合

縱觀美國聯邦政府預算績效與管理，演進路徑整體上呈現出從技術性到政治性再到技術性與政治性融合的特點。在第一階段，聯邦政府預算績效與管理以實現控制效率為目的，主要通過預算管理辦公室在部門預算編制中對定額的嚴格執行與審計署(GAO)事后的財務審計；在第二階段，聯邦政府預算績效管理主要體現為使用效率，其實現路徑是通過聯邦各部門對預算項目(Project)的選擇及其實施方法的優化[13]。在兩階段中，總統主導預算過程，預算成為聯邦政府的管理工具，體現了技術性的特征。然而，在第三階段，總統與國會共同主導預算過程，但由于是分裂政府，使得總統提交給國會的預算成為“死亡預算”，政治性主導著預算審批與預算管理。到了第四階段，隨著預算赤字的加大、私營部門預算管理的成功以及分裂政府的結束，預算績效管理的技術性與政治性逐步融和。如部門戰略目標的制定要咨詢國會，年度績效報告與績效復核報告要定期向國會報告。

2.績效信息的公開與一線管理授權的非同步性

第四階段預算績效與管理是“政府再造”和“新公共管理”的產物。由于“扁平化”、充分授權與透明對國會、聯邦政府與部門管理者三者的實施成本、收益影響不同，故三者對預算績效與管理的反應就各不相同。國會作為公共資金的受托者與監護者履行對聯邦政府及其部門的監督職責，而各聯邦政府部門是公共服務的提供者與實施者。在預算績效管理過程中，國會既要保證預算資金高效使用，也要履行預算資金監督職責。然而，國會監督力量的不足，造成了國會只能通過公開聯邦政府預算績效信息達到監督預算資金的目的。

但是，作為聯邦政府代表的各部門為實現高效使用，要求對一線管理者進行適度授權以實現預算資金效率的提高。然而，作為理性經濟人與具有信息優勢的聯邦政府各部門，一方面面臨國會的高權控制，另一方面面臨聯邦政府對預算績效的需求，兩方面共同作用，形成了聯邦政府各部門對預算績效管理應對策略的不同反應，即重視績效信息的公開，而對一線管理者的授權響應不足。

3.改進的漸進性而實踐效果的非預期性

政府預算是政治性與技術性的統一，這意味著政府預算績效與管理改革的復雜性與曲折性。預算績效與管理是政府預算系統、政府管理系統與財務系統進行整合的結果，其中任一系統發展不完備，預算績效管理就不可能達到預期目標。

美國的政府績效預算之所以比較成功，與其多年的發展和循序漸進的策略分不開的。美國在20世紀50年代就提出了政府績效預算，但是由于公共支出的效益難以量化等原因，當時的實施不是很成功。從實施技術角度來看，美國聯邦政府預算績效管理改革主要集中在第二階段與第四階段，兩階段預算績效管理方法依次采用了計劃-項目-預算系統(PPBS)、目標管理(MBO)、零基預算(ZBB)、政府績效評價法案(GPRA)、項目評價評級工具(PRAT)與政府績效評價法案現代法案(GPRAMA)。六種預算績效管理方法之間是揚棄，是后一種方法吸收前面改革的合理內核而不斷完善。如政府績效評價法案現代法案(GPRAMA)在繼承了以往績效管理方法中的戰略規劃、年度績效目標、績效評價與報告，以及將績效信息運用在預算項目管理的基礎上，進一步將部門優先計劃與戰略計劃、年度計劃聯系起來；將預算項目績效季度與年度戰略計劃進行復核，并將復核結果向國會報告與公眾公開；為強化績效管理，該法案要求聯邦政府各部門設置首席經營官、首席績效改進官與績效目標改進官以及績效管理委員會。

從實施效果來看，美國聯邦政府預算績效與管理并沒有取得改革預期效果，以至于Radin(2006)、Moynihan(2007)與GAO(2017)認為聯邦政府進行預算績效管理改革僅取得“象征性的效果”，而真正改革效果并沒取得。根據2007年GAO的國會證詞報告，2007年341個聯邦部門預算項目績效管理被OMB評為有效的不足14%，與2003年相比僅提高2%；而被評價為無效的高達37%，與2003年相比，卻上升了5%[11]。

四、中國政府預算績效與管理最新實踐的解讀

中共中央、國務院《關于關于全面實施預算績效管理的意見》作為中國政府預算績效與管理最新實踐的先聲具有以下四個創新：

(一)理念創新：定位政府績效管理的抓手，整合多重績效管理體制

政府預算本質是實現政府職能、提高政府效率的制度安排。通過預算編制、審批與監督，科學確定社會資源中公共資源吸取的份額(宏觀配置效率)，最大化公共資源的分配效率(中觀配置效率)，降低政府自身所導致的效率損耗(控制效率)，從而高質量滿足公共社會需求(使用效率)[14]。內嵌入特定政治框架、體現政府服務目標的政府預算就成為了政府績效管理的切入點與抓手。

十九大提出全面實施預算績效管理是政府治理方式的深刻變革，實現預算與績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率與使用效益。不是僅僅限于行政體制或公共財政體制來把握全面預算績效管理，改革目的是提高預算資源配置效率與使用效益，且配置效率居前。這表明政府績效管理體制已跳出了中國40年多重管理體制分隔的桎梏，以預算績效管理統領政府績效管理體制，實現了多重績效管理體制的整合；進一步深化政府績效管理的目標，更加注重資源配置效率體現了新時代政府行政理念的創新。

然而，以前政府績效管理體制主要從兩個維度展開。維度一以部門預算項目為評價對象，對預算資金進行審計式績效評價；維度二以公務員、部門或單位為評價對象，在行政體制下的“目標責任制”框架內所進行的“發展型政府績效考核”“創效型政府績效考核”。而現階段全面實施預算績效管理以預算為抓手，統合預算編制進程中的資源配置效率與預算執行過程中的執行效率，在政府“善治”目標導引下，促進政府績效管理實踐的改進與完善。

(二)機制再造：突出政府預算基礎性地位，整合預算與績效管理流程

政府績效管理是一個系統工程，是多項技術的聚合。政府績效管理的體制系統性與技術聚合性決定了政府績效管理機制的多樣性?！兑庖姟凡粌H整合了中國多重績效管理體制，而且突出政府預算在政府績效管理中的基礎性地位，以一般公共預算、政府基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算為載體，將政府預算編制、執行與監督融通到績效目標、績效監控、績效評價、績效結果的績效管理全流程中。

預算績效管理要取得實效，就要千方百計激發預算部門和一線工作者的熱情和創造力。因此，激勵機制是否科學有效，是預算績效管理成敗的關鍵。激勵機制涉及復雜平衡和眾多因素，既要符合實際，力度和方式切實有效；又要尊重傳統，凝聚廣泛共識，切忌簡單一刀切。既不能簡單地將績效與預算或獎金掛鉤，導致無序競爭和行為扭曲；也不能導致鞭打快牛。政府績效管理這種全新的運行機制使中國績效管理在價值定位、指標體系與實施流程三個方面得到極大的拓展。在價值定位上，體現了“統籌推進‘五位一體’總體布局和協調推進‘四個全面’戰略布局”治理理念；在指標系統上，體現了財務指標與管理指標的統一；在實施流程上，體現了實現行為鏈條與行為邏輯的趨同。以結果為導向，以可定義、可測量的方法將政策與項目納入績效管理，進而延伸至政府行政過程與行政行為，避免了政府績效管理過程中評價的隨機性和主觀性，避免了現行部門預算項目績效評價“只見樹木、不見森林”的局限性。

(三)聚力增效：夯實管理責任，全面實施推進，注重結果評價

夯實管理責任?！兑庖姟肥紫让鞔_了預算績效的管理責任主體。地方各級政府和各部門、各單位，成為預算績效管理的責任主體。項目責任人，對項目預算績效負責，對重大項目責任人實行績效終身責任追究制。再者，《意見》引入了預算績效管理外部審查監督機制。人大、審計外部監督機制、外部監督力量的剛性介入，既有利于避免政府“自我監督”的“燈下黑”，又為監督機制構建起了完整閉環?？己艘脖患{入政績考核體系，績效管理考核結果將作為各級政府績效和干部政績考核指標，作為領導干部選拔任用、公務員考核的重要參考。無論從考核主體的確認，還是到內外監督體系的構建，《意見》中明確的這些內容，都體現了中央對預算績效管理的“鐵手腕”和“鐵決心”。

全面實施推進?！兑庖姟诽岢鲆獜摹叭轿?、全過程、全覆蓋”三個維度推動績效管理全面實施。全方位預算績效管理格局，提出既要實施政府預算、部門和單位預算績效管理，又要對政府政策和投資項目實施績效管理，這充分體現了預算績效管理的“全覆蓋”。全過程、全覆蓋預算績效管理格局中，提出各級政府和政府部門收支預算全面納入績效管理，實行全周期跟蹤問效。動態評價調整機制的建立，將有力推動財政資源配置效率，增強財政可持續性?？冃Ю砟詈头椒ㄉ疃热谌腩A算編制、執行、監督的全過程，也將構建起事前、事中、事后績效管理的閉環系統，同時充分體現到預算績效管理的全過程。

注重結果評價，財政資金管理是國家治理能力高低的重要體現。尤其在國際經濟形勢高度復雜，國內經濟增長壓力不斷加大的宏觀經濟背景下，每一分財政資金的取舍與流向都具有重大意義。財政資金綜合效益最大化，光靠“算”顯然難以實現。只有為預算配上合適的“馬轡”，財政資金才不會成為“脫韁的野馬”。編織“馬轡”是一項高度科學系統的工程，必須依托、依靠專門的評價機構[15]?！兑庖姟逢P于“引入第三方機構參與績效評價”的表述，為規范透明、標準科學、約束有力的預算績效評價體系構建奠定了基礎。

(四)路徑優化：閉合績效管理循環，強化績效信息的使用與績效結果

通常而言，政府績效管理由部門使命、年度績效計劃、持續性績效跟蹤、績效評估與績效信息的使用五個部分形成的一個閉合循環。閉合的政府績效管理循環路徑使部門使命、績效目標與績效指標保持邏輯一致，強化績效結果的使用意識，體現了部門使命是政府績效管理的出發點。由于部門職能與政府政策的抽象性，部門使命需要轉化為不同時間段的績效目標，進而再轉化為可定義、可測量的績效指標，三者之間不能松弛。財是政之基，離開預算的行政是“無源之水”[16]。全面實施預算績效管理、強化預算績效信息在預算管理以及政府經營過程中的運用，更加強調績效結果的責任意識。如“在預算管理方面，將績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤的機制，將本級部門整體績效與部門預算安排掛鉤，將下級政府財政運行綜合績效與轉移支付分配掛鉤”；同時，《意見》也強化績效結果的責任意識，如“地方各級黨委和政府主要負責同志對本地區預算績效負責，部門和單位主要負責同志對本部門本單位預算績效負責，項目責任人對項目預算績效負責，對重大項目的責任人實行績效終身責任追究制”[17]。

五、研究結論與對策建議

美國聯邦政府預算績效與管理第二與第四兩個階段代表性的實踐和三次改革經驗表明：技術性與政治性相結合、績效計量技術和績效信息的建立與健全是實現預算績效的必要條件；改革過程中各方會策略性的應對改革政策而使目標出現非預期結果。作為指導我國最新實踐的《意見》整合了政府行政過程與預算管理過程，強化了績效結果的使用，突出預算在整個政府績效中的基礎地位。結合美國預算績效與管理的經驗、《意見》以及現行預算實踐的“四個強烈反差”[10，18]。由此提出以下對策建議：

(一)整合預算管理與行政管理、明晰事權與支出責任

政府績效是政府提供公共服務數量與質量的結果反映，取決于政府預算管理與行政管理制度的完善程度。預算管理制度是行政管理制度的基礎與支柱，事權是政府行政職能與公共服務在預算制度中的同義表述，通常以預算項目的形式呈現，而支出責任是履行事權的預算支出與管理責任[18]。

政府預算管理與行政管理性質互異而互嵌且涉及多個利益主體，這些利益主體目標需求與職能相異，這就要求明晰各方職責，科學合理地將他們整合到績效管理鏈條各環節，使之相互嚙合與促進，才能實現資源配置效率與使用效率的提高。然而，即使在《美國聯邦政府績效評價法案現代法案(GPRAMA)》(2010)實施多年以后，美國聯邦政府仍沒有解決國會、預算管理辦公室(OMB)以及聯邦政府各部門之間的職責關系，致使預算績效管理并沒有取得預期目標。根據美國責任總署(GAO)2017年的報告顯示，在2016年22個聯邦政府部門預算績效管理評價中僅有13個部門遵循了績效管理的相關法案。同樣在中國，“黨管干部”與“政府主要負責社會經濟發展事務”的制度安排形成了分隔的、兩條并行的績效管理模式，導致了政府績效管理前述的四個強烈反差。開放預算編制過程，預算配置以政府部門職能為基礎，預算執行與政府目標并軌實施，預算績效評價與部門績效、公務員行政行為管理同步，意味著政府部門、財政部門與編委辦在組織使命、職能設定與預算配置上要協調；財政部門、審計部門與監察部門以及人事組織部門將預算績效與部門績效以及個人績效進行分解整合，避免各方之間重疊與缺失。

單一制、五級行政體制與黨管干部的人事體制使得市縣兩級政府易形成唯上主義[19]。在全面實施預算績效管理的過程中，唯上主義極易將事權異化為上一級政府交辦的事務，改變預算資金用途，將政府績效管理變為上級政府對下級政府的緊箍咒，形成政府低效率。因此，隨著市縣兩級地方政府在公共服務、社會管理、環境保護等方面的事權逐步擴大的同時，明晰與保障市縣兩級政府的支出責任，對提高預算績效、改善政府整體績效，就顯得格外重要。

(二)預算管理的民主化、理性化，行政結構的扁平化、網絡化

沒有民主的績效是巧偽趨利的績效，沒有理性的績效是烏托邦式的績效。全面實施預算績效管理以預算績效為突破口，促進政府行政績效，從而形成政府整體績效的提高與改善。因此，預算管理的民主化、行政結構的網絡化是全面實施預算績效管理必須正視的問題。

預算編制過程主要解決從社會資源中吸取多少預算資源來滿足哪些公共服務需求。在這個過程中，民主化決定著從社會資源中吸取預算資源的份額以及公共服務優先秩序的排列。在預算效率上表現為配置效率。預算執行過程主要解決如何以最少的預算資源提供更多(或給定數量)高質量的公共服務?？茖W化、精細化與標準化預算執行管理滿足特定公共服務需求，直接決定預算的使用效率。預算監督過程主要解決如何使預算編制程序性合法以及最小化在預算執行過程中因行政導致的自身的損耗，預算過程與行政過程得以整合，科學、合理行政程序與過程的合規程度決定著行政執行效率的高低。

美國聯邦政府預算績效管理第二階段重視理性而忽視了民主性，沒有得到國會的支持，導致預算績效管理沒有取得預期成果。相反，美國聯邦政府預算績效管理在第三階段重視民主性而忽視理性，致使預算績效管理處于近乎停滯狀態。同樣，在我國以前的績效管理中，四個強烈反差以及財政的擠出效應、預算軟約束等等都不無上述原因。

(三)強化部門使命、預算績效目標、績效指標及績效計量之間的相關性

全面實施預算績效管理就是以預算項目績效為抓手來促進政府職能轉變、提高政府公共服務質量、增強政府公信力和執行力。其技術性的關鍵在于將部門使命、預算項目目標、項目績效以及績效結果的確認緊密結合起來，使之具有高度的相關性[20]。四者之間的高度相關性能克服預算軟約束，保障預算資金的使用與部門使命即部門應該履行的職能相一致；使政府部門工作重點由“唯上”的當前任務轉變到聚焦于自身使命、持續性的服務改進，增強預算的可預測性。在美國聯邦政府預算績效改革的進程中，計劃-項目-預算系統(PPBS)最早將部門的年度或短期計劃與預算項目進行聯系起來，而《政府績效評價法案現代法案(GPRAMA)》不僅將政府績效評價法案(GPRA)的長期部門戰略繼承下來，而且進一步將部門中期規劃(部門優先計劃)整合到預算績效管理中去，使部門使命與項目目標以及績效結果更具可操作性。

(四)建立與維持可靠、可用的績效信息系統

績效信息是績效管理的基礎。而績效信息的取得又依賴于績效結果計量技術的支撐。美國聯邦政府1965年實施的計劃-項目-預算系統(PPBS)盡管將部門目標、預算項目進行整合且為后續的改革一直所繼承，但在實施不足五年后最終被放棄，其主要原因是缺乏績效信息系統的有效支撐、缺乏計量技術對項目結果的有效計量。相似的原因也導致了中國仍在使用“基數法”編制預算及“績效管理理論研究熱火朝天而實踐徘徊不前”的局面。

績效計量的有效性是全面實施預算績效管理首先要解決的技術性問題，績效計量要突出結果導向，重點考核實績。為此，績效計量人員應立足多維視角和多元數據，依托大數據分析技術，運用成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評判法、標桿管理法等，提高績效評估評價結果的客觀性和準確性[21]。

績效計量的有效性依賴于績效信息的可得性、可靠性和可用性。美國聯邦政府預算績效管理在這方面給中國提供了很好的借鑒?！睹绹摪钬攧照\信法案》(1982)、《首席財務官法案》(1990)、《政府管理改進法案》(1994)、《聯邦財務管理改進法案》(1996)等法案的簽署與實踐中的不斷改進，為《政府績效評價法案現代法案(GPRAMA)》實施打下了基礎。而中國2014年僅發布了行政事業單位內部控制試行規范，正式規范還沒發布實施；2016年財政部才發布了部分財務會計準則，而政府成本會計規范僅僅列入了《會計改革與發展“十三五”規劃綱要》中的研究項目。

(五)預算績效結果由消極使用應轉變到積極使用

科學使用預算績效結果不僅是指預算結果的使用，而且包括使用方法。預算績效結果的使用不能僅僅限于預算系統，要擴展到整個政府系統。使用方法不僅要立足于過去、以控制導向的消極使用為基礎；而且要面向未來、以治理為導向的積極方法使用為主導。在美國聯邦政府預算績效管理八次改革實踐中，預算績效結果是否科學使用直接關系到改革方案的成敗。第一階段的計劃-項目-預算系統(PPBS)、目標管理(MBO)、零基預算(ZBB)三次改革失敗，從結果使用方面，原因有兩個。第一，預算績效結果的使用范圍太窄，僅局限于預算系統本身，沒有將其結果運用于行政管理系統；第二，預算結果的使用方法多以合規性的事后懲戒為主，而不是聚焦于預算系統的改進或政府行政系統的改進。相反，《政府績效評價法案現代法案(GPRAMA)》吸取了前七次改革的教訓，在結果使用范圍上，將預算與政府績效管理進行整合，在方法上重在績效的持續改進與內部學習，從而使之持續時間最長、改革效果最顯著。根據美國聯邦政府預算績效管理實踐，過度“事后的、控制導向與懲戒為主”績效結果的消極使用會抑制一線管理者的績效管理創新，可能導致項目管理部門的逆向選擇。因此，在現階段全面實施預算績效管理對結果的使用要以“消極使用為基礎，積極使用為主導”。我國可以從以下方面入手：一是適應績效管理理念和建立績效文化，強化部門財政支出責任和效率意識，讓績效理念貫穿于預算編制、執行、監督整個過程中，通過預算績效管理制度的建立和完善，實現預算績效管理常態化、規范化、制度化。二是要重點推進支出績效評價工作。在有序擴大預算部門項目支出績效評價范圍的基礎上，以重點支出項目績效評價為抓手，以點帶面，帶動績效管理工作的重點推進，特別是選擇重點部門或者重大支出項目進行績效評價工作，能夠更好地促進部門或單位履職，有效節約財政資金或提高資金使用效率。