內涵、價值、進路：簡論制度公正及其可能

杜德省

（煙臺大學 山東 煙臺 264005）

黨的十九大指出，中國特色社會主義進入了新時代，新時代堅持和發展中國特色社會主義要“堅持全面深化改革”，強調“必須堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化”[1]。國家治理體系和治理能力是一個國家的制度體系和制度執行能力的集中體現。在我國現階段，推進國家治理體系和治理能力現代化，就是要遵循經濟社會現代化的需要，通過“頂層設計”和“底層推動”，創新制度設計、制度安排、制度實踐，完善和發展各個領域的體制機制和法律法規，使政府、市場、社會的各項治理事務更加制度化、規范化、程序化，促進社會公平正義，維護人民根本利益，增強人民幸福感受，把國家制度優勢轉化為國家治理效能，實現經濟社會發展與人的全面發展的有機統一。促進社會公平正義、增進人民福祉，需要的是制度化、法制化、透明化，需要的是公正的制度和制度的公正。制度公正體現一種現實秩序，表征一種社會理想，是社會公正、社會和諧的基礎和保障。制度公正是人類的共同價值追求，也是當代中國國家治理的基本取向。深刻把握制度公正的本質內涵、價值功能及其實現進路，對于推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要的理論意義和現實意義。

一

制度在每個社會都是“帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”[2](P333)的問題。人類社會發展的歷史，是人的實踐活動的歷史，也是制度變革的歷史。在這一過程中，每一代人不僅比前一代發現了更有效的實踐活動方式，也形成了更好的制度形式，同時也不斷推進人自身的發展。在馬克思看來，人類的整個歷史其實就是“人類本性的不斷改變”[3](P172)，而現存的制度也不過是“個人之間迄今所存在的交往的產物”[4](P79)。依照馬克思的觀點，自從有了人類的生產實踐就有了人們之間的交往，人們的交往必然產生一定的社會關系，人們對各種社會關系的規范、制約和秩序化，就產生了制度。隨著人們交往的擴大，制度的內容愈加豐富，表現的形式更加多樣，涵蓋的范圍更加廣泛。人們交往的普遍化，使得歷史成為“世界歷史”，制度也取得了“世界性”的約束力。

馬克思認為，社會“是人們交互活動的產物?！盵5](P532)在整個社會歷史發展中，隨著生產力的發展，那些已經成為“桎梏的”的舊的交往形式不得不去適應于比較發達的生產力，同時又不得不被那些“進步的”新的交往形式所代替，而這些“新的交往形式又會成為桎梏，然后又為別的交往形式所代替”[3](P124)。交往形式的變化是制度的變化，它依賴于生產力的變化。其實，人們在生產活動中不僅僅影響自然界本身，而且也相互影響。因為只有當人們以一定的方式進行共同活動，并且相互交換其活動時，才能夠真正進行生產。這樣，“為了進行生產，人們相互之間便發生一定的聯系和關系；只有在這些社會聯系和社會關系的范圍內，才會有他們對自然界的影響，才會有生產?！盵3](P344)可見，是生產關系的總和構成了社會關系，形成了一定的社會結構和社會制度。社會制度隨著生產力的發展和生產關系的變化而改變其形式。因此，我們可以這樣概括：制度就是人們在一定的歷史實踐活動中所結成的各種社會關系的抽象化、規范化，是用來激勵、約束人們日常之實踐行為的規程或準則，是社會發展的基本運行規則。

唯物史觀告訴我們，分析制度之本質應從更廣泛的社會歷史環境中去把握和理解，而不能僅僅局限于制度本身。馬克思曾說過，“每種生產形式都產生出它所特有的法的關系、統治形式等等”[6](P6)，這些“關系”、“形式”即是抽象的制度。在馬克思看來，制度體現整個社會分工體系中不同階層、階級和集團的利益關系，主要的是一個經濟范疇，而不僅僅是一種“自由契約”。只有首先分析作為整個社會基礎的生產力以及與之相適應的生產關系，才能對“生產”出的那些道德和法律等上層建筑的性質作出合理的說明。一定制度的形成過程，就是一定生產關系的形成以及與之相適應并維護這種生產關系的社會規范和規則得以確立的過程。制度具有普適性，它是針對所有人或一類人而制定的“公共產品”；又有強制性，它規范和約束人的非理性行為，維護社會關系和社會秩序的正常運行。制度面前人人平等，“制度不應在無確切理由的情況下對個人和情景實施差別待遇”[7](P148)。但另一方面，制度的功能要靠人來實現，而人的行為受其價值觀影響和利益追求支配，制度制定者或執行者往往會為了一定的目的將制度工具化、政治化。

那么，到底什么樣的制度才是“好”制度呢？答案可能會很多，人們最多提及的不外是“效率”，即一種好制度必須是“高效”的。但是，制度的首要德性并不在它的高效，而在于其公正（正義）性。羅爾斯在《正義論》中精辟的概括了制度的這種德性，他說：“正義是社會制度的首要德性?！盵8](P3)公正（正義）怎么會成為制度的首要德性呢？第一，從公正與制度的本質特征來看，它們是彼此聯系、內在一致的。制度作為“公共產品”，它來源于并反映著人們的公共意志，是為了所有人、針對所有人而制定的群體“游戲規則”，其公正性必然是本質要求。也就是說，制度的公共性決定了制度的公正性。第二，從公正與制度的其他特征來看，它們也是彼此聯系、內在一致的。一個制度如果沒有公正性，人們的認同度就會很低，其效率必定不高甚或無效率，即便可能有效率，也只能是在短暫的時間內產生某種特殊的效率。不公正的制度不可能長久地存在并產生效率，因為效率是建立在社會成員真誠持續的合作基礎之上的。只有當制度體現公正，體現人們的公共意志，社會成員才能夠自覺自愿、積極主動、富于創造性的彼此合作，進而也才能創造出高效率。簡言之，制度的效率等其他特征的實現依賴于制度的公正性。

公正是制度的靈魂、社會的良心。失去了公正，制度就成為無根的、外在于人的、僵死的規范，必然失去對人的約束和對生活的指導作用。一個缺乏制度公正的社會，也許可以暫時維持一定時段的某種穩定，但卻不可能形成可持續的良好秩序與社會和諧。就個體而言，如果制度本身是不公正、不完善的，那么人們便無法維護自己的正當權利，因而也就無法獲得應有的尊嚴和幸福。就社會而言，如果制度有失公正，那么就無法規制人們的貪婪本性和行為，合理的利益關系就要出現混亂，整個社會的發展也將發生“斷裂”。一定意義上講，制度公正就是以權利義務關系為核心的人與人之間關系的合理狀態，是“規范化、定型化了的正式行為方式與交往關系結構的公正性”[9](P30)。我們可以這樣來理解：一是制度本身必須是公正的，就是說制度在建立時應當遵循人類普遍的道德要求和道德憧憬，使制度具有公正的道德依據和屬性。二是制度運行的過程必須公正，這主要是指制度在執行和運作的過程中應當嚴格遵循其規范、規則和程序，“照章而行”，杜絕個人的主觀隨意性。從另種視域看，制度公正包含實質公正和形式公正，是二者的統一。誠然，制度的內容及其規約對象是實質性的，它涉及到具體的利益和具體的實現效力。那么，實質有效的制度，第一，它必須是普遍的、平等的，應賦予每一個社會成員以平等權利和對等義務；第二，它應當是透明的、明確的，應被社會成員所理解和接受，并形成公民自己的意志。而制度的制定和運行又是形式性的，由于制度不是主觀的任意行為，它的制定和執行就需要遵循公開、公平、對話的原則，這不僅是形式公正的體現，也是實質公正的保障。

社會公正是對人的社會行為與社會關系是否正當的追問。作為人類社會的基本價值追求，社會公正首先需要通過制度來加以確認。亞當·斯密認為：“良好的社會制度和政治制度將能夠給那些既有益于個人完善又有助于其他人幸福的品質提供培養和發揮作用的環境，同時，又能夠有效地控制那些損人利己的惡劣品質和行徑?！盵10](P163)公正的制度，作為一種規約人們行為的“游戲規則”，能有效調節人們的非理性行為，使社會權利與義務公平分配和安排，減少和緩解人們的行為沖突與利益矛盾，從而形成穩定和諧的社會秩序。制度公正具有“底線”特征，它的基本功能是抑惡揚善，有效調節人的善惡行為，維護社會正常秩序。換言之，就是保護人的“正當行為”，懲罰人的“失當行為”，鼓勵人的“崇高行為”，使每個人的正當權利和義務都得到有效保障。一般來說，一個社會有什么樣的制度就會有什么樣的主導價值觀念。如果制度只是為了維護特權和保護強勢利益，那么這種制度便難以被社會成員廣泛接受，也就失去了其本真價值和效力，由于公正的缺失，基于公正基礎上的社會合作與參與會越來越少，社會將會面臨分裂甚至消亡。

二

人是現實的、具體的，總是處于一定社會制度當中，受到既定的制度制約，制度決定著人和人的關系本質。馬克思正是看到了資本主義私有制對人的發展的阻礙，從而提出推翻資本主義制度、消滅私有制，實現對社會關系的全面占有。他設想有這樣一個新的“聯合體”來代替資產階級舊社會，“在那里，每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件?！盵3](P294)毋庸置疑，這是馬克思對于未來理想社會最成熟、最經典的表述。其清晰地表達了這樣一個思想：聯合體是由個人組成的，這里的個人是具有自由個性、能夠自由發展的個人，是生活在物質極大豐富基礎上的共同聯合體之下的個人。而聯合體作為具有自由個性的人進行自我發展的歷史舞臺，它的構建模式和所制定的各項規章制度，都是與人的個性發展要求相適應的，能夠充分調動人的積極性、主動性和創造性，使每個人的聰明才智都能夠得到發揮，進而為聯合體的發展提供和保持充足的活力。

在馬克思看來，未來的理想社會不是物統治人，而是人完全駕馭物，物為人的自由全面發展服務。馬克思把人的自由全面發展同社會制度緊密相連，認為“只有在共同體中，個人才能獲得全面發展其才能的手段”[3](P119)，強調只有在“真正的共同體”中，個人才有可能實現“自己的聯合”、獲得“自己的自由”，進而使全體社會成員的才能得到全面的發展。那么，這樣的“真正的共同體”何以建成呢？馬克思認為，只有在社會生產力高度發展、物質生活條件充分發達、奴隸般的分工已經消滅的條件下，“才能為一個更高級的、以每個人的全面而自由的發展為基本原則的社會形式建立現實基礎”[6](P239)，從而使人們能夠建立這樣一種社會制度，在那里“一切生活必需品都將生產得很多，使每一個社會成員都能夠完全自由地發展和發揮他的全部力量和才能”[3](P237)。也就是說，只有當生產力高度發展并使舊式分工消滅以后，才能夠為人的自主勞動和全面發展提供堅實的物質基礎，才能夠使人們有可能依據自己的興趣進行生活。而生產力的高度發展，又必然會要求建立一種與之相適應的先進的社會制度，為人的聰明才智的發揮提供良好的社會環境和制度環境，這就是制度的正義。

任何社會的發展都離不開一定的制度架構和規范。在一個社會中，如果制度安排是公正合理的，那么人們的行為將會得到有效規約，合理的預期和效應便會產生，從而激發人們生產實踐的積極性、主動性和創造性，形成良好的生產關系和社會關系，也就能最大程度地避免和減少各種摩擦和浪費，最大限度地保障人與自然、人與社會、人與人之間的協調發展。反之，如果不公正不合理，那么就無法有效規制人們的非理性行為，必然會引起人們普遍的投機性心理，產生投機性行為和對社會的離心力；當人們受到制度不公正的對待，個人權利和利益遭受損害時，就極易引發受害者群體的抵制和反抗，甚至激烈的社會沖突，影響社會的和諧穩定。制度公正是社會和諧的基礎和保障。社會主義和諧社會是民主與法治、公平與效率、秩序與活力相統一的社會，是人與人、人與社會、人與自然和諧相處的社會。在現實語境中，所有這些只能依靠制度的公正才有意義和可能。制度公正能維護穩定的社會秩序，構建融洽的社會關系，營造和諧的社會環境和生活環境，進而為人的自由全面發展提供有效保障。

首先，制度公正能夠規范、約束人們的社會交往行為，為人們的實踐活動提供合理的規則、標準與范式，以及預期軌道和實際空間。從理論上講，人們能力所及的界域都是他們的活動空間，但在現實操作中，為了避免個人利益的彼此沖突而相互傷害，人們所處的社會關系及其制度為人的活動限定了實際活動空間。在人們的社會交往中，正像哈耶克所說的，“我們不可能在人類事物上獲得確定性。由于這個原因，要想最佳地利用我們所擁有的知識，我們必須依靠規則”[7](P110)。公正的制度給處于一定社會關系的人們劃定了行為邊界，使復雜的人際交往過程變得更易理解、更可預見。由于使人們能清楚地預知與之發生一定社會關系的他人的行為的規則限制，并在合作中能測度未來的收益和風險，這就增強了人們活動的信心和自由自覺性。這有利于使人們將增大收益的著眼點放到提高自身能力和主觀努力上來，而不是寄希望于能夠超越規則的行為。相反，如果制度不公正，人們就很難作出可靠合理的規范和約定，極容易“相互淪為他人機會主義行為的囚徒而難以自拔”[7](P142)。

其次，制度公正能夠影響、改變人們的社會交往關系，激勵人們以正當合理的方式獲取利益，滿足自己發展個性和能力的需要。理論上講，公正的制度是人們為自身利益的正當獲取而設定的“游戲規則”，通過限制或禁止某種行為來激勵或褒揚另一種行為，傳遞某種正義的信息，引導人們循著制度規約的方向努力，以其正當合理的方式來獲取個人利益。作為一種客觀條件、客觀環境，公正的制度必然能滿足人的需要，調動人的積極性、主動性，促進人的全面發展。制度的存在是為人的發展，它只有服務于人，促進人的發展，才有意義、才有存在的價值。如果相反，制度走向了人性發展的對立面，成為人的發展的桎梏，它必然要被人們否定、拋棄。制度公正的目的是滿足人的需要、促進人性的發展。公正的制度維護的是集體或個人的正當利益，不公正的制度維護的是特殊利益集團或個人的不正當的利益。制度公正具有激勵功能，實際就源于制度對人性所體現出來的各種利益需要的限制、順應與滿足。當然，不同制度的激勵效應是不同的，差異在于對人的需要滿足狀況不同、對人的解放度不同。

最后，制度公正還能夠影響人們的價值追求、思想觀念，能激發人們民主意識的覺醒，推進社會民主政治的運行，為構建公正和諧的社會提供重要的政治保障。制度是人們對象化的產物，制度本身總是蘊涵著占統治地位的階級一定的文化價值體系，是一定的價值觀念、倫理道德的實體化、具體化。馬克思曾指出：“唯物主義關于人性本善和人們天資平等，……同共產主義和社會主義有著必然的聯系?！盵11](P334)特定的價值觀念總是在制度中得以反映，制度是人們價值追求的手段，對人的精神境界具有引導和塑造作用?，F代社會發展需要和諧的環境，其中最根本的保證，就是制度的公正。制度公正能夠規制、協調人們的交往方式和社會關系，調節、緩解人們的欲望需要和利益沖突，能更好的促進社會良序發展。改革開放以來，人們要求參政議政的愿望越來越強烈。制度公正從人民利益出發，關照人民意志和訴求，提升人們參政議政的意識和機會，使人人都能監督官員行為和政府決策，進而遏制權利尋租和公權腐敗，形成政通人和的良好局面。

誠然，約束人、規制人不是制度的最終目的，其根本在于滿足人們的需要和利益追求，在于解放人、實現人的價值，調動人的積極性、主動性和創造性。制度公正是人類社會的價值追求。制度公正的有效性取決于它是否能得到制度主體的支持和積極踐行，并在制度實踐中得到豐富和發展。馬克斯·韋伯的觀點就是，一種制度的存在取決于它是否有能力建立和培養其成員對其存在意義的普遍信念。這種信念就源自制度安排本身所彰顯出的公平正義。制度公正的實質是利益關系、利益格局的調整。羅爾斯認為，制度公正的主要問題是分配好基本權利和義務，不在人們之間制造任意差別，使人們在社會生活中相互對抗的利益要求得到恰當的平衡。人是歷史的劇作者和劇中人，作為實踐性的存在物，人在實踐活動中發生著主體對象化和客體主體化的雙向運動?，F實性的說法就是，人是制度公正的構建者、運作者。因此，制度公正的實踐過程既是人的能力不斷發揮和展現的過程，也是人本身不斷得到解放、實現自由全面發展的過程。

三

理論的價值不在于“解釋世界”，而在于“改變世界”。理論只有變為現實，才能確證其現實性和力量。對于理論的現實化，馬克思指出：“批判的武器當然不能代替武器的批判，物質力量只能用物質力量來摧毀；但是理論一經掌握群眾，也會變成物質力量?！盵3](P9)制度公正作為一種理想狀態，其本身還只是停留在理論層面，它的意義，它的科學性與價值性，要通過群眾的制度實踐才能顯現，也只有在制度實踐中才能得到確證、檢驗和完善。也就是說，人在批判中建構了新的理論觀念后，又在社會實踐中將其變為現實。那么，我們可以認為，制度公正的本質實現，實際上就是實踐觀念進入實踐活動過程，創造出滿足人的需要的新對象。這個過程要經過兩次“否定”，一是實際地否定作為目的前提的現有的自在的存在形式，使之轉化為具有人的目的性和意識的理想存在形式；二是實際地否定作為目的觀念的規定的理想存在形式，使理想的圖景實在化、對象化。

馬克思說：“隨著對象性的現實在社會中對人來說到處成為人的本質力量的現實，成為人的現實，因而成為人自己的本質力量的現實，一切對象對他來說也就成為他自身的對象化，成為確證和實現他的個性的對象，成為他的對象，這就是說，對象成為他自身。對象如何對他來說成為他的對象，這取決于對象的性質以及與之相適應的本質力量的性質；因為正是這種關系的規定性形成一種特殊的、現實的肯定方式?！盵11](P190)可見，人在改造客觀世界使之變成“為我世界”的過程中，人與對象形成相互規定的對象性的關系。那么，制度公正的實踐過程也就是人將自己構建的合規律性和合目的性統一的制度模式現實化的過程，是以此規范人的社會實踐、改造人的生活世界的過程。這個過程也是人以自己的意志、激情、能力改革社會關系并表現自己的本質力量的過程。

制度公正關涉的是制度改革和調整，顯現的是社會體制的變化。但歸根結底，它是為人服務的，它必須滿足人的需要和利益追求。需要是人的發展動力和發展程度的標志，利益是需要指向的對象，具體的社會體制不過是特定利益的表達。制度公正的實踐意義也就在于構建各方面均衡的利益關系，實質是各方的利益關系、利益格局的調整。對利益的追求是人們制度設計、制度實踐的直接驅動力。正如馬克思所說：“人們為之奮斗的一切，都同他們的利益有關?！盵12](P187)恩格斯也認為，在歷史活動中單個人的愿望背后隱藏的動機是他們的經濟利益，政治權力不過是用來實現經濟利益的手段。因此，我們在制度設計時，一定要考慮到人的利益實際。當代中國，社會發展進入新階段，面臨新的挑戰和機遇。全面深化改革，推進升級轉型，從利益角度來講，實質就是轉換利益分配方式，激發社會發展活力。其根本關鍵，就是要沖破思想觀念的束縛，突破利益固化的藩籬，推動制度的自我完善和發展，“形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”[1]，努力實現制度公正，促進社會公平正義，增進人民福祉。

首先，要堅持以人為本。馬克思說：“社會結構和國家總是從一定的個人的生活過程中產生的?！盵3](P71)制度實踐的主體和對象都是具體的、現實的人及其生活?，F實的人的需要和利益追求是制度實踐的出發點和落腳點，促進人的自由全面發展是其最終目標。也就是說，人們進行一切實踐活動和結成一定社會關系，其根本動力源自對自身需要的滿足和利益的追求。人們對自身需要的滿足和利益的追求，是人不斷發展的原初動力和顯著標志，也是社會不斷進步的深層始因。因此，“使人的世界和人的關系回歸于人自身”[13](P189)，就首先需要以人為本。我們提倡的“以人為本”，是以最廣大人民群眾的根本利益為本，實質是促進社會共同富裕，推動全體人民共同發展，而不能使我們的工作和發展成果只惠及一部分人或極個別人。制度實踐的價值目標就在于公正，就是要不斷滿足和激發人的需要和利益追求，促進人的發展。制度只有與人的現實生存相聯結，才能獲得人類理性所賦予它的價值和意義。當制度一旦背離了這種深刻的人文關懷精神和倫理價值，制度也就喪失了其存在的合理性。制度公正體現和反映了人的現實生存狀況，在某種意義上影響和決定人的生存狀況及其生活質量的提升。中國特色社會主義的合理性和優越性，應該首先表現為公平正義、縮減差距、消除貧困，提高生活質量，保障和改善民生。只有保障和改善民生，提高人民生活水平，提升人民幸福指數，“每個人的自由全面發展”才建立了現實的基礎。

其次，要構建法治社會。在當代社會背景下，法治最重要的指向是限制公權力的濫用，防止權力尋租和權利腐敗。正如孟德斯鳩所說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止?！盵14](P154)防止濫用權力需要制度來加以限制。制度實踐的根本就在于，實現從人的權威到制度權威的轉變，實現從人治到法治的轉變?！霸诂F代社會，政治權力不斷擴大其支配的對象，加深對人們的生活的滲透程度”[15](P9)，侵害人們的經濟生活，又滲入到社會生活，形成了對人們私權利的侵害。私權利被公權利侵害，人們便會產生對政權“合法性”的質疑，會使規范人們的核心價值體系和制度體系產生動搖，進而威脅到這個社會的存在。因此，政治權力需要制度來制約。法治社會就是通過公正的制度來限制和制約權利，有效解決各類利益沖突，營造和諧有序的社會環境，增強人們的社會認同感。建立法治社會的目的是實現制度公正，公正與每個人得到其應得的權益緊密相關。制度公正蘊涵對社會資源、要素及權益的分配結果的合理與正當的價值追求。當然，公正總是相對的，不是絕對的平均主義，只能通過制度的設計盡量減少不利因素的影響，使之盡量趨向合理。公正很大程度上與個人的主觀感受有關，賦予個人利益申訴的權利和機會，可以增強其制度公正感和社會認同感，提升自我幸福指數。所以，構建通達的利益訴求渠道，讓人們表達自己對利益分配方式的不同意見，是一種非常好的利益分配不公的糾錯方式，也是法治社會的重要標志。

最后，要促進階層流動。當代中國的制度變革，特別是建立市場經濟體制以來，社會結構發生了很大變化，逐漸形成了新的階層分化，每個社會成員成為不同階層的個體。但一個富有生機活力的社會，不僅是結構合理的社會，還應該是不同階層成員流動充分的社會，應該給每個人改變自己命運的機會，給其暢通的上升渠道，為其自由全面發展創造條件。不同社會階層的人，先天條件可能不同，但如果經過努力可以提升自己的社會地位，可以改變自己的生活境遇，這樣就能激發人的潛能，促進人的發展。然而，一個現實的圖景是，“官二代”、“富二代”、“窮二代”、“屌絲”等指代稱謂，越發真實地顯示出社會各階層固化的趨勢。人們不禁要問：社會板結化了嗎？是否發生了社會斷裂？階層之間的流動通道是否還存在？一個公正社會的理想狀態，應該是全體人民各盡其能、各得其所的社會，是利益關系有效協調、充滿創造活力的社會，是社會管理體制優化、社會服務網絡健全的社會，是安定團結、穩定有序、和諧共生的社會。制度公正就是要維護這種良序狀態，以促進人的全面發展。有兩點值得思考：一是要循序漸進地打破階層壁壘，推動城鄉體制、區域體制、戶籍制度等“二元對立”方面的改革，使處于不同地區、擁有不同戶籍的人擁有平等的接受教育、醫療和就業的權利；二是建立社會階層間的流動機制和開放系統，為人們提供更多的上升渠道，給處于下層階層的人們提供向上流動的機會，以排除差距被代際積累的可能性，進而達到消解社會矛盾、維護和諧的目的。如果人們通過自己的努力，能夠合法地改善其與生俱來的社會地位和生活境遇，那么，暫時的苦難或挫折就能夠忍受，他們就能夠以樂觀性的態度評價社會，也能夠以積極的態度對待工作和生活。