我國老齡化背景下PPP養老服務項目問題與完善路徑探析

金岳蓬

摘 要 本文通過對我國人口老齡化現狀和發展趨勢的研究，探析以PPP的形式作為養老服務的供給方式并通過PPP養老項目解決我國老齡化問題的利弊與風險，從而應用PPP的特征與功能，為通過PPP模式解決我國當前養老機構建設問題提出相應建議。

關鍵詞 人口老齡化 PPP 養老服務業

一、引言

自2000年以來，中國進入老齡化社會已逾將近20年。根據國家統計局顯示，截止2017年末，中國60周歲及以上人口24090萬人，占總人口的17.3%，65周歲及以上人口15831萬人，占總人口的11.4%。65歲及以上人口逐年增加，這意味著人口老齡化的高峰即將到來，我國人口紅利逐漸消失，也意味著創造價值的勞動力減少，醫療成本上升，給社會帶來多方面的挑戰。與此同時，如何提供更優質的養老服務，滿足不同養老需求更是越來越成為社會所關注的焦點問題。

二、我國養老服務現狀與面臨的困難與挑戰

（一）中國現有的養老模式

1.家庭養老。家庭養老是中國傳統養老方式的基本模式，此模式以家庭為養老的基本單位，子女給予父母養老保證金與精神歸屬感，在相對較濃厚的親情氛圍之中，老年人更易獲得安全感與滿足感，同時也可以降低社會養老成本。但隨著老齡化社會的加劇，1.76億獨生子女要面臨擔負4位老人的養老重擔，同時子女事業壓力大、子女需要照顧自己的后代生活沒有時間陪伴老人，年輕人往一二線城市的遷徙導致空巢老人加劇，這些問題使得家庭養老在很大程度上將越來越難以普遍實現。不難估計，此模式在不久的將來將會出現一定的弱化。

2.政府養老。政府養老是本著“政府買單，群眾受益”的理念，以政府為核心，通過修建養老院、補貼養老金等方式實現的社會養老模式。近年來，政府養老服務日趨完善，居家養老服務、社區養老服務等服務方式與活動的開展，使許多子女不在身邊的老人獲得方便與滿足。但是，隨著老齡人口數量增多，社會養老將面臨養老資金不足的主要矛盾，高標準、高質量的政府養老府服務難以長久維持。如何使養老金市場化運作、如何穩健地進行養老金投資進而緩解養老資金不足是各地政府應當思考解決的問題。

3.商業養老。隨著養老服務需求量的不斷擴大，投資養老服務市場的吸引力也隨之增加。許多商業養老項目迅速發展。商業養老大多通過養老服務公司提供高質量、高品質的養老旅游業、養老度假村等形式，一方面滿足了許多老人“候鳥式”的養老需求，一方面也帶動社會經濟的發展，刺激了老年人的消費，促進了老年人與社會之間資金的流通，為養老服務業注入了新的活力。但即便能給私人投資機構或個人帶來利益，基于商業養老需要的資金量較大、養老服務投資回報期限較長、養老服務經營需要資質要求等原因，很多私人投資部門也對此望而卻步。

（二）中國養老服務業的現況與主要問題

1.供需不平衡。我國養老服務業正面臨著需求多、供給少的問題。大致體現于如下幾個方面：第一，養老服務設施的短缺，數據顯示截至2016年底，我國注冊登記養老機構2.9萬個，社區養老服務機構3.5萬個，社區互助型養老設施7.6萬個；全國養老床位數達到730.2萬張，每千名老年人擁有養老床位31.6張。截止2014年底，各類養老服務機構擁有床位數，占老年人口總數的3.3%，與發達國家5%-7%的水平有很大差距，但更重要的是，根據2016年全國老齡辦披露的測算數據顯示，2020年我國的失能老年人將達到4200萬，80歲以上高齡老年人將達到2900萬，空巢老人和獨居老年人將達到1.18億人，現有的養老床位數量與未來幾年的需求比相距甚遠。第二，養老服務專業人員的缺失，盡管我國老齡人口基數大，但養老護理員卻嚴重不足。根據民政部門要求，截止2020年，要將養老護理員的數量從2010年3萬人發展到600萬人。而截止2017年底，全國只有60萬左右的養老護理人員，其中持證上崗的不足10萬。同時由于養老護理行業職業吸引力與社會價值認可度較低，導致老年護理員的流入率低，而流出率大。

2.供給結構不合理。我國養老服務業不僅數量上供不應求，在供給結構上也存在著一些問題。主要表現在：一是區域供給結構不協調，城鄉之間、東部與西部地區養老服務差異大。由于農村和西部地區相比較城市而言交通閉塞、經濟落后，該地區的老人想獲得與發達城市老人相同品質的養老服務也更加困難。二是養老服務的品質高低結構區別度小，一些貧困的老人難以支付養老服務經費，而其他有消費能力的老人也無法享受具有高品質、高區分度的養老服務。

3.籌資機制不完善。我國社會養老服務體系的多元化資金保障機制還遠遠不夠成熟，資金籌集后存在使用效率低的表現。第一是財政負擔重。我國的主要養老保險制度有城鎮企業職工基本養老保險制度、城鄉居民養老保險制度、機關事業單位基本養老保險制度等。近年來，由于養老人口的爆炸增長等多種因素，養老兜底資金已經開始出現虧空。更沒有余力進行養老院等養老服務機構和養老服務設施的建設。二是社會資本參與率低。養老行業一直以來都由政府為主體，由于投資回報時間過長，民間資本的參與度不高，在民眾籌資方面存在著巨大的潛力。

三、PPP模式在養老服務業中的應用

（一）PPP的概念及特點

PPP（Public-Private-Partnerships），即公共私營合作制的縮寫，是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益。PPP的運行具有利益共享和風險分擔的特征。公共部門和非公共部門在PPP項目運營過程中，簽署一束契約合同，在合同約束下對經營產生的風險和利益進行合理分配，并保持契約關系。

（二）PPP模式與養老服務業相結合的優勢

PPP項目與養老服務業建設合作能夠發揮非公共部門靈活、促進資源有效發展的優勢，也能為政府長期提供的養老服務提供更多活力，發揮市場在資源分配中的重要作用，吸引和引導人才和資本向養老服務業市場流動，解決政府財政負擔，同時為居民提供更多樣的養老服務，滿足養老服務需求。

1.有效籌資資金。公私合營是PPP模式的主要特點，一方面政府所為引導者，可以通過經費補貼、減免稅收等相關政策給予民間投資者補助，增強其投資信心，降低其投資風險。另一方面私營企業作為主要經營者，可以更有效的整合民間資本并加以高效利用。公私合作加強了養老服務產業籌資能力。截止2017年8月，全國養老PPP項目投資總額1859.7億元（如圖1所示），有效緩解養老項目資金短缺狀況，但仍然有巨大資金缺口。

2.與養老服務產業發展趨勢基本吻合。在養老服務業項目搭建上，PPP項目除能有效籌集資金，具體項目運營方面也能取長補短，相互發揮比較優勢，提高養老服務業有效供給。養老產業許多問題與困難在公私合營的機制下可以得到很好的解決。政府一方面可以通過出臺鼓勵政策，包括對入職養老服務機構的大中專畢業生切實給予獎勵補助、對養老護理員實施補助，對于養老服務業從業人員在大城市落戶、廉租房和經濟適用房申請、子女入托入學等實際問題出臺相應的扶持政策，積極引導人才流動；另一方面可以通過繼續加大養老服務企業稅收減免補貼、床位補貼力度等政策，降低企業成本；第三，政府通過“特色小鎮”等形式幫助企業搭建養老社區、綠色智能養老實驗基地等形式，幫助養老產業形成產業升級。同時，企業方面發揮市場活力，加大對養老服務市場的探索，通過實際創新創業的形式，將政策與資本、人才結合，發揮PPP養老服務項目優勢，豐富養老服務業多樣化。

四、我國養老產業PPP項目運作面臨的問題

（一）實際項目有效供給不足

由于養老服務項目合作具有周期長，風險多，前期投入大，回報率低等特點，導致許多中小型企業不愿參與PPP項目的運營。趨利性是私人資本的主要特征，小規?；蜞l村養老項目不適用于PPP模式，不能吸引更多的私人資本進入市場。自2015年以來，我國PPP養老項目融資規模持續減少，2013-2017年養老PPP項目僅占全國PPP項目的2.31%，沒有足夠的投資者，不能提高有效資金供給，從而導致項目的實際建設與建設規劃之間存在很大的差距。

（二）養老PPP產業地區結構不合理

不同地區養老PPP產業發展狀況不同，地域間的差異明顯，不同地區的需求不同，很難推出相應的政策使每個地區都滿意。再加上養老服務供給層次存在結構性缺陷，城郊差異、東西部地區差異明顯，抑制了許多養老PPP產業的發展，也使許多養老服務機構的功能沒有得到充分地發揮。

（三）項目設計難度大，缺少經驗借鑒

國內外PPP模式大多用于建設基礎設施，既要維護公眾利益，也要通過平等互利的合作與競爭實現政府與私營企業間的共贏。近年來，雖然PPP模式的應用在我國得到很大程度的應用，但絕大多數都是應用于建設或改善公共資源與服務，先比之下，養老PPP產業具有較強的個性化發展空間，受市場影響也遠比公路橋梁等項目大很多。因此，想在我國特有的國情基礎上創新式地發展養老PPP產業，還有許多未知的挑戰。

（四）運作規劃與監管不到位

前期，養老PPP項目在基礎醫療設施招標及建設環節易發生權力尋租現象。后期，運作監管的缺失可能會產生虐待老人等糾紛的產生。這需要相關合同與法律法規來規范政府與社會資本之間責任與利益的糾紛。如果政府與私營企業雙方都希望對方承擔更多的責任而減輕自己的風險，則很容易導致責任與利益的不對稱。如果發生情節惡劣的侵犯老人權益的事件，很可能會帶來嚴重的社會問題，導致老年人與投資者產生抗拒心理，對養老PPP項目的發展與維護公眾的利益都十分不利。

五、完善我國養老PPP模式的建議

（一）創新養老服務產業PPP融資模式

為了調動民間資本的積極性，政府應在起步階段承擔一定量的融資風險，并創新嘗試多種融資模式。如銀團貸款、互聯網眾籌、引入公司合伙制度等等。一方面通過互聯網大數據平臺吸引私人資本進入如養老機構的建設，一方面也可以明確管理角度，提高應對風險的能力。

（二）促進養老PPP產業區域均衡發展

為了解決養老服務業區域發展不平衡問題，政府應該加強各區域間的交流，在互相補充互相促進的基礎上更要加強個性化的發展。對于西部和鄉村等欠發達地區，政府需要加強農村養老服務和養老服務基礎設施建設，以補充基礎設施的不足。而對于城市等較發達地區，應該鼓勵不同資本參與各個層次的養老服務，對于高端養老服務用較高的工資及福利待遇吸引專業護理員參與，留住人才保證服務質量。

（三）通過“互聯網+”優化PPP養老服務產業結構

由于養老服務潛在廣闊的市場，將其與當今時代飛速發展的互聯網相結合，必然可以更好地推動養老PPP產業的發展。政府部門應當發揮引導作用，推動養老行業與互聯網產業結合，運用“大數據”、“云計算”等技術，建立信息資源數據庫，結合當地基本情況，通過設立社區養老服務站，開展“養老共享服務”等方式，服務社區老人。建成之后，每個養老服務站就能在其服務范圍內，提高養老服務精準度。

（四）優化PPP養老服務項目監管體系

在PPP養老模式建設之初，應該建立健全相關法律政策，明確責任主體，明確優惠政策等等。在招標投資及后續監管環節，引入非營利性第三方中立評估機構參與項目審計和評估，保證參與公平。在日常的監督與管理過程中，應該明確養老PPP管理部門及監管責任，加強風險管控。PPP養老服務企業成立相應自律協會，加強自律監管。引導私營企業盈利目標與服務民生目標之間的均衡，加強應用高素質人才，保障服務質量，樹立配合政府管理、優化PPP養老服務項目的理念。

六、結語

綜上所述，在我國人口老齡化問題日趨嚴重的背景下，PPP模式基于“風險共擔、利益共享”的理念，能結合私人部門和公共部門的資源優勢，有效緩解我國養老服務供給不足的狀況。針對具體項目實施中的實際供給不足、地區結構不合理和監管不到位等問題，本文從創新融資模式；加強區域投資引導，發揮經濟欠發達地區政府主導作用；通過互聯網等優化產業結構；引入第三方進行監管評估等角度，提出完善PPP養老服務模式的建議。

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[4] 根據1956年聯合國《人口老齡化及其社會經濟后果》確定的劃分標準，當一個國家或地區65歲及以上老年人口數量占總人口比例超過7%時，則意味著這個國家或地區進入老齡化。1982年維也納老齡問題世界大會，確定60歲及以上老年人口占總人口比例超過10%，意味著這個國家或地區進入嚴重老齡化，而我國2000就已達到此標準。

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[6] 民政部.全國民政人才中長期發展規劃（2010—2020年）[OL].

[7] 養老服務業人才建設須破三大瓶頸[OL].http：// news.163.com/17/0614/14/CMT8EP8L000187VE.html