新時代內部審計制度創新：國際比較、制度構建與電網企業實踐

●王向陽

新時代審計管理體制改革，內部審計制度是重中之重。2018年3月，中共中央在《深化黨和國家機構改革方案》中提出“組建中央審計委員會，完善審計監督體系”。2018年5月23日，中央審計委員會第一次會議中強調：“加強黨對審計工作的領導，更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用”。2018年1月12日出臺的《審計署關于內部審計工作的規定》（簡稱“11號令”），突出黨領導內部審計進行監督的特點，這是中國內部審計制度的重要革新。審計署胡澤君審計長在全國審計工作會議上，認為11號令“對內部審計工作迎接新時代更新、更高的要求意義重大，影響深遠”。

內部審計制度的改革與創新充分體現了中國特色，也標志著內部審計制度建設開啟了新時代、啟動了新征程。國網湖北省電力有限公司為落實新時代的要求，結合自身行業特點，對內部審計展開制度創新。內部審計制度通過三層轉變實現地位創新，雙重保障實現獨立性創新，保障民生審計，保障重大政策落實，共同維護企業資產保值增值，為內部審計制度建設“添磚加瓦”。

一、我國內部審計制度的形成與發展

（一）建立起步階段（1983-1992年）

該階段又稱為依規審計階段，通過建立健全行政法規確立內部審計基本制度，主要特點表現為建組織、立規章、強監督等特點。建組織，內部審計機構的組建實現了組織保障；立規章，內部審計規范得以構建和豐富，實現了制度保障；強監督，維護財經秩序、嚴格財經紀律實現了經濟保障；重研究，中國內部審計學會成立，搭建內部審計理論研究和企業實踐的雙平臺，實現學術交流保障。

（二）鞏固提高階段（1993-2002年）

該階段又稱為依法審計階段。1994年頒布《審計法》首次在法律層面確立了內部審計制度，主要表現為強協會、簡機構、新任務等特點。強協會，內部審計行業司撤銷，改由中國內部審計協會指導內部審計行業；簡機構，1998年取消了大多數內審機構，政府部門內部審計發生重大變化；新任務，重點圍繞國營經濟發展、國企轉制、現代企業制度構建開展內部審計法規的修訂。

（三）借鑒應用階段（2003-2017年）

該階段開始更多借鑒國外新理念，主要表現為重引導、強監督和重服務等特點。重引導，中國內部審計協會開始引領內部審計行業發展，作用日益重要；強監管，監管部門發布了一系列內部審計規章、條例、工作規范，強化了內部審計的監督職能；重服務，內部審計服務逐步由合規性審計為主，轉向以管理審計為主。

（四）特色形成階段（2018年至今）

內部審計制度發展逐漸形成中國特色，《審計署關于內部審計工作的規定》體現為更強、更大、更廣泛等特點。設立總審計師新職位，內部審計獨立性更強；黨領導內部審計，內部審計權威性提升；實施內部審計全覆蓋，內部審計內容更廣泛。

圖1 我國內部審計制度的發展新階段與特點

二、我國內部審計制度的體系構成與設計

（一）我國內部審計制度的體系構成

1、相關法律為核心。內部審計制度以《會計法》和《審計法》為核心，對其他相關制度起引領與統帥作用?！稇椃ā肥莾炔繉徲嫷哪阜?，《會計法》是會計行為規范基準，《審計法》作為內部審計各環節、各步驟規范的核心，規范內部審計的程序和職業行為。

2、行政法規、地方性法規為框架。以行政法規為框架，規范并約束全國范圍的內部審計行為；以地方性法規為框架，規范并約束區域范圍的內部審計行為。

3、部門規章和地方政府規章為依托。內部審計實務操作的重要依托包括：部門規章規定了本部門權限范圍內的內部審計工作要求；地方政府規章通常以政府令方式規定地方內部審計的具體工作。

4、行業自律性規范和道德規范為具體操作。內部審計以行業自律性規范為職業行為操作指南，以道德規范為業務活動操作指引。中國內部審計協會頒布行業自律性的系列規定，如工作準則、道德規范和業務指南。

圖2 內部審計制度的體系構成

（二）我國內部審計制度的邏輯設計

1、以他國為鏡，國際比較明強弱。為適應新時代發展，中國內部審計制度凸顯了濃重的國家特色。以英國、美國、德國、日本等國外內部審計制度為“鏡”，與其對比，辨析制度強弱，明確自身特色，建立健全我國內部審計制度，實現內部審計“提三性”的最終目標：即，一是機構特色，實現權力集中，資源上移，提高內部審計權威性；二是組織特色，頂層設計采取雙層領導方式，提高內部審計獨立性；三是內容特色，四維一體審計實現內部審計全覆蓋，提高內部審計有效性。

2、以史為鏡，總結發展史知興替。內部審計制度實現了突破式創新，以四個歷史階段為“鏡”，以史為借鑒，以史為引導，分析制度優劣，總結三個突破式創新，猶如三駕馬車驅動內部審計制度向前發展。一是組織創新。對接黨的領導，總攬全局；改革內部審計體制，完善審計監督體系。二是理念創新。服務于黨，完善政策引領；服務于企，保障企業發展；服務于民，落實民生治理。三是路徑創新。以人為本，實施“人文”審計；環保并行，實現“綠色”審計；權力制約，呼喚“協同”審計；貫穿始終，落實“持續”審計。

3、以創新為鏡，制度創新正衣冠。內部審計制度具有極強普世性，國網湖北電力以制度創新為“鏡”，以創新為引領，以創新為參考，“正衣冠”指導內部審計工作。一是制度建設成體系，因地制宜創造性摸索并總結內部審計實踐經驗；二是模式重創新，將制度創新、工作特色融匯于企業實踐；三是工作重落實，保障重大政策落實；四是模式重獨立，采取雙重保障，加強獨立性創新。

圖3 內部審計制度的邏輯設計

三、內部審計制度的國際比較

國外內部審計理論研究多，實踐起步早、制度建設全。中國有必要全面系統分析其制度并取長補短，探索符合新時代要求的有中國特色的內部審計體制。

（一）機構對比：實現權力集中，提高權威性

從國際上來看，內部審計機構設置基本相同，由最高管理層直轄內部審計機構已成為機構設置的國際主流。美國、英國、德國和日本等國家的內部審計機構通常由董事會、直屬總裁等直接管轄，差別不大。英國的內部審計機構與審計委員會地位平行并相互監督，權威性強；德國采取監事會領導制度，權威性較強；美國內部審計機構由審計委員會領導，權威性較弱；日本內部審計機構設置簡單，權威性最弱。

中國內部審計機構設置采取權力集中模式，由最高管理層黨組織或主要負責人直接領導，保障內部審計權威性。具體表現為：內部審計與黨的領導結合，充分體現黨領導內部審計、內部審計對黨負責的先進監督理念，使內部審計管理權力上移至黨領導的高度，保證了權力集中，符合中國國情，內部審計的權威性增強。

（二）組織對比：落實雙層領導，提高獨立性

內部審計組織設置各國有所不同。審計委員會制度是美國和英國獨創，核心思想是多人決策可以保證決策形成的公正、獨立、公平。美國審計委員會是內部審計的領導部門，其對最高管理者負責。從組織層面來看，英國審計委員會負責聘用內部審計人員；從業務層面來看，英國審計委員會與內部審計部門相互鉗制，保證內部審計獨立性。德國和日本未設置審計委員會或總審計師制度，受企業和決策層主管影響較大，獨立性較弱。

我國審計署“11號令”要求設立總審計師制度，與最高黨組織領導共同形成“雙層領導”的內部審計機制。雙層領導的總審計師制度，實現了黨的領導和總審計師的雙輪驅動，提高了內部審計獨立性，這是中國特色內部審計組織設置的偉大創舉。

（三）內容對比：四維一體審計，提高有效性

世界各國內部審計的要求不一。各國均規定了財務審計和經營審計的內容；英國和德國提出了合規審計的內容，未涉及戰略層面；美國和日本未涉及合規審計和戰略審計。

中國實現“合規+經營+財務+戰略”四維一體內部審計，四驅并進落實審計全覆蓋，提高了內部審計有效性。獨創引入合規審計和戰略審計，突出戰略層面支撐，有利于戰略決策的向下執行，也能實現內部審計信息的向上反饋，“一上一下”實現了信息的流通無阻。同時，合規審計和戰略審計側重宏觀把控、抽象概括、整體設計，財務審計和經營審計側重微觀落實、具體執行。四維一體內部審計實現由宏觀到微觀、由抽象到具體、由整體到部分的內部審計全覆蓋。

四、中國內部審計制度的制度構建

（一）對接黨的領導，實現組織創新

中國內部審計管理制度對接黨的領導，改革審計體制，實現組織創新。一是對接黨的領導。黨對內部審計工作的全面領導，更有利于發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。二是改革審計體制。中央審計委員會的組建，是開執政黨審計之先河，引黨政監督之潮流，進一步完善審計監督體系。

（二）注重三個服務，實現理念創新

服務于黨、服務于民、服務于企，共同實現我國內部審計理念的重大創新。

1、服務于黨。查錯糾弊、廉政監督是內部審計服務于黨的兩個重要推手。內部審計發揮“安全衛士”功能，查錯糾弊、監督運營、預防反饋，及時報告最高黨組織；政策執行跟蹤審計實施政策監督、紀檢審計執行黨政監察，在廉政方面實現為黨服務的宗旨。

表1內部審計制度的特色項目國際比較

2、服務于民。內部審計內容集中體現為重視民生審計，貫徹民生理念。重視民生審計，內部審計以人民群眾作為工作重點對象，例如扶貧審計重視弱勢群體，公共資金審計關注公共利益；秉承民生理念，民生審計促進公共服務均等化，做到“權為業務用”、“利為群眾謀”，把工作目的落實為“滿足民生需求”、“推進業務落實”、“促進企業增值”。

3、服務于企。防風險、提效益是重要抓手。防風險，內部審計服務業務發展和經營管理，做到“未病先防”、“小病早治”、“大病防變”，確保企業穩健運營，實現企業風險管控；提效益，內部審計改進經營程序，強化審計成果再應用，實現效益增值。

（三）貫徹四個宗旨，實現路徑創新

中國特色內部審計秉承以人為本、環保并行、權力制約、審計全覆蓋的宗旨，開展特色專項審計，實現內部審計擴張成網，覆蓋業務經營方方面面。

1、以人為本。創新內部審計對象，落實群眾最關心的民生問題。民生審計關注民生項目，扶貧審計注重扶貧攻堅，專項資金審計審查公共資金。

2、環保并行?！熬G水青山，就是金山銀山”。創新內部審計內容，落實水資源審計、森林資源審計等，從政策、總量、分配等方面進行全方面審查，保住綠水青山，擁抱金山銀山。

3、權力制約。創新內部審計程序，注重有權有責、權力制約，強調執行“大膽”、監督“心細”。執行審計是國家審計驅動內部審計發展向前；監督審計表2中國審計、內部審計的部分特色

宗旨以人為本環保并行權力制約貫穿始終特色審計項目名稱扶貧審計、民生審計、公共資金審計等。綠色審計、水資源審計、森林資源審計等。國家審計、紀檢審計、政策執行情況跟蹤審計等。任中審計、任期審計、離任審計等。

五、國網湖北電力內部審計制度的實踐經驗

（一）內部審計制度成體系，推進審計全覆蓋

內部審計制度成體系體現在，國網湖北電力內部審計制度從總章程、具體制度、實施細則層面，實現內部審計全覆蓋。一是建立制度、章程，確保覆蓋全面性，如《內部審計工作規定》等；離任即審、離任必審、三年一覆蓋持續加強任中審計實現經濟責任審計全覆蓋。二是完善具體內部審計制度，確保實施精準性，精確定位審計準備、實施、報告、歸檔等階段，實現全過程審計，如《經濟責任審計項目流程規范》。三是細化內部審計實施細則，確?？刹僮餍?，詳細規定審計進點程序、取證方法、操作規程、報告意見、檔案建立等審計手段，全面推進審計全覆蓋，如在《工程項目審計管理規范》基礎上，制定《工程項目審計實施細則》。

（二）內部審計管理重獨立，上移管理權限

一是增強監督權威性。由公司黨委直接領導審計工作，公司主要負責人直接管理，建立健全向黨委、董事會負責和定期報告的工作機制，確保審計權威性。二是提升工作獨立性。推行“上審下”模式，優化省級審計力量資源配置，建立健全內部審計中心，出臺“內部審計聯席會議制度”等管理制度，內部審計由內部匯報形式，轉變為黨組織、主要負責人定期聽取工作匯報的工作管理模式。三是提升工作權威性。內部審計工作規劃、年度審計計劃、審計質量控制、審計發現問題、問題整改和隊伍建設等重要事項，對企業黨組織、董事會直接負責。

（三）內部審計工作重落實，強化執行效果

國網湖北電力內部審計全面落實國家電網公司重大政策、轉換日常工作重心以及深化應用審計成果。一是落實重大政策。完成國家電網公司“陽光扶貧”236個光伏電站項目審計工作，承擔2018年國網境外資產運營情況專項審計調查和國網錫盟-山東1000千伏特高壓交流輸變電工程建設管理審計。持續關注國家電網公司重大決策落實情況，開展“三重一大”決策、“兩金”清理、集體企業改制、“三供一業”分離移交等公司經營重點事項審計。

二是轉換工作重心。圍繞“安全、優質、經濟、綠色、高效”，國網湖北電力制定了綠色審計、生態審計、政策跟蹤審計的相關制度。在實際工作中，堅持問題導向和目標導向，圍繞經營管理中的“薄弱點”和“出血點”，廣泛開展各類審計項目，促進公司經營管理提質增效。

三是應用審計成果。嚴肅審計問題整改，明確“兩個責任”，實行問題整改“雙會簽”和問題清單“銷號”制，促進企業建章立制，著力解決根本性、系統性問題。2017年，結合巡視和問題清單梳理要求，國網湖北電力開展了2011-2016年審計發現問題整改“回頭看”，整改了一大批歷史遺留的“老大難”問題，工作效果卓著。

（四）內部審計開拓雙重職能，服務保值增值

內部審計部門發揮雙重職能，實現國網湖北電力國有資產的保值增值。一是維護國家利益，促進企業保值增值。內部審計是保障國有資產的堅強衛士，代表國家行使權力維護國家利益。2017年國網湖北電力共完成各類審計項目787個，促進增收節支4.32億元，有效維護了國有資產的保值增值。二是完善管理制度，堵住制度漏洞。2017年通過開展各類審計，提出管理建議1169條，協同解決整改問題1316個，促進相關業務部門修訂完善規章制度30余項，有效改善工作流程，優化工作效率，職工滿意度上升11%。

國網湖北電力內部審計制度建設始終堅持黨的領導，并根據客觀環境的變化不斷健全完善，制定了符合公司理念的內部審計制度，堅持服務于黨、服務于企、服務于民，保障了企業的可持續發展。