我國農業面源污染防治法律制度研究

劉園園 董紅

【摘 要】我國農業面源污染嚴重程度已遠遠超過城市污染和工業點源污染，已經成為影響生態環境質量的重要污染。多年來，各領域的學者從治理技術、方法、制度等方面進行研究，從法律方面研究生農業面源污染防治，要清楚農業面源污染防治法律制度現狀、國外治理農業面源污染的經驗、我國法律制度現存問題等方面。本文認為農業面源污染防治法律制度建設重點在于完善相關法律，制定或完善政府行政法規、規章和政府政策并督促落實。

【關鍵詞】農業面源污染；法律制度；區域治理

與發達國家相比，我國農業面源污染防治法律制度建設起步晚。大多學者認為農業面源是水污染，這僅指出了農業面源污染的結果，即農業面源污染所帶來的結果是水污染。本文認為農業面源污染是指農業生產過程中，農藥、化肥等農業資料使用過量、利用率過低、農業農村污染物不合理排放而導致的農用地與農業用水的污染。農業面源污染防治難度在于污染面廣分布擴散、污染過程長、難于發現、污染呈現地域性等原因，而且導致農業面源污染產生的原因不僅僅限于農業生產過程中化肥過量低利用率和農藥濫用，還包括畜牧業糞便排放和農村生活污水排放。

一、我國農業面源污染防治法律制度建設現狀

我國法律體系主要包括以憲法為根本的母法、以基本法為內容的法律、法規、規章、條例等，農業面源污染防治的法律制度也要從憲法開始追溯其淵源。我國憲法第九條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！痹摋l法律表明河流歸國家所有或集體所有，即國家和集體有占有、使用、處分、收益的全能，所以國家有管理河流的權利。憲法第二十六條：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害?！痹摋l表明國家有保護環境和防治污染的義務，作為國家行政機關的各級政府應該切實履行其保護環境和防治污染的義務。憲法第五十三條：“中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律，保守國家秘密，愛護公共財產，遵守勞動紀律，遵守公共秩序，尊重社會公德?！痹摋l法律表明夠公民承擔著遵守法律的義務，那么必將遵守關于農業面源污染防治法律制度的義務。

中國政法大學王燦發教授曾在《中國山水很養眼》中稱2015年實施的環境保護法是“長了牙齒的老虎”?！董h境保護法》第六條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務?！币衙鞔_公民保護環境的義務，不僅體現該法公民參與的原則，也為農民參與和落實環境保護義務提供了法律依據。該法也詳細規定了各級政府環境保護的職責和義務，例如國家建立、健全生態保護補償制度用于生態保護；人民政府應當依法采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施鼓勵和支持企業事業單位和其他生產經營者，在污染物排放符合法定要求的基礎上，進一步減少污染物排放的；各級人民政府及其農業等有關部門和機構應當指導農業生產經營者科學種植和養殖，科學合理施用農藥、化肥等農業投入品，科學處置農用薄膜、農作物秸稈等農業廢棄物，防止農業面源污染；在財政預算中安排資金，支持農村飲用水水源地保護、生活污水和其他廢棄物處理、畜禽養殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和農村工礦污染治理等環境保護工作；等等。

農業法第二十五條規定：“農藥、獸藥、飼料和飼料添加劑、肥料、種子、農業機械等可能危害人畜安全的農業生產資料的生產經營，依照相關法律、行政法規的規定實行登記或者許可制度?！边@說明我國農業法已有農藥登記許可制度。我國農業法也明確規定了各級政府落實農業專業技術人員繼續教育制度、國家發展農業職業教育、設立的農業技術推廣機構等職責和義務。對于鄉鎮企業和農民的農業面源污染防治義務也有規定，例如，農民和農業生產經營組織應當保養耕地，合理使用化肥、農藥、農用薄膜，增加使用有機肥料，采用先進技術，保護和提高地力，防止農用地的污染、破壞和地力衰退。

國務院出臺的農藥管理條例、農田水利條例、化肥管理條例也都規定了要合理利用農藥化肥等農業生產資料。另外，截止目前在地方立法上，我國已有20多個省、市、自治區制修訂了農業面源污染防治地方法律制度?！陡拭C省廢舊農膜回收利用條例》、《湖南省外來物種管理條例》、《重慶市農業環境保護條例》，已經取得顯著進展。進20個省會城市出臺了農產品質量安全管理辦法，上述地方法規或規章是我國農業面源污染防治法律制度地方立法的先驅，這也為強化農業面源污染防治地方立法打下了良好基礎。

二、美國農業面源污染防治法律制度建設經驗

美國對非點源污染防治的立法較早，美國有關農業面源污染的法規主要有：《清潔水法》、《海岸區法案》、《水質法》、《聯邦殺蟲劑控制法》等，此外，美國聯邦環保局也頒布了《農藥登記和分類程序》、《農產品農藥殘留量》等一系列農藥管理法規，這些法律文件中，尤以《清潔水法》最為著名。

美國農業面源污染防治法律制度具有很強的可操作性。與美國《清潔空氣法》一樣，水污染防治立法不僅細致，而且具有很強的可操作性?！肚鍧嵥ā穫戎貙Ψ傻木唧w實施細節進行立法，重在進行政策性和原則性的條款規定，而主要對管理措施、行為規則及法律責任等內容做明確規定，并對執行中出現的各種問題進行規范。美國《清潔水法》的公民訴訟由于其相對完善的法律規定以及深入廣泛的法律實踐也成為美國面源污染防治法律制度具有很強操作性的體現。

美國農業面源污染防治法律制度明確地方政府的污染防治職責，重視農業面源污染區域治理。1987年，《清潔水法》修正案新增第319條款：“本條款要求各州確定由于面污染源而不能達到水質標準的水域。要確認造成污染的各項活動和制定管理計劃來幫助糾正非點源污染源問題”。要求各州要通過評價本州內的面源污染問題，明確污染原因，制定經聯邦環保局批準的規劃，并采取相關的管理措施，減少面源污染。海岸區非點源污染控制法第6217條規定，各個通過“海岸區管理計劃”的州必須制定一個“海岸區非點源污染控制法”，目的是要和流域內其它州以及地方政府緊密合作，開發一些控制非點源污染的管理措施并進行應用，以恢復和保護海岸水體。

美國實施生態補償機制和市場機制調動社會力量防治農業面源污染。經過多年實踐，美國生態補償機制補償主體呈現多樣化，美國聯邦政府每個財政年度都有針對水污染控制項目和行為的大數額的撥款與補貼，最著名的是國家凈水滾動基金，該基金設立的目的是為更好執行《清潔水法》。在該項基金下，聯邦環保局提供低息或無息貸款給全美50個州，州再貸給社會團體、個人或組織開展水環境保護活動。再如田納西河流域運用市場機制，通過政府與市場有機結合的流域開發模式，建立了政企合一的田納西河流域管理局，運用市場手段和經濟激勵政策，既實現了對面源污染的控制，節約了政府資金，還調動了社會力量的積極性。

美國有著世界上最為嚴格規范的農藥、化肥管控制度，農業已基本實現農藥化肥的精準化投放，避免了超標噴灑對環境的不利因素，因此大大降低了化肥對農業的面源污染。對農藥、化肥也進行稅費調控，例如，佛羅里達州章程里就有規定：若使用和經銷化肥，使用、銷售化肥者將被收取每噸0.5美元的稅。

三、我國農業面源污染防治法律制度存在的問題

我國農業面源污染防治法律制度可操作性不夠，執行難度大，這也是我國目前環境法治建設中存在的普遍問題。農業面源污染防治法律制度散見于憲法、法律法規等條文中，數量很多，但是條文多為概括性規定，模糊界定，不僅缺乏操作性，更為執法機構的執行工作增添難度。例如，我國《環境保護法》規定：“國家建立、健全生態保護補償制度。國家加大對生態保護地區的財政轉移支付力度。有關地方人民政府應當落實生態保護補償資金，確保其用于生態保護補償?！钡蔷唧w補償主體、辦法、范圍都未規定。另外，我國農業面源污染法律制度缺乏地方立法、區域治理也是造成法律制度靈活性不夠和執行難度大的重要原因。

我國農業面源污染防治法律制度忽視地方立法和區域治理。多數法律法規有國家層面立法和環境標準，無地方立法和環境標準?！董h境保護法》、《農業法》雖有涉及農業面源污染防治，但未具體規定各地方農業面源污染防治職責。美國農業面面源污染防治法律制度不僅具體規定各州面源污染防治職責，更加鼓勵各州根據地方情況建設環境標準。地方立法和區域治理能夠做到“具體問題具體分析”，既切中各地面源污染問題“要害”，更有利于法律制度的執行。

我國農業面源污染防治法律制度建設未明確規定農民對農業面源污染防治的責任和義務?！罢l污染，誰治理”原則是我國環境保護法的重要原則，但該原則在農業活動造成的面源污染防治中被排除在外，農民對自己的行為并不承擔責任。從憲法和環?；痉ㄖ锌梢钥闯?，公民具有保護環境的義務和責任，但是在法律制度中僅僅規定政府、環保機構的職責，對于農民的義務和責任未明確列舉。農民是農業面源污染防治工程中最重要的力量，不管在農村環境建設還是具體在農藥化肥使用中都應明確規定農民的基本義務。

我國農藥、化肥管理制度中對農藥、化肥的管理和監控不夠嚴格。農業技術推廣部門實行自負盈虧，從單純農業技術咨詢轉型向咨詢和經營相結合型，客觀上削弱了農藥安全管理和監控的職能。我國農業生產規模小而分散，農藥的購買使用基本屬于農民個人行為，相關部門對農藥使用的監督管理難以到位，造成違規使用農藥的現象十分嚴重?！掇r藥管理條例》是我國第一部具有法規性質的農藥管理條例，但這部條例的核心內容只限于農藥的生產、經營等，對于經登記的農藥進入環境是否造成污染、造成污染后如何控制并未涉及。

四、完善我國農業面源污染防治法律制度

（一）具體化農業面源污染防治的法律條文

國家層面涉及農業面源污染防治的法律制度條文應當更加具體化，增加法律制度的可操作性。具體規定國家生態保護補償制度，明確規定補償辦法、技術以及主體、范圍等方面；具體化農業面源污染防治主體職責，明確各級政府職責、各級環保機構職責；也可以通過法律和技術相結合的辦法制定農業面源污染防治技術方案，最佳管理措施和日排放總量控制是美國農業面源污染防治的技術政策。

（二）根據地域性特點由地方政府制定地方規章

各地農業面源污染的產生的主要原因不同，自然環境不同，各地方政府農業面源污染控制政策和技術也不同。美國聯邦在制定農業面源污染防治法律制度的同時都會強調各州政府明確污染因子，經聯邦批準制定管理措施。我國應借鑒美國區域治理的政策，督促各地政府在國家政策和法律制度框架下，出臺地方環境標準、政策和制度。各地政府應根據本地情況制定水質標準、農藥使用標準、化肥使用標準等，并依據污染成因、程度出臺相應的農業面源污染防治規章和政策。例如，生產農作物地區農業面源污染成因多是農藥、化肥、地膜利用率低或不合理使用；水產養殖區則是餌料、飼料不合理使用導致的農業面源污染；畜牧養殖區農業面源污染的成因主要是糞便不合理排放等原因；相對人口密集地區可能因為農村生活污水排放導致農業面源污染。

（三）農業面源污染防治法律制度中明確規定農民義務和責任

公眾是實施水環境保護的重要力量。美國政府采取了許多有效的措施來動員公眾關注和參與生態環境保護，我國在農業面源污染防治法律制度建設中可以借鑒美國經驗。首先要通過傳統媒體和新媒體公布水環境現狀，農業面源污染產生的原因，其次要在發案率制度中明確規定政府和非政府機構開展農民環境教育和農業技術培訓的職責，最重要的是在法律制度中明確規定農民在農業面源污染防治中的義務和責任，可以規定農民應參加農民環境教育和培訓、應遵守有關部門出臺的農藥、化肥、飼料等農業資料的使用辦法和限制，也要增加農民違反農業面源污染防治法律制度應承擔的責任。

（四）嚴格規范農藥、化肥使用全過程管理和監控

進一步優化農藥、化肥管理條例，完善我國農藥、化肥管理法律制度和標準體系，強化環境保護部門在農藥安全管理中的地位和作用，健全農藥污染檢測體系，對農藥生產、使用、貯存和運輸等全過程進行有效的監控。不僅重視農藥、化肥的源頭管理控制，嚴格登記與使用管理制度，也具體規定農藥、化肥使用和農藥、化肥進入環境后的污染防治責任。在法律制度中規定農藥生產者開發生物農藥的責任、農藥使用者優先使用生物農藥的義務。同時還要加強農藥、化肥使用過程中的執法監督規定。

五、結語

本文認為治理環境問題不是出現一種污染就要單獨建設一部法律去解決污染問題，我國環境污染治理法律治理制度和條文已居于世界前幾位，對于農業面源污染我的治理，目前需要翻越有關農業面源污染治理的所有法律制度，進行修改好、利用好，并加強地方政府立法和區域治理，細化農業面源污染防治法律制度，為更易操作的環境執法提供便利。

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