資源型城市礦區土地增值收益分配影響因素研究

余慕溪，王林秀，袁 亮，常 江，羅萍嘉

(1.中國礦業大學 力學與土木工程學院,江蘇 徐州 221116;2.安徽理工大學，安徽 淮南 232001；3.中國礦業大學 建筑與設計學院，江蘇 徐州 221116)

一、引言

隨著煤炭供給側結構性改革的推進，規劃到2020年，化解淘汰煤炭過剩落后產能約8億噸/年，將煤礦數量控制為約6000處，停止開發生產的礦井數量預計將達到1.2萬處，2030年將達到1.5萬處[1]。目前，對于這些關閉廢棄礦井進行綜合治理與開發利用已成為世界級難題，嚴重制約了資源型城市轉型和可持續發展。隨著資源型城市產業轉型對建設用地供應需求的增加，在城市中占據重要空間區位的礦區土地逐漸成為關注的重點。

盡管許多資源型城市和煤炭企業都在積極探索轉型的道路，但是從實踐來看，多數礦區在礦井關閉后就陷入土地無法有效退出的困境，導致一些矛盾的產生，尤其表現在對礦區土地增值收益的分配上。資源型城市伴隨著采掘業的發展，城鎮化水平高速提升，大量的財富附著到土地上轉化成土地增值收益。盡管各地方政府也出臺了一些土地利益分配的政策，但各地區之間分配比例差異大、變動頻繁，隨意性與主觀性較強。長久來看，差異性的政策導向將導致城市間的發展差距增加。因此，建立土地增值收益公平分配秩序成為我國土地制度改革的關鍵[2]。

二、文獻回顧

國內外學者對土地增值收益分配的研究關注點主要分布在分配主體、增值收益來源、分配原則以及產生的沖突等多方面。各國對土地增值分配有著多元化的管理手段，如土地稅收、土地儲備、土地再調整、土地國有化以及其他增值收益管理政策[3]。美國社會經濟學家亨利·喬治(1979)[4]認為，土地價值的增加不是因為個人的勞動或投資引起的，而是因為人口的聚集和勞動生產的需求，因此應歸全社會所有。我國學者對于土地增值收益分配原則的觀點主要包括“收益歸公”[5]、“漲價歸私”[6]與“公私兼顧”[7]三種，分歧在于對各類土地增值的來源應歸公還是歸私。對于分配的原則，胡士戡(2009)[8]、周誠(2010)[9]等學者認為應該在社會主義土地公有制的前提下，堅持按貢獻進行分配，由土地使用者投資產生的增值應該歸土地使用者，其余增值應該歸全社會共享。

在土地增值收益分配的實證研究方面，主要集中在農村集體用地流轉時的征地補償。但是不同于農用地，礦區土地的性質為城市建設用地，土地所有權歸政府所有，因此在收益分配時，分配的主體為政府與煤炭企業。對于城市建設用地，劉韶嶺(2006)[10]特別強調了在土地所有權和使用權相互分離的現行制度安排下，對于城市土地使用權增值收益應在土地所有人和合法房屋所有人之間進行合理分配。但是，各地土地增值收益分配存在參與分配主體不一致、收益分配比例相差懸殊、收益分配監管普遍缺失等問題[11]。在土地利益分配時，政府運用強大的行政權力[12]，將原土地使用人的利益不平等地轉移給了政府和開發商[13]。

許多“因礦成城”的資源型城市，煤炭企業對城市基礎設施與公共設施的建設投入了大量的資源，長期以來為城鎮化的發展付出了大量的人力、物力與財力。作為長期穩定的土地使用者對土地投入資本的累積會使礦區土地不斷改良，對土地增值作用明顯[14]。同時，煤炭主業的退出對于生態修復、老區轉型、人員轉移、養老保障等方面均存在影響[15]，礦區土地作為企業留在城市最后的“財產”，承載了巨大的社會與經濟責任，需要通過顯化土地的潛在價值并進行公平地分配來解決這些負擔與壓力[16]。

通過對文獻的分析可以看出，國內外學者從不同角度對土地利益分配的參與主體、原則等多方面進行了探討。在土地收益分配過程中，原土地使用人處于弱勢地位，在利益分配中存在公平與效率的缺失現象，應遵循“公私兼顧”的收益分配原則，充分考慮土地增值收益的貢獻來源。但是，較少深入分析礦區土地退出后各方所承擔的負擔對分配產生的影響。準確獲取與把握影響因素之間的作用機制是建立公平、科學的土地收益分配制度的基礎，也是化解煤炭企業內部以及煤炭企業與政府之間的矛盾的基礎和重要前提。

基于此，本文以礦區土地增值收益為研究對象，建立我國礦區土地增值收益分配影響因素的結構方程模型，以期對一些沒有辦法直接觀察并測量的變量也可以加入構建模型并分析與模擬[17]。探討各因素對收益分配產生的影響，以及這些因素之間的相互作用，為決策者在制定礦區土地退出政策時提供參考與依據，保障政企雙方公平利益分配，維持社會健康穩定發展。

三、理論與假設

(一)理論框架

在市場經濟的條件下，土地收益分配的原則包括公平原則、效率原則與可持續發展的原則[18]。從公平的角度來說，一方面，要考慮到企業對投入與產出的期望。企業作為原土地使用人對土地增值做出了貢獻，希望以土地增值收益中的一部分作為回報。另一方面，對于土地退出所帶來的負擔與責任，也應該在分配收益時有所體現。從效率的角度來說，公平合理的收益分配會調動原土地使用者退出的積極性，降低土地退出交易成本，提高土地退出效率。同時，作為收益分配一方的政府身為公共部門，不僅需要保證國有資產不流失，在追逐經濟利益的同時，還要同時兼顧社會效益與生態效益，以保證區域發展的可持續性。

從經濟學視角來看，收益分配是指把產生的效益按照一定的規則分配給各利益相關者，是資源的重新配置過程。在土地增值收益的產生和分配過程中，煤炭企業和政府通過作用于不同的增值因素對土地增值收益的形成產生貢獻。作為礦區土地增值的貢獻者，煤炭企業與政府的訴求會對收益分配產生重大影響。另外，收益分配不僅受到內部主體的影響，還會受到來自外界環境的擾動作用，因此還需要考慮外界的政策環境。礦區土地增值及收益分配過程如圖1所示。

圖1 礦區土地增值及收益分配過程示意圖

本研究以土地經濟學為基礎，明確礦區土地增值收益是來自政企雙方的貢獻共同作用的結果；同時，政企雙方也承擔了相應的社會責任。礦區土地增值收益分配的影響因素可以分為土地增值貢獻、社會責任承擔與政策導向三個方面。

(二)模型假設

1.土地增值貢獻

土地增值可以簡單的定義為“土地價值的提高”，實現形式主要體現為“考慮通貨膨脹在內的土地價格上升”[19]。礦區土地增值收益實為出讓環節的土地增值收益，表現為土地出讓價款扣除征地補償和土地前期開發費用[20]。礦區土地增值主要是由于資源型城市區域發展而引起的，增值收益應該按照在發展過程中不同主體具體投入的比例進行分配[21]。礦區土地增值出現在煤炭企業對礦區土地利用的不同階段中，是收益分配的基礎。土地增值收益按貢獻分配的原則指出由土地使用者投資產生的增值應該歸土地使用者。不同的因素對土地增值的貢獻有所差別，本文中將為礦區土地增值起到正向作用的影響因素定義為“土地增值貢獻”。土地增值貢獻主要來源于投資、供求和政策。

2.供求因素

“供求因素”是指由于土地供不應求所引起的土地增值，通過絕對地租的增加而顯現。一方面，城鎮建設用地的供給總量是既定和有限的，保護“18億畝耕地紅線”，更加限制了農用地向建設用地的轉化，制約了城鎮土地的總供給。而且不同地區限定用途的土地數量亦是有限的，土地的稀缺性限制了城市土地的總供給。許多學者將供求性增值歸類為自然增值，但是多數煤炭資源型城市屬于“因煤建礦、為礦成城”，煤炭產業的發展加速了資源型城市的城市化進程，擴大了城市建設用地需求，因此促進了土地的供求性增值[22]。采礦活動提供了大量的就業崗位，帶來更多的人口，對城市建設用地的需求不斷增長；同時，采礦業的蓬勃發展促進第二、第三產業的進步，提高當地的科技水平；煤炭產業作為該類城市的支柱產業為當地的經濟與社會發展做出了巨大的貢獻，通過提高當地的人口密度而推進了城鎮化進程，從而提高對土地的需求。

3.投資因素

“投資因素”是指煤炭企業對礦區土地不斷進行投資、改造、優化，使土地價值量增加，包括對土地的直接投資性增值和對土地周圍設施投資引起的間接增值(又稱外部投資輻射性增值)。礦區的建立不僅包括對礦山開采及其配套工業設施的投資，還包括對其周圍被采礦活動所輻射區域的開發與建設。其中，直接投資包括煤炭企業在長期的土地使用和經營過程中，對礦區土地進行基礎建設的開發所投入的時間、資金、技術以及人力等資本；外部投資包括煤炭企業對礦區周邊的科教文衛、商業、服務業、金融業的建設，不僅為其自身提供便利服務，同時提高了周邊土地的生產要素、人口、企業、技術的密集程度，提升了區域聚集效應，使得礦區土地因分享到周邊地塊集聚效益外溢的輻射，價格隨之提升。

4.政策導向

政府發布的政策條例不僅會影響土地價格的變動，而且對收益分配產生影響。諸如區域行政隸屬變更、城市總體規劃與土地利用規劃修編、土地管理法律調整、國家發布產業扶持或優惠政策等都會使土地價格升高。由于我國現行土地儲備和招拍掛制度，政府在與企業土地退出利益分配博弈中一直占據優勢地位，導致公平和效率缺失，普遍存在可用制度標準少、地方性政策變動頻繁、各地標準差異大等問題[23]。在礦區土地退出的運作機制上，盡管各地出臺相關政策，但是其利益分配機制大多建立在實踐經驗的基礎之上，未經過科學的論證，隨意性和主觀性較強。另外，目前礦區土地大部分屬于劃撥或授權經營用地，其權能配置的局限性阻礙了煤炭企業自身盤活利用土地、就地轉型和內生發展。本文中將這些影響礦區土地增值與分配的政策與制度統稱為“政策導向”。

目前的工業類土地開發由于高層次立法的缺失，各地采用“一地一策”的模式，確實存在差異性，這樣的模式容易適應各個地方具體情況的特殊性，但是卻忽視了政策的普遍應用性。作為國有大型礦山企業，許多煤炭企業隸屬省級部門垂直領導，自成一體，所謂“城中之城”指的就是這種企業和地方政府各行其是、各自為政的狀態，大企業與小政府的格局帶來諸多矛盾，權屬上的復雜關系及封閉獨立的地理位置給存量土地的再開發帶來諸多障礙。例如，徐礦集團是省屬企業，由江蘇省國資委直接管理。由于產權不明確，在位于徐州市賈汪區夏橋工業廢棄地上的部分工業廠房和設備在沒有經過充分論證的情況下就被當地部門拆除，從而導致一些有著較高文化價值的工業建筑就此消失，不僅造成了企業的經濟損失，也對當地工業文化遺產造成了破壞。

5.責任承擔

在土地增值收益分配中，還需要考慮政府和企業所需要承擔的由礦區土地退出所帶來的社會責任。煤炭產業作為勞動密集型產業，礦區的關閉會產生大量的下崗職工，職工的再就業問題是政府與企業共同的責任與負擔。下崗員工的安置、離退休職工的養老責任、工人村及棚戶區的改造以及由于煤炭開采所造成當地的生態破壞等一系列的社會、經濟與環境問題對當地政府造成了嚴重的負擔[24]。在礦區土地退出過程中，煤炭企業在依托于原有的產業優勢和國家政策積極進行主業異地轉移的同時，仍然面臨產業就地轉型、下崗職工安置、生態環境治理的社會責任。煤炭企業需要通過獲取部分土地增值收益來承擔這些社會責任。

根據以上分析可以看出，由于煤炭企業和政府對土地增值貢獻同時體現在投資因素、供求因素上，因此二者與土地增值貢獻直接相關，間接影響收益分配。由于采礦活動對部分礦區土地造成了損害，并且退出后社會責任重大，企業與政府均希望在土地增值收益分配時可以有所體現，因此，社會責任承擔與增值收益分配具有直接相關性。礦區土地增值程度政策導向性明顯、增值收益分配的方式方法也由政策決定，因此政策導向同時影響礦區土地增值與收益分配。綜合以上分析，建立礦區土地影響因素的初始模型如圖2所示，并提出如下假設：

假設1：投資因素對土地增值貢獻產生直接影響

假設2：供求因素對土地增值貢獻產生直接影響

假設3：政策導向對對土地增值貢獻產生直接影響

假設4：土地增值貢獻對礦區土地增值收益分配產生直接影響

假設5：政策導向對礦區土地增值收益分配產生直接影響

假設6：責任承擔對礦區土地增值收益分配產生直接影響

圖2 初始模型理論架構

四、分析過程

(一)研究量表設計

本研究包含煤炭企業對礦區土地投資性增值和供求性增值的貢獻、政策導向對土地增值的影響、社會責任的承擔、礦區土地增值以及礦區土地增值收益分配六個變量。設計過程中引用文獻中具有良好效度與信度的量表并參考認可度較高的一些定性研究結論，同時根據預調查行業的特點，逐個修改和開發變量的問卷衡量題項，并完成研究問卷的開發。本研究采用Likert五級量表，根據受訪者的認同程度對所列題項進行打分，分值為1～5分，1表示很不同意，5表示非常同意，從而得到各指標數據。量表包含了用于反映6個主因子的28個測量指標以及描述所調查對象基本信息的4個題項，對礦區土地增值收益分配的影響因素予以實證性研究。

(二)樣本與數據來源

本研究主要采用隨機抽樣法搜集數據。選取遼寧撫順、山東棗莊、山西太原、河北邢臺、江蘇徐州和安徽淮北6個資源型城市進行抽樣調查，具體情況見表1。調查對象為礦區及周邊居民、煤炭企業員工、政府公務人員及科研人員等。將正式問卷制作成在線問卷形式，通過手機掃碼填寫與郵件反饋的方式進行問卷發放，最終回收問卷335份，其中有效問卷326份，無效問卷9份，有效率為97.31%。

表1 調研地區情況表

對樣本進行基本分析后，得出調查對象的基本情況表2?？紤]到不同單位的受訪者對收益分配的態度的差異性，有針對性在不同單位中平均發放，從表2中可以看出，來自于政府及相關單位的占24.85%，38.96%來源于企業，教育科研單位占23.62%，其他占12.58%。

表2 受訪者基本情況表(n=326)

(三)分析過程

1.問卷的信度分析

問卷的信度是問卷反映實際情況的程度，是指通過使用同樣的方法對同一對象重復測量時所得結果的一致性程度。Cronbach’s α系數是近年來最常用的內部一致性信度系數，用來評估觀測變量能夠解釋其所建構的潛變量的程度。通常認為，Cronbach’s α值當在0.6以下時，需要重新修訂測量項目；當在達到0.70-0.80時，則表示量表具有相當的信度；當達到0.80-0.90時，說明量表信度較好；當達到0.90以上時，則表示所建構的測量模型具有滿意的信度和穩定性。通過軟件對數據量表進行信度分析，結果得出整體量表的Cronbach’s α值為0.899，各分量表也均高于0.8，說明本研究的量表信度甚佳。

表3 量表數據信度分析結果

2.探索性因子分析

在通過主成分因子分析法對數據進行因子分析之前，首先采用KMO檢驗和Bartlett球度檢驗檢測因子分析結果，以判斷是否適用于探索性因子分析。其中KMO統計量均大于0.8，符合判斷標準，適合做因子分析。利用SPSS軟件進行探索性因子分析，得出各題項的標準因子載荷均大于0.5，因此判別效度良好。

五、運行結果

通過運算，首先應該對C.R.絕對值小于1.96的路徑進行修正或者刪除。同時，統計學根據顯著性檢驗方法所得到的P值是指樣本間的差異由抽樣誤差所致的概率，一般以P<0.05為顯著，P<0.01為非常顯著。由表2結果可知，盡管路徑“投資因素→土地增值貢獻”P值為0.008，依然是小于0.05的，符合判定標準，該路徑通過檢驗。因此該模型中所有路徑都通過顯著性檢驗。模型擬合結果如表4所示，擬合結果良好，模型通過檢驗。

表4 模型顯著性檢驗

注：***表示小于0.001。

表5 模型擬合優度指數

模型中各變量間標準化后的效應結果如表6所示?？梢钥闯?，投資因素和供求因素對土地增值收益分配沒有直接影響，是通過對土地增值做出的貢獻從而影響收益分配；政策導向不僅對收益分配產生直接影響，而且還通過對土地增值做出的貢獻間接影響收益分配；對土地增值做出的貢獻與所需要承擔的社會責任均對收益分配產生直接影響。

表6 變量間標準化的直接效應、間接效應和總效應

六、結論與討論

(一)研究結論

本研究以分布全國的煤炭資源型礦區作為研究對象，根據前期的分析構建了初始概念模型，共提出6項研究假設，在對326份有效問卷進行數據分析的基礎上，運用相關分析軟件對分析結果進行擬合。根據SPSS數據處理軟件及AMOS結構方程模型軟件的分析結果，礦區土地增值收益分配影響因素結構方程模型通過檢驗，如圖3所示。

假設1說明連續不斷對土地的直接與間接投資貢獻使得土地價格增加。假設2驗證了煤炭企業對當地經濟、社會、技術等方面發展所做出的貢獻使當地經濟繁榮、財政景氣，提供就業機會多，物價、工資水平等都有利于經濟社會發展，人們對土地需求增加使得土地價格增加。假設3通過驗證了土地及相關政策的傾向會影響礦區土地增值收益的產生。假設4、假設5、假設6共同說明礦區土地增值收益分配的直接影響因素不僅包括對礦區土地增值的貢獻來源和政策導向，由于礦區土地退出所引發的一系列經濟、社會和生態問題等問題也直接影響礦區土地增值收益分配。因此在分配過程中，作為土地使用者的煤炭企業對于礦區土地增值所做出的貢獻應予以體現，同時也要考慮到社會責任的承擔部分。

圖3 礦區土地增值收益分配影響因素結構方程模型

(二)總結與展望

礦區土地的采礦功能退出是解決資源型城市建設用地緊張，關停礦井轉型發展的基礎。為了保證礦區土地退出工作順利進行，如何公平公正的分配土地增值收益是實現礦區土地高效退出的前提。運用結構方程模型，試圖從煤炭企業角度來評價供求因素、投資因素、政策導向和負擔承擔對礦區土地收益分配的影響程度大小和作用關系，以期為我國煤礦區土地退出提供理論基礎與參考依據。結論證明，煤礦區土地退出研究在利益者關系權衡、政策頂層設計、生態效益等方面仍需要進一步的研究和實踐探索。

模型運算結果中政策導向與土地增值和利益分配都顯示出相關性，證明在現實中完善礦區土地退出政策的頂層設計十分必要。目前，關于礦區土地退出的相關政策缺失，各地政府“一地一策”的做法導致各地分配標準各不相同。這樣的模式容易適應各個地方具體情況的特殊性，但是卻忽視了政策的普遍應用性。作為國有大型礦山企業，許多煤炭企業隸屬省級部門垂直領導，自成一體，所謂“城中之城”指的就是這種企業和地方政府各行其是、各自為政的狀態，大企業與小政府的格局帶來諸多矛盾，權屬上的復雜關系及封閉獨立的地理位置給存量土地的再開發帶來諸多障礙。因此，應該盡快從國家和產業層面確立礦區土地退出的框架、有效監督和引導退出過程，以實現礦區土地退出合理化、高效化，在不增加建設用地指標的情況下化解用地緊張問題，為資源型城市可持續發展提供有效支撐。