大國小農如何融入現代農業發展

陸禪

《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》明確提出，到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現。大國小農是我國基本國情，小農戶是我國農業生產的基本組織形式。在推進農業現代化的偉大進程中，如何確保小農戶不掉隊，需要采取哪些措施才能讓小農戶共享現代農業發展成果，有哪些需要注意的問題？為此，本刊特約記者專訪了清華大學中國農村研究院副院長、農業農村部農村經濟體制與經營管理司原司長張紅宇。

《領導文萃》：“大國小農”是我國的基本國情農情?！按髧焙美斫?，無論從國土面積、經濟總量還是從綜合國力、科技實力等，中國都是當之無愧的世界大國。那么如何理解“小農”？

張紅宇：“小農”概念的提出，最早可追溯到馬克思和恩格斯，而且他們往往將小農群體與小農經濟一起來分析研究。馬克思認為，小農經濟就是農業小生產，是以小塊土地私有制和個體勞動為基礎的簡單再生產方式，從事這種生產的就是小農;他特別強調“自耕”，即小農必須擁有具有所有權的小塊土地。恩格斯認為，小農既可以是擁有小塊土地的“自耕農”，也可以是租賃小塊土地生產。舒爾茨、波普金等認為小農類似于企業，在經濟行為背后充滿著利益的考量，用公司來比喻也并不違和;恰亞諾夫、斯科特則認為，小農不是依靠雇傭工人來進行農業經營的，其更本質的特征是為家庭生計而勞動，并非追求利益最大化。學界雖然存在不同認識，但總體上可以歸納出小農的一些基本特質。一是以家庭為單位生產生活，二是必須從事農業生產經營，三是具有鮮明的社區屬性。

隨著經濟社會發展和技術水平進步，上述傳統小農的邊界也在逐漸模糊。一是小農的衡量標準更加多樣化。由于不同地區資源稟賦、生產品種和生產模式差異較大，很難在面積或規模上對小農進行統一的標準和定義，其應是一個相對的概念。根據世界銀行的定義，經營面積在2公頃以下為小農范疇，那么中國絕大多數農戶的戶均經營面積只有這一標準的四分之一，屬于標準典型小農;即便是所謂的“大農”——規模經營主體，按照美國、加拿大、澳大利亞等新大陸國家的標準仍屬于小農。二是小農的收入來源更加多元化。依靠純粹的農業生產經營，在現階段已不能維系家庭的生存和發展，因此小農在很大程度上表現為兼業的狀態。事實上，大多數小農從事農業生產的收入在家庭收入中的占比逐年下降。2018年，農民人均可支配收入構成中，家庭經營收入僅占36.7%。三是小農的生產經營更加社會化。雖然仍以家庭成員為主要勞動力，但隨著農機農技農藝水平的提高、專業分工的深化，小農不再是封閉的、孤立的發展農業生產，而是將諸多重要的生產環節委托給第三方經營。目前，我國主要農作物耕種收綜合機械化水平超過67%，農業生產托管服務面積超過2.3億畝。

當代小農在堅持傳統小農內核的基礎上，其內涵和特征有了新的發展和變化。所謂小農是指在特定資源稟賦下以家庭為單位、集生產與消費一體、從事小規模生產經營的農業微觀主體，其本質是農戶經濟。也就是說，一旦農戶的農業經營規模和經營方式超出了家庭經營這個邊界，比如需要大量或長期雇工等，就自然地脫離了小農范疇。

《領導文萃》：改革開放以后，我國實行家庭聯產承包責任制，實行農戶以家庭為單位開展農業生產經營。這些家庭都是小農嗎？目前全國小農有多少？

張紅宇：今天我們討論的小農，從廣義上講就是指實施家庭聯產承包責任制后形成的2億多承包農戶。但需要明確的是，在農村土地所有權、承包權、經營權“三權”分置改革深入推進，承包主體和經營主體分離現象日益普遍的時代背景下，目前流轉的承包地面積占到家庭承包經營面積的37%，而且這個比重每年都在提高。小農群體既包括自己耕種自己承包地的自耕農戶，也包括暫時將承包地流轉給他人、自己進城務工的不在地農戶，還包括部分流轉他人少量土地經營的農戶家庭農場。

據第三次全國農業普查數據，全國2.07億農業經營戶中，小農戶占比達98.1%。隨著人口數量的增長，以及由父母和未成年子女組成的核心農戶家庭占比增多，小農戶的數量保持緩慢增長，2016年的小農戶數量較1996年增加了近4個百分點。

從內部來看，小農群體大致可以分為四類：一是純農戶（農業收入占80%以上）。這類農戶一般擁有農機等現代農業生產工具，大多數家庭成員參與農業生產，大多通過流轉土地從事較大規模的專業化生產，開展農田整理、土地改良和新技術應用的主動性較高。其中，也包括少部分以自給性生產為主的老年純農戶。二是農業兼業戶（農業收入占50%～80%）。這類農戶仍以農業為主業，一般也擁有部分現代農業生產工具，部分家庭成員參與農業生產，但同時，家庭成員會在農閑時就近打工或從事其他兼業經營。三是非農兼業戶（農業收入占20%～50%）。這類農戶主要以非農產業作為家庭主要收入來源，但因糧食自給、惜地等原因仍然經營著承包地。他們大多已不再擁有現代農業生產工具、不參與具體生產環節，而更多地通過購買社會化服務等方式完成田間作業。四是非農戶（農業收入占20%以下）。這類農戶一般具有較為穩定的非農就業，承包地已經流轉給他人經營，家庭成員不再從事農業生產，大多也已不在農村居住。

由于區域間自然資源稟賦、經濟社會發展存在較大的差異，當前我國不同區域小農發展特點不一。一是發達地區非農戶比例高。據全國農村固定觀察點監測數據，北京、江蘇、浙江、上海、廣東等5省的非農戶占比為77.4%，比全國平均水平高近20個百分點;而黑龍江、遼寧、吉林等東三省的非農戶占比僅為36.6%，比全國平均水平低近21個百分點。二是耕地資源豐富地區純農戶和農業兼業戶比例高。黑龍江、遼寧、吉林等東三省的純農戶和農業兼業戶占比分別為24.7%、18.2%，均為全國平均水平的2倍左右。三是人口稠密、人地關系緊張地區及發達地區純農戶和農業兼業戶比例低。如山東、河南、安徽、四川等4省純農戶和農業兼業戶占比分別為6.3%、9.9%，顯著低于全國平均水平。發達地區如北京、江蘇、浙江、上海、廣東等5省純農戶、農業兼業戶占比分別為4.8%、5.7%，僅為全國平均水平的一半左右。四是非農兼業戶分布相對均衡。除發達地區如北京、江蘇、浙江、上海、廣東等5省非農兼業戶占比僅為12.1%外，其他地區的非農兼業戶分布較為均衡，占比均接近全國平均水平。

《領導文萃》：近期，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》。過去幾年，中央對規模經營主體發展十分關注，為什么又出臺一個支持小農戶發展的文件？

張紅宇：一家一戶小規模的家庭經營是我國農業的基本面。長時間跨度觀察，小農在中國農業中的定位十分重要，特別是在保障農產品供給、向非農產業提供勞動力、維系農村社區功能、傳承農耕文明等方面，都發揮著不可替代的基礎性作用。

一是維護國家糧食安全的基礎。據農業農村部統計，小農耕種的自家承包地和流入農戶承包地合同面積共計11.8億畝，占家庭承包經營耕地合同面積的86%，承擔著我國大部分糧食生產和主要農產品供給任務。特別是偏遠山區，由于交通不便、運輸成本高、農業經營主體發展緩慢，小農自己能夠解決自己的吃飯問題，也為國家糧食安全保障提供了有力支撐。

二是支撐工業化發展的勞動力來源。改革開放以來，農村為第二、三產業和城鎮化的快速發展提供了豐富的勞動力資源，大量農村勞動力從第一產業轉移到二、三產業，是推動工業化、城鎮化快速發展的重要勞動力源泉。

三是生成規模經營農戶的重要載體。目前，我國正處在家庭農場、種養大戶等規模經營農戶快速成長的階段，深入分析他們生產經營狀況、產生和發展過程，小農是其最基本的成長來源。據統計，全國50畝以上的規模經營農戶基本源于承包農戶，納入農業部門名錄家庭農場超過80%來自承包農戶。

四是社會和諧穩定的基石。我國城鎮化數十年快速發展，并未出現拉美國家普遍存在的城市貧民窟現象。特別是1997年亞洲金融危機和2008年世界金融危機，雖然對我國經濟造成重大沖擊，數千萬農民工返鄉，卻并未對社會穩定造成顯著影響。這離不開我國農村土地集體所有、家庭承包經營的雙層經營體制下的小農經濟發揮的蓄水池和穩定器作用。

五是中華農耕文明的傳承者。我國的耕作制度、習俗傳統、時令節氣、詩詞歌賦都是中華文化的重要組成，無一不是通過小農的代際傳承發揚光大。長期以來，小農保存了農業生產知識和傳統文化，維護了農村生態環境，與現代生活交織融合，構成了生生不息的中華農耕文明，深刻影響了東亞和東南亞地區文化，對全球文明史發展做出了巨大貢獻。

與此同時，我們也要看到，在推動鄉村振興和農業農村現代化，以及農業全球化競爭的大環境下，小農生產生活境況與其他群體相比仍然比較脆弱，面臨的挑戰越來越突出。

一是老齡化、兼業化嚴重。因代際分工等原因，我國農業從業人員老齡化現象日益突出，平均年齡約50歲，60歲以上的比例超過24%。同時，隨著進城務工農民數量的逐年增加，農戶兼業現象逐步凸顯。據全國農村固定觀察點監測數據，2015年包括農業兼業戶和非農兼業戶兩類兼業農戶，在務農農戶中的比重超過3/4。

二是難以與現代農業有效銜接?，F代農業要求大生產、大物流、大市場，而小農占有土地、裝備等資源少，土地細碎化又導致其組織成本高、融資能力弱，運用現代生產技術、信息手段的能力不強，依靠自己打破農業生產的“低水平均衡”，發展現代農業的先天條件和動力不足。特別是貧困地區、邊遠山區，囿于資源環境惡劣、區域經濟發展水平低等原因，小農生產生活極易陷入困難。

三是國際競爭力不強。加入WTO以后，我國小農面臨內部工業化和外部全球化的雙重挑戰。而我國小農的勞動生產率是世界平均水平的64%，僅為歐美等發達國家的2%，導致農產品在國際市場上競爭力較弱。在歐美等國農場規模不斷擴大的背景下，小經營規模的中國小農很難在大宗農產品生產上獲得競爭優勢。當前，中國農產品國際貿易呈現出巨額貿易逆差，與我國小農主導的小規模生產方式有著高度關系。

四是制約城鄉均衡發展。我國小農目前戶均承包地僅8畝左右，盡管近年來農業勞動生產效率有大幅提高，但仍僅相當于第二、三產業的1/5、1/4。農業勞動生產效率偏低，農業效益不高，致使農民收入仍僅相當于城鎮居民收入的37%。單純依靠小農自我積累，獲得與第二、三產業從業人員相當的收入水平將是一個漫長的歷史過程。

因此，在農業現代化過程中，一定要注重保護小農、支持小農，讓黨的農村政策、陽光雨露惠及廣大小農戶。

《領導文萃》：近年來我國城鎮化率不斷提高，到2018年年底全國常住人口城鎮化率接近60%，越來越多的農民進城就業創業、長期生活。未來我國小農將如何演變？會逐漸消失嗎？

張紅宇：基于我國的國情農情，總結發達國家農戶經濟演變規律，一個大的判斷是在未來20—30年，小農戶依然是我國農業農村發展最重要的基礎力量，依然是我國農業農村發展最重要的表現形式。一方面，并不是所有地方都適合發展規模經營，小農有其存在的必要性。培育新型農業經營主體、發展適度規模經營，是建設現代農業的前進方向，但不能搞一刀切，并非所有地方都適合搞集中連片生產。從全國來看，地無三尺平、巴掌田、斗笠田的地方很多，現階段更適合采用一家一戶的小農經營模式。比如浙江省、福建省山地丘陵多，耕地總量少，戶均承包地面積僅2畝多，細碎化程度高，并不具備開展連片機械化生產的條件。另一方面，城鎮化是一個漫長而曲折的過程，在短期內并不會出現小農快速減少的局面。雖然近年來進城就業的農民越來越多，但由于農村土地價值不斷上升、中老年人依戀農業農村生活等原因，非農戶數量上升、務農小農戶數量下降的速度很難與城鎮化進程保持同速。參考歐洲大陸和東亞發達國家小農戶發展歷程，對于我國大多數的農村地區，在那些熟悉農業生產、習慣農村生活的中老年農業人口完全退出農業前，小農戶都將在農業生產、農村社會運轉中發揮重要基礎作用。據全國農村固定觀察點監測數據，2015年以從事農業為主的勞動力平均年齡為50歲，按照我國平均壽命到2030年預期為79歲推算，待其大多數人喪失勞動能力乃至逝去時，大概還需要20—30年左右的時間，我國才有可能迎來務農小農快速下降的“拐點”。

另一個大的判斷是，小農群體將不斷分化。一方面，不在地的承包戶將大量出現。從發展趨勢看，隨著新型城鎮化工業化進一步加快，越來越多的農民會離土離鄉、進城落戶、進入二、三產業，不在地承包農戶將大量出現。在實踐中，農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”制度安排落地見效，農村土地流轉市場的逐步規范化建設，專業農戶發展壯大以及流入土地的意愿和能力逐步增強，將推動農村土地流轉比例逐年上升，進一步促進不在地承包戶數量的快速增長。另一方面，隨著不在地承包戶的增多，土地經營權的快速流轉，市場化進程的加快推進，現代農業技術裝備的提高以及政策的正確引導，越來越多的專業農戶將成長為家庭農場，成為現代農業的基本經營單元。目前，我國主要農作物良種基本實現全覆蓋，自主選育品種占比達95%;農業科技進步貢獻率達到57.5%。良種農技農機等現代生產要素的整合應用促進了農業經營規模的逐步擴大，使得專業農戶得以發展壯大，與農民合作社、龍頭企業等共同構成我國現代農業經營體系。目前，我國家庭農場發展非常迅速，全國經農業農村部門認定或備案的家庭農場接近60萬家，此外還有一些沒有經過認定、備案的家庭農場，在提高兼業小農戶生產經營水平方面發揮了重要示范效應。

《領導文萃》：一些地方把家庭農場稱為小農戶的升級版，中央對家庭農場發展也專門出臺了支持政策，在今年“兩會”上有的人大代表提出要進一步規范發展家庭農場，受到了媒體廣泛關注。未來我國家庭農場將呈現出什么樣的發展局面？

張紅宇：2019年中央一號文件明確提出，啟動家庭農場培育計劃，建立健全支持家庭農場發展的政策體系和管理制度。這是對家庭農場發展的重大認可。如何規范發展家庭農場，重點支持哪些家庭農場，在討論這些問題之前，必須明確家庭農場的分類。大體看，目前家庭農場可以分為以下三類，未來可能會走向不同的路徑。一是獨戶農場?？梢苑Q為一戶農場，經營者及其家庭成員是農場所有者，以家庭成員為主要勞動力，是一個獨立經營、自負盈虧的生產單位。目前，獨戶農場占到了我國家庭農場總量的絕大部分，在未來仍將占據最大份額。這應該是支持和引導的重點。二是合伙農場?？梢苑Q為聯合農場，由兩個以上的農戶組成?？梢允怯幸欢ㄑ夑P系的多個農戶家庭，也可以是沒有血緣關系的多個家庭，目前這種農場形式在我國數量較少，未來雖有一定發展空間，但可能難以成為主流形態。三是公司農場?？梢苑Q為企業化農場。農場主也參與生產經營，但已不能滿足需求，以雇傭勞動力為主，經營內容多元化，融入現代市場競爭程度較高，管理方式更接近于公司。由于采用企業化經營，其單位農場提供的農產品和生產產值比較大，市場競爭力也處于引領地位。目前，在農業農村部門認定的家庭農場中，發展種養結合的家庭農場超過12%，還有一批家庭農場成為了大型龍頭企業的出口備案基地。這種類型的農場將成為專業農戶發展的一大方向，數量越來越多，也是鼓勵支持的重點對象之一。

《領導文萃》：小農戶和新型農業經營主體都是農業生產經營的重要力量，如何處理好兩者之間的關系？

張紅宇：小農戶是發展現代農業的主力軍，而新型農業經營主體是發展現代農業的生力軍，處理好兩者的關系十分重要，關鍵是構建“保護、組織、帶動、提升、富?！蔽逦灰惑w的政策體系，讓兩者相互促進、相得益彰。一是保護小農戶?，F代農業不能拋棄小農，剝奪小農，而是要幫助小農，提高小農、發展小農。保護好小農戶的既得利益，特別是土地承包權、宅基地使用權和集體資產收益分配權，充分保障小農戶平等享受社會保障、公共服務等方面的權益，特別要注重保護好小農戶參與農業現代化進程的發展權益。二是提升小農戶。通過普惠性的財政、金融、保險等政策，扶持有務農意愿的小農戶提高生產技能，擴大經營規模，轉變生產方式，使小農戶具備可持續的發展能力。大力推動小農戶分工分業，把部分小農戶作為重點培養對象，尤其注重把其中具有經濟頭腦、有眼光、有情懷、有企業家精神的人才挖掘出來，培養成為能帶動更廣大小農戶發展的帶頭人。三是組織小農戶。組織小農戶形成多種形式適度規模經營是現代農業的必然選擇。通過培育發展家庭農場、農民合作社、龍頭企業、農業生產性服務組織等新型農業經營主體，組織帶動眾多小農戶參與到現代農業發展的進程中。四是服務小農戶。大力發展農業生產性服務業，培育壯大適應小農戶需求的多元化多層次農業生產性服務組織。解決千家萬戶小農戶生產經營過程中的難題，以及農業生產關鍵環節“最后一公里”問題，不斷拓展農業生產性服務業內涵外延，將單純的農業生產性服務業拓展到包括鄉村各類產業的鄉村服務性產業，增加小農戶在農業內部的就業機會。同時，在農業產前市場信息提供、土地經營權流轉、信貸保險支撐，生產過程中的產業鏈延伸、供給鏈保障、價值鏈提升、利益鏈完善、生態鏈拓展，產后產業、產品品牌塑造以及市場開拓等方面為小農戶提供全方位、廣覆蓋、無遺漏幫助和服務，提升小農戶的產業素質和產業競爭力。五是富裕農民。小農戶的全面發展根本標志是收入水平的提高，是城鄉居民收入差距的消失以及農民和城市居民的平等發展。因此，一方面要著眼于治本的要求，不折不扣完成脫貧攻堅任務。制定和執行農民收入倍增計劃，千方百計增加農民收入，將縮小城鄉居民收入差距作為約束性政策性指標和硬任務，確定時間表、路線圖和工作著力點。另一方面在具體做法上要多種途徑、多種選擇。在農業內部，發展“一村一品”，支持小農戶發展特色優質個性農產品。在農業外部，毫不動搖繼續推進城鎮化，轉移農村富余勞動力，特別是鼓勵小農戶就地就近就業，發展二、三產業，實現小農戶的多元就業，多元增收。

《領導文萃》：在小農戶和新型農業經營主體長期并存的情況下，您對我國現代農業發展有什么展望？

張紅宇：迄今為止，全球現代農業的發展，為我們提供了兩條道路：一條是以美國為代表的發展道路。這類國家耕地資源豐富、勞動力相對短缺、工業技術先進，憑借雄厚的工業基礎，優先發展農用機械工業，側重于提高勞動生產率。在大豆、玉米、棉花等資源性農產品生產方面具有全球競爭力。一條是以日本為代表的發展道路。這類國家土地資源稀缺、勞動力資源豐富，通過密集投入資本、技術和勞動力資源，力求克服土地資源瓶頸制約，側重追求提高土地產出率。在勞動密集、技術密集、資本密集型農產品方面具有全球競爭力。

相比之下，中國農業資源稟賦盡管從總體上看人多地少水缺，但地域廣大，不同區域自然資源稟賦、經濟社會發展水平差異較大，具有鮮明的多元化特征。由此決定了中國現代農業發展不能生搬硬套美國、日本等國家的發展模式，必須走一條多元化發展道路?？梢苑Q之為現代農業的第三條發展道路，具有以下特點。一是資源稟賦多元。與美國的平原農業、以色列的旱作農業、荷蘭的設施農業等農業模式相比，中國農業最大的特征就是多元化。東北地區人少地多，適合發展大規模糧食生產;西北地區水資源相對缺乏，適合發展旱作農業生產;東部、中部地區農業資源多樣，勞動力、技術資源具有優勢，適合發展都市農業;西南地區地少水豐，丘陵、山區并存，適合發展特色農業。二是產業形態多元。從傳統農業角度來看，我國農林牧漁產業門類齊全，可以提供全球最多的農產品種類，滿足城鄉居民多樣化農產品需求。從新產業新業態角度來看，觀光農業、體驗農業、功能農業等各類新興業態蓬勃發展。產業的多元孕育了中國農業深厚的競爭力，而新產業新業態進一步拓展了產業發展的邊界，為農民提供了廣闊的就業機會和增收空間。三是經營主體多元。中國地區間經濟社會發展的不平衡、農業資源稟賦的不均衡配置，決定了經營主體的多元化，是中國農業向現代農業演進的必然現象。一方面是小農戶，另一方面是新型經營主體，其實還有包括新疆建設兵團、北大荒集團等國有性質經營主體，以及廣泛存在于大城市郊區、東部地區的集體性質經營主體。這些主體所有制構成多元、組織形式多元、利益聯系機制多元，不同的新型農業經營主體在現代農業不同環節、不同層面創造并扮演著不同角色，共同構建了多元化農業經營體系。四是貿易格局多元。全球農業一體化的深入推進正在重塑世界貿易格局。當前，中國已與100多個國家和地區建立了貿易往來，并不斷擴大對外開放與合作力度。我國資源密集型農產品對外依存度不斷攀升，如何鞏固和提升國內供給能力、拓展多元化進口渠道、保障國家糧食安全需要長遠謀劃和統籌考慮。同時，中國在勞動密集型、技術密集型、資本密集型農產品等方面有比較優勢，在滿足國內消費需求的同時，也要推動農產品走出去。統籌利用好國際國內兩個市場兩種資源，加快構建多元化貿易格局，既要主動擴大緊缺農產品的進口，也要推動優勢特色農產品出口，打造具有競爭力的大國強勢農業。五是政策組合多元。適應新時期需要，中國農業支持保護政策加快調整優化完善，政策精準性、指向性不斷增強，通過多元化政策組合，靶向定位，精準施策，持續促進農業競爭力提升。在補貼政策上要堅持綠色發展導向，由支持產業發展向生態補償拓展，由直接生產補貼逐步轉向生態環境補貼。在金融政策上要注重產品創新，適應農業農村發展需要加快推進金融產品、機構、服務改革，滿足多元化主體的金融需求。在保險政策上要推進擴面、增品、提標，創設更多險種，覆蓋更多農業產業、主體和品種，從保成本向保收益、保不完全成本到保完全成本轉變，更好地發揮保險保障功能。